结论
在这一章中，我们探索了与“人的安全”的经济维度相关的三个主题：第一，发展的“人性化”。正如我们在第二章中所看到的，冷战后期，发展经济学家们越来越不喜欢用经济增长来定义发展，以及用国家总量如国民生产总值、储蓄、投资等数据来衡量发展的水平。追根溯源，这是因为像这样的关注国家总体趋向的认识，对人们生活水平的提高没有必然的影响。结果，发展经济学家和发展机构便更加关注怎样衡量人的福利水平和怎样通过就业和消除贫困的政策帮助人们提高生活水平，特别是穷人的生活水平。在这方面，对发展指涉对象和对安全指涉对象的重新考虑是并行的。它们两者都有一个在国家体系内自上而下、从国家到个体的运动过程。
这个趋势在后冷战时期得以继续和深化。联合国机构在这一进程中发挥了重大作用，特别是联合国开发计划署努力推动对人的发展措施的研究，并通过各国实施的情况来评价其发展的状况。尽管这一努力可能不完美，但它确实鼓励了发展援助的对象将关注点聚焦在收入分配、生活质量以及满足人民基本的需求方面上，以实现发展。对于多边发展机构和主要资助国家来说，这样的考虑在他们的政策和实践中也体现得越来越多。
第二，我们在第一章和第二章中看到，对于经济福利和国家安全之间的依存关系，已经有了一个长期存在的认知。因此，为了加强安全和稳定，需要努力推动“免于匮乏的自由”。在后冷战时期，为解决作为时代特征的内部动乱以及2001年之后的恐怖主义，这样的努力成为主题。尽管冲突防范的文献继续强调联合国宪章第六章描述的措施（预防性外交、预防性部署）和第七章提到的措施（制裁），但我们还可看到日渐兴起的这样一种认识：不能发展是冲突的根源；为了第一时间防止暴力发生；为了防止组织冲突发生后的社会陷入暴力的深渊；援助项目应该把它们对于冲突的潜在影响纳入考虑的范畴。
这里，联合国同样扮演了至关重要的角色。联合国秘书长通过呼吁以“预防文化”取代“反应文化”，以及就非洲冲突的成因和持久的和平所作的具有重大影响的报告，来领导这一进程。联合国大会（出于和平的文化方面的考虑）和安全委员会（出于防范的文化作为安全政策一个方面的进一步考虑）也都发挥了关键作用。联合国开发计划署和世界银行为此也付出了巨大努力，将冲突和冲突防范融合进入项目的设计。在标准化和政策实施方面，捐赠国和区域性团体（特别是欧盟）的活动作出了拓展性贡献。美国关于恐怖主义威胁的分析，促进了美国国际开发署对于他们探讨恐怖主义的经济和社会根源方面的努力。从美国和联合国机构对于根源分析的相似性可以看出，联合国极大地影响到了美国官方机构对于结构性冲突认识的发展。
最后，人们对人的发展的思考促成了发展和安全探讨话语的结合。《1994年人类发展报告》、2003年人类安全委员会的报告和2004年的高级别小组都强调，人的幸福、社区和个体保护其经济福利的能力，是广义的“人的安全”的主要内容。这反映了先前已形成的一个认识，即在布兰特委员会的报告中早就清楚地阐述过的，经济威胁对人，就像暴力对身体的伤害一样致命。有人可能对安全的核心概念作了相应的拓展，其带来的好处与坏处有不同意见（就像我们将在第七章阐述的那样），但毋庸置疑的是这个概念的发展推动了人们对后面一个问题更为深远和具体的思考，即个体的经济福利同时也是“人的安全”需要发展的不可或缺的领域。
联合国及其机构和其中的杰出人物（如马哈伯·布尔·哈克和阿玛蒂亚·森）在理念的演进中同样扮演了重要角色。联合国开发计划署令“人的安全”理念浮出水面，并强调了其经济维度。所有后来的“人的安全”讨论都以该报告作为出发点。联合国秘书长反复使用“免于匮乏的自由”的概念，鼓励人们关注安全的经济维度。人类安全委员会和威胁、挑战和改革问题高级别小组，其各自的2003年和2004年的报告代表了安全这一拓展性途径的顶峰。这两个机构是安南创建的，而后由与联合国有着密切关系的人所领导。尽管如此，国家的角色依然至关重要。在很大程度上，人类安全委员会的成立和有效运转是因为日本政府对人的安全概念的持续关注，也由于日本政府需要把人的安全的发展维度置于重要位置。
◎第五章 联合国和人的安全：保护的维度
*联合国与保护的责任
*制裁与人的安全
*平民保护与地区性组织
*豁免权问题
*人的安全与裁军问题
*结论
一个具体事件是否专属于国内事务，这本质上是一个相对的问题；它取决于国际关系的发展。
——常设国际法庭，1921【87】
在对外政策方面，加拿大决心将其人的安全议程聚焦于保护人们免受暴力威胁以促进人的安全，因为我们相信，这才是“人的安全”理念的精髓之处，是对当今以促进国家安全、人权和人的发展为中心的国际议程的补充。
——加拿大政府，2002 【88】
20世纪90年代中期，鉴于冷战后的大多数国内武装冲突对基本人权的严重侵犯，一些人认为，由于聚焦于联合国开发计划署安全路径的发展，所以那些被卷入战争中的人所面临的日益严重的基本保护问题没有得到关注。毋庸置疑，该机构1994年发布的《人类发展报告》对人的安全理念的关注和非传统威胁的强调颇具建设意义，但有分析指出，联合国开发计划署的概念界定路径却“使其难以成为有效的政策工具”。而且，该分析还就报告中对与不发达相关的威胁的强调表示质疑，认为这将会导致联合国开发计划署忽略“由暴力冲突而不断造成的人的不安全”。【89】
这种看法没有忽略发展问题，而是将“人的安全”当作人的发展的一个先决条件，也即免受暴力威胁，权利不被侵犯。“如果人们对社会保障他们安全的能力缺乏信心，他们在将来就几乎没有投资动机了？ ？人的安全为人的发展提供了一个有利的环境。”【90】我们看到，关于“人的安全”理念的理解有两种具体划分：一种是发展视角，它把避免经济威胁的安全视做“人的安全”的一个必要方面；另一种是权利和保护视角，也即认为人身安全有别于而且优先于经济问题的解决。加拿大政府在2002年发布的题为《免于恐惧的自由：加拿大关于人的安全的对外政策》的人的安全政策框架充分证明了这一点。【91】
基于上述因素，本章将更具体地审视以保护人们免受暴力威胁为中心的“人的安全”路径。贯穿本书前面部分章节的一个中心主题是，当某个国际社会成员的领土上发生严重的侵犯人权事件时，像国家或组织这样的局外人有何权利和义务。冷战期间，虽然关于个体安全的国际规范框架得到迅速发展，但对那些没有意愿或没有能力遵守基本的人权法则的国家却难以采取行动。一方面是因为去殖民化进程与不干涉原则紧密相连；另一方面是因为世界上的两极格局阻碍了在两个超级大国势力范围之外的国家实行管辖权。
冷战后期，第二个因素不复存在。很多国家和多边组织越来越意识到，由于能力问题或意愿问题，国家本身可能对本国公民造成最严重的安全威胁，并且这种对国内个人权利的侵害还将会产生强大的外溢效应。这就使得人们不断反思主权的内涵及其赋予国家的权利。从内部冲突和国家自身危及个体安全的角度来考虑安全问题，在后冷战时期，人们越来越认识到对个人的威胁来自国内冲突和国家本身。【92】
随着冷战的终结，在后冷战秩序被改变的狂喜中，所有这些因素被集中在一起，关于冲突中的公民保护问题方面的规范建构剧增。这个进程有其随意性，如危机的临时应对；有些则是刻意而为之。在这两种情况下，联合国都发挥了关键作用，它提出理念，提供使对话继续的平台，提供使其合法化、制度化的运作机制，力图改变安全议程中对个体地位的理解。
我们将从考察联合国机构、组织与各个国家在公民保护议题上的作用入手。此外，为了评估联合国的作用和判断以联合国为中心的话语体系在国际社会中被接受的程度，我们考察地区性组织和主要国家关于人的保护观念的发展。最后，我们讨论了怎样建构规范和机制以解决那些侵犯了人权而又逃脱惩罚的问题以及怎样控制那些对人的安全构成严重威胁的特定武器问题。
联合国与保护的责任
主权再也不能成为阻止国际社会对人的安全被粗暴侵犯采取行动的挡箭牌。
——全球治理委员会，1995【93】
如上所述，冷战期间，安理会在保护平民方面所发挥的作用受到了很大的制约，其中一个原因是其内部的职能划分，另一个原因在于他们对国际和平与安全威胁的定义太过狭窄。安理会对国家内部司法的介入仅限于少数事件——非殖民地化（如南罗德西亚、津巴布韦），委托他国托管领土制度的反常现象（如纳米比亚），种族歧视制度，从来没有为维护国家内部的个体和群体安全而使用武力，【94】也很少考虑到授权给维和部队来保护平民。
但在20世纪90年代初，情况有了本质改变。这种变化进程始于1991年春天，在伊拉克北部，库尔德人被不断增强的伊拉克军队驱逐出家园，由此引发了严重的人道主义危机。土耳其不愿意让库尔德人越过边界。安理会对伊拉克镇压平民的行为表示深切关注，并且在其决议中指出，库尔德人的迁移造成了跨界入侵，对国际和平与安全构成了威胁。【95】
该决议的几个方面都比较具有针对性。第一，它没有援引联合国宪章第七章，该章授权安理会有权逾越关于国家内部司法权的条款2.7。事实上，这项决议在序言中明确提到了该条款，并强调，安理会尊重伊拉克的主权、领土完整和政治独立。第二，它不是把流亡者界定为对和平和安全的威胁。取而代之的是跨界入侵问题。换句话说，在这一阶段中，安理会回避了这种指涉，而是认为，由于侵害公民权利而引发的国内人道主义危机，就应该由该国自己处理。跨界入侵相比较而言是一个相当安全的立场，因为它本质上是一个国际而非国内问题。第三，由联合国和联合国授权的行动（除了人道主义的行动之外），并没有威胁要解决伊拉克内部问题的根源。决议中措辞相当委婉，缺乏强力的执行条款，这就说明，许多安理会成员不愿意干预国家管辖权。
毋庸置疑，在联合国开始重新阐释其对处于危险中的公民的责任方面，安理会的成员起到了主要的推动性作用。在安理会采取行动之前，三个常任理事国就已经打算代表库尔德人和南方的什叶派教徒与伊拉克进行积极的斡旋。安理会的行动与其说是联合国成员就保护决定所达成的共识，倒不如说是它为了防止采取那些干预联合国成员国主权（无论是不是战败的交战国）的单方面措施而先走一步。值得一提的是，在这种情形下，法国、英国、美国三国以保护平民免受伊拉克空军伤害为由，在伊拉克南方和北方各设了一个“禁飞区”。
经安理会第688号决议授权在伊拉克采取的行动有着另一方面的深远意义。它引发了这样一个问题：那些境内的流离失所的人们是否有权要求“预防性保护”。联合国负责难民工作的高级官员对此贡献颇多，他为联合国难民署在之后的10年里处理波斯尼亚境内的难民问题奠定了基础。【96】这里的看法是，那些难民有权利留在他们的国家，国际组织和其他国家有相应的责任保障这些群体的安全。
在回应索马里的人权危机时，安理会处理人的安全问题的方法进一步发展。索马里政府倒台，其内部不同派系之间冲突愈发激烈，造成了大范围的饥荒。意识到这种情况很有可能危及地区安全，安理会采取了行动。它似乎是在暗示，国内冲突的外溢效应会给周边国家造成威胁。在这一事件中，（联合国宪章）第七章被首次引用，为联合国授权禁止（别国）向（索马里）各党派输入武器提供了法理依据。【97】在颁布几项决议之后，安理会裁定索马里的局势对国际和平和安全构成了威胁，指出了施予人道主义援助存在的困难以及当地救援人员的危险处境，并声明决心要创造一个能够落实人道主义行动的环境。依据第七章的条款，安理会授权美国采取军事行动来营造这样的条件。【98】根据第七章的相关规定，联合国统一派遣部队来平定其境内局势，然后派遣维和部队继续执行任务（联索行动2）。【99】
尽管这次行动无果而终，然而，这种将人的悲剧视做国际和平和安全威胁的看法本身就是一个很大的进步。值得强调的是，虽然从人的角度来看索马里危机很可怕，但实际上它并没有威胁到国际和平与安全。显而易见，安理会利用威胁所指的模糊性来绕过有关保护国内管辖权的条款2 .7，实质上这种行为还是出于人道主义考虑。【100】
1992年，安理会第二次援引了宪章第七章条款来处理波斯尼亚人道主义危机。那年春夏之际通过的各项决议把该国的人道主义危机定义为对国际和平和安全的威胁，联合国部署了维和行动（联合国保护部队，简称联保部队）用来帮助运输救济物资和保护援助人员和物资的运输。对前南斯拉夫实行武器禁运，下令海军封锁南斯拉夫海岸，并禁止战机攻击进行人道主义援救的飞机。【101】随后，安理会又呼吁其他成员国冻结南斯拉夫政府在国外的资产，采取更广范的制裁措施。【102】此外，安理会还特别谴责了在塞尔维亚拘留所中发生的针对穆斯林妇女的大规模强奸行为。【103】随着那些针对平民所犯罪行的曝光，安理会要求就前南斯拉夫问题成立国际刑事法庭。【104】后来，联合国的保护区域又被延伸至斯雷布列尼察（Srebrenica）的穆斯林飞地，【105】一个月之后，又增加了另外五个安全区。【106】
所有这些为了前南斯拉夫地区的和平和为人的安全所做的努力均以失败告终，对联合国和其他地区性组织的声誉造成负面影响，这致使美国及其北约盟国在1995年对波斯尼亚采取了更积极的军事和外交手段。最终，由于美国的外交努力和塞尔维亚人和其对手之间军事力量的消长，双方签署了代顿协议（Dayton Accords），相关军事责任由联保部队移交给了北约的执行部队（IFOR）。【107】
卢旺达的例子反映了安理会的优柔寡断和不负责任，也推动了其保护行为的发展。在卢旺达危机的后期，安理会（继波斯尼亚人道主义危机之后）又一次表示，卢旺达国内的人道主义危机会威胁到国际和平与安全，并且援引联合国宪章第七章，授权以法国为首进行干预，以保护卢旺达南部的平民，并提供人道主义帮助。【108】遵循在前南斯拉夫危机中建立的先例，安理会也成立了卢旺达国际刑事法庭，以将那些犯有种族灭绝罪者绳之以法。
这三个案例与早期维和行动的明显区别在于，联合国军事功能的明显扩张，即利用军事力量保护国际救援人员以及当地的受害人民。【109】另外，在伊拉克、波斯尼亚和卢旺达事件中（或者还有后来的东帝汶岛事件），安理会的行动得到了当事国政府的同意，因此并没有引起关于条款2.7的明显争议。【110】但索马里的例子就有所不同，安理会没有征得该国政府的同意就对其进行人道主义干预。联合国这种不经授权就进行的国际干预先例引起了很大的争议。
我们刚刚讨论的一系列决议以及其他诸如此类的关注，比如安理会在海地和塞拉利昂（Sierra Leone）恢复民主的努力，都将人权保护置于优先地位——这些地区的国内冲突使人权受到严重侵犯。安理会要求侵犯了人民权利的国家机构负起法律责任。20世纪90年代的最后五年里，联合国在波斯尼亚、科索沃、东帝汶岛等地的行动导致了当事国部分或全部主权的丧失。也就是说，在那个年代里，相对于保护某个国家的权利和安全，联合国更倾向于保护其中个体的权利和安全。
然而，针对联合国行动的某些警告是合适的。首先，关于上述的三个事件，安理会在相关文件中强调，对这些危机的处理只是特例，而不能作为先例。这就清楚地表明，一些联合国常任理事国（如俄罗斯、中国）并不情愿看到这些特例规范化，因为他们要为保护自己的国家主权留一条后路。中国、古巴、也门和津巴布韦在第688号决议的普适性问题上明显有所保留，印度、中国投了弃权票，从中我们也可以看出，一些安理会成员国对联合国在伊拉克北部所采取的行动感到不安。至于索马里事件，那些持怀疑态度者表现得十分谨慎，强调这只是一个特例，以免它成为先例而被效仿。在很多例子中，相关决议都重申了国家主权原则。或许有人认为，“特例”的增加确实意味着联合国在不干涉问题上基本原则的转变。但是，安理会迟缓的行动步伐进一步证明了它在此类问题上的谨慎态度。安理会不愿意授权干预科索沃。随后美国及其盟国退出联合国的行动决定以及北约的活动【111】到处都激起公愤，这也表明，在解决跨国界的社会问题方面，联合国的规范进程远未完成。
就以上讨论到的国际行动而言，在行使权利与履行义务去保护主权国家的公民时，联合国明显地表现出选择性，这说明了它在行动时并没有遵照公平原则。在苏丹和刚果民主共和国也出现十分严重的“人的安全”问题，与发生在以上那些引起联合国干预的国家的情况很类似，然而联合国却没有实施任何保护平民的武力行动。在卢旺达的事件中，安理会不顾早期的预警，当看到危机逐渐恶化时，非但没有下令采取更有力的行动保护当地人民，或是加强维和部队的装备，反而裁减了当地维和部队的军力。为了避免为屠杀行动承担责任，安理会成员刻意回避在该事件中关于种族屠杀的话语。
许多人指出，联合国在人的安全保护方面选择性的做法表明，这种保护可能只不过是其为了谋求私利而寻找的一个借口而已。这个结论未免过于苛刻。例如，在由美国主导的索马里维和行动中，我们很难找出其中任何有利于美国的地缘战略因素。而且，从更广泛的意义上说，这种争论忽略了国内舆论在引发该国对人道主义危机做出反应方面所产生的巨大作用。【112】然而，大抵情况是，那些国家一方面重视人道主义挑战，而另一方面通常又需要进一步的理由去让本国的军事人员冒险。这未必就一定是件坏事。这些国家的领导人牺牲本国公民的生命安全去干预别国事件，而该事件却并不对该国政权构成威胁，这种道义值得商榷。国家领导人的主要义务应该是服务于本国公民。换句话说，社会连带主义者的冲动和特定认同所产生的责任之间存在的紧张关系难以消失。
从历史的角度来看，以上所述表明了联合国的安全观从以国家为中心转变到了以人为中心。这种变迁意义非凡。如果是非国家行为体（如人权、人道主义非政府组织）推动了这些议程，那就不足为奇了，因为它的处境不存在什么风险。然而让一个由多国组成、由大国主导的组织来走这条路就没那么简单了。联合国行动时的犹豫就表明，许多国家认识到自己有必要保证本国主权，即使是涉及了人的安全问题。
直到20世纪90年代中期，安理会的保护行动一直是推动理念转变、联合国体系规范变革的最重要因素，此后，联合国体系中的其他机构也着手对“人的安全”理念进行更加具体的阐释。战地的救援经历深深影响了援助机构，尤其是联合国难民署。它们在90年代中期的特殊经历（如卢旺达的种族屠杀、前南斯拉夫对联合国长期的不信任）【113】使得这些援助机构越来越关注于如何保护战争中的平民免受暴力威胁。在人道主义团体内部存在着普遍不满，因为他们在给别人提供人道主义救援，而自己的安全却有可能不受保护；同时令人失望的是，在许多的人道主义危机中，联合国派出的维和部队参与程度都很有限，对其不满与日俱增。一名在波斯尼亚的救援者指出，联合国维和部队的“参与规则”明显自相矛盾：“联合国部队接到命令要使用武力保护救援物资，但是他们却被禁止使用武力来保护平民。”【114】联合国难民署的观点更具概括性：“毋庸置疑，在冲突发生时，人道主义行动只能发挥很有限的作用来保证人的权利、维护人的安全。在1995年，联合国建立的‘安全区’被斯雷布列尼察军队侵占，斯雷布列尼察和泽帕（Zepa）发生的悲剧表明，要想保护弱势群体的人身安全，就需要采取更果断的行动。”【115】难民署的一名前任官员的一番话表明了公众的失望，他一针见血地指出：“光用救援物资对付不了法西斯主义；光提供难民收容所打击不了种族灭绝行为。”【116】
1997年，基于“人的安全”的理念之上，联合国难民署推出了它的年度报告——《世界难民状况》。其中指出，流离失所造成了个体的不安全，每个个体都拥有获得安全和自由的权利。这份报告回顾了后冷战时期“人的安全”理念被扩展的过程。1992年，安理会意识到，“在经济、社会、人道主义、生态环境等非军事领域的不稳定因素已经对和平与安全构成了威胁”，“国家安全和人民福利”密切相关。该报告强调了安理会上述认知所具有的重大意义，在1994年发表的《人类发展报告》基础之上，该报告认同联合国开发计划署的基本观点，也即“‘人的安全’有两个主要方面：免受饥饿、疾病、压迫等长期威胁；免受日常生活方式被突然撕裂的威胁”。
联合国难民署报告的中心恰恰是关于对那些因暴力和压迫而流离失所的人群的保护问题。该报告并没有详谈联合国开发计划署报告中所强调的“人的安全”的发展维度。相反，难民署关注的是难民权利的保护问题、国内流亡问题的本质及对策、难民回归和家园重建的问题、维持收容所体系面临的困难以及无国籍者所面临的长期困境。【117】就此而言，这是采用并推广保护理念的第二个联合国体系机构，它充分反映了芬·汉普森（Fen Hampson）所提到的有关“人的安全”的人权解释。
其他一些联合国机构也赞同将“人的安全”理念运用于其行动中，其中的一个原因就是，在这段时期，许多国家已经将该理念作为各项对外政策的组织原则。就此而言，在某种程度上，联合国难民署的报告可以被认为是在借用“人的安全”的措辞来吸引更多“捐赠者”——他们主张从人的角度对安全进行重新定义。其中一个典型例子就是加拿大。20世纪90年代中期，加拿大政府开始推行一项涉及面广泛的议程，包括人权、治理方式、童兵、冲突中的妇女、地雷、和平行动与缔造和平及国际刑法的发展等。由于议题过于分散，这项议程饱受非议，而“人的安全”理念为这些不同的议题提供了一个很有用的保护伞式的概念（umbrella concept）。【118】
正如在本章导言中所指出的那样，联合国开发计划署的“人的安全”理念被认为过于宽泛，因此缺乏聚焦的政策。加拿大的“人的安全”路径正是植根于此。在劳埃德·艾克斯沃西担任外交部长期间，加拿大关注的重心是暴力冲突中人员的损失，以及在这种情况下相关人员的安全问题。加拿大的决策者认为，国家安全本身不是一个结果，而是一种确保其境内人的安全的手段。确保人的安全巩固了其合法性和稳定性，从而保证了国家安全。由于越来越多的国家宣布独立，人们对人的安全问题的关注也超越了国界。正如一个国家的安全依赖于其他国家的安全，“世界某地区人的安全也依赖于其他所有地区人的安全”。【119】
1999年，在加拿大和挪威政府的倡议下，一些同样重视人的安全的“志同道合的国家”设立了“人的安全网络”。【120】该组织力图在“人的安全”领域界定具体的政策，为合作行动提供基础，并试图让该组织作为一种催化剂以促使人们在新情况下增进新问题意识。该组织的关注领域包括：《渥太华公约》（Ottawa Convention）中禁止使用杀伤性地雷规定的普适化；国际刑事法庭的建立；武装冲突中的儿童保护；小武器和轻武器的控制；打击跨国组织犯罪；人的发展和安全问题；人权教育；对抗HIV/AIDS；如何弥补国际人道和人权法执行方面的差距以及对冲突的预防。尽管该组织明显不在联合国框架之内，但是其成员方力图在联合国框架内与该组织一道促进“人的安全”议程。
在推动“人的保护”理念成为安全议程的一个重要方面且发挥作用的独立机构不仅仅局限于安理会、联合国组织、某些特定国家。全球治理委员会对此也作出了不菲的贡献。卢旺达悲剧发生一年之后，该委员会发表了相关报告；波斯尼亚的危机即将结束时，该委员会指出，“即使没有外来侵略和对本国领土完整、主权独立构成威胁的外部力量，在许多国家内部，人的安全也遭到了大肆侵犯”。该委员会认为，如果把安全的概念局限于保护国家安全，那将导致忽略“人的利益，而人是组成国家的公民，也是（我们所强调的）主权的行使者”。该委员会的报告提出，虽然国家免受外部侵害的安全需求不容忽视，但是，“国际组织应该把保护人和人的安全作为全球安全政策的目标”。这明显意味着联合国宪章对主权的保护。该委员会警告说，联合国宪章中条款2 .7不能被轻视，但也同时指出，“在那些人的安全遭到侵害的国家，必须确保相关国际社会的权利和利益”。【121】在这个方面，该委员会清晰预见了之后规范化发展的关键因素，这也就是我们将要讨论的一个方面。
20世纪90年代末，鉴于联合国在卢旺达事件中毫无作为，在波斯尼亚事件中不见成效以及在科索沃事件中北约国家决定撇开联合国安理会而单独行动，安理会的行动需要进一步向前推进。1998年，关于斯雷布列尼察事件，联合国大会要求联合国秘书长授权发布一个关于1995年大屠杀的独立报告。【122】关于卢旺达的事件，联合国秘书长也亲自发布了类似报告。【123】这两份报告都显示，联合国及其成员国根本没有履行其保护人们免受身体伤害之义务。【124】上述两个例子都不存在缺乏预警的问题。当暴行发生时，联合国部队也都在场，但要么是没有接到进行干涉的命令（卢旺达），要么是决定不去干涉（斯雷布列尼察）。
当这些谴责性的报告发布之时，加拿大也正担任联合国非常任理事国。自1996年以来，加拿大一直把“人的安全”作为其外交政策的重心，当然这不仅仅是因为其外交部长的偏好。该国的一名高级军官曾经是大屠杀期间卢旺达行动的指挥官，加拿大的决策者对他的战地报告非常了解。【125】此外，1996年，在卢旺达政府的支持下，加拿大曾尝试率领多国部队保护扎伊尔东部的难民营，该难民营受到巴尼亚木蓝吉武装日益逼近的武力威胁。【126】这一行动在筹备阶段时就突遭意外，【127】军队的主要赞助者不再支持该行动。以上两个事件都使加拿大对保护问题变得更加敏感。加拿大外交官不仅把保护作为他们对待“人的安全”问题的中心主题，也将保护作为其在安理会任期中的工作重心。
当加拿大当选为安理会理事国之时，其外交与国际贸易部举行了内部决策会议，讨论了其任期内的国家优先事项问题。其中大多数建议都与广义的人的安全相关。该部门打算将战争中的平民保护作为加拿大任期内的中心议题。1999年2月，由加拿大发起，安理会举行了一次公开会议，讨论战争中的平民保护问题。在这个会议的主席声明中，安理会直接把保护问题与其对和平和安全的主要责任联系在一起，并“表达了其根据联合国宪章对下列情况作出反应的意愿：当平民成为攻击目标的时候，或者在人道主义援助被故意设置障碍的地区”。【128】它要求联合国秘书长发布报告，建议可能采取的行动，以加强对武装冲突中的平民的人身保护和法律保护。
1999年9月，科菲·安南发布报告。【129】他在报告中列出了威胁的几个层面，主要集中在以下几方面：针对平民的武装攻击、强迫性的驱赶、难民营中士兵和平民混住、拒绝人道主义的援助和进入、袭击人道主义援助人员和维和人员、小武器与杀伤性地雷广泛的易得性、制裁对人道主义的影响等。对于武力冲突中的儿童和妇女的特殊需要，他也给予了特别关注。他还谈到，当然并不是针对特定的事件，安理会意识到，“大规模的、有组织的违反人权法和国际人道法的行为对国际和平和安全构成了威胁，因此要对其进行关注”。【130】总之，保护武力冲突中个体与群体的人身安全免受威胁是一种国际责任，这种意识已成为联合国秘书长头脑中的普适性主张，它并不仅限于临时基础上的某一具体危机。他以一系列涉及面广泛的建议作为总结，其中相当大的部分我们将在后面的讨论中谈及。在此背景下，最重要的是他关于干预部分的建议，也即“面对大规模的、正在进行的暴行，（安理会）认为有责任采取适当的行动”。【131】
作为对联合国秘书长报告的回应，安理会作出了两项决议：首先，它谴责把平民作为攻击目标，敦促各国遵守国际人道法和人权法中关于平民待遇的规定，呼吁那些还未批准重要的人道主义和人权公约的国家（尽快）批准，并强调各国有终止豁免的责任，指出了为人道主义人员提供安全通道的重要性和冲突各方确保联合国人员的安全的必要性。其次，它建议应该思考如何利用授权维和以更好地保护武装冲突中的平民，并指出了武装冲突中妇女和儿童的特殊处境。最重要的是，作为对联合国秘书长关于干预建议的回应，安理会表示，“平民成为攻击目标或对平民的人道主义援助被故意阻拦时，安理会愿意对此等武装冲突的形势作出反应，包括考虑由安理会执行的适当措施”。【132】
决议还计划成立一个工作组，以进一步考虑安理会的应对举措。该工作组的成果体现在安理会于2000年4月19日发布的第1296号决议中。安理会在该决议中指出：“在武装冲突中，那些故意将平民或者其他受保护的人作为攻击目标，有组织的、大规模的、公然违反国际人道法和人权法的行为，对国际和平和安全构成了威胁，基于这一现状，安理会重申，它已经做好了考虑这种情况的准备，如果有必要，将随时会采取适当的措施。”这一决议的后半部分涉及那些人道主义援助被故意设置障碍的情况，这种情况也将对国际和平和安全造成威胁。【133】使用“威胁到国际和平与安全”这样的话语意味着，该问题已经被纳入到联合国宪章第七章的适用范围之内，那就可能使得条款2 .7中的不干涉原则成为摆设。虽然在其关于执行的第一段条款中警告，处理这类保护的办法只针对特定案例，而且考虑到这几个案例的情况特殊性，但这两项决议似乎表明，关于允许在严重缺乏“人的安全”保护的地区实施干预的行动上，有关规范的普适性发展停滞不前。
2000年8月发布的联合国和平行动问题小组报告（卜拉希米报告）也明显地反映了相似问题。该报告指出，为了有效地缔造和平，就需要保护人权；该报告还强调了为维和人员提供人权方面培训的必要性。【134】报告认为，“那些目睹平民遭到了暴力威胁的维和人员——无论是军队还是警察——都应该有权阻止这一情况的发生”。【135】在此期间及后来，保护逐渐进入维和部队的授权之列。
在联合国反思卢旺达和斯雷布列尼察事件之时，联合国秘书长也在联合国大会中发挥了重要的宣传作用。他在1999年【136】和2000年【137】提交给联合国大会的报告中连续阐述了人的安全威胁问题。在1999年的报告中，他表示自己赞同人的安全发展性路径，【138】并认为，在努力阻止冲突发生时，对人的需求和恐惧方面的关注很重要。他还谨慎地引导了人的安全支持者之间日趋激烈的关于保护和发展何为优先的争议：
首先，国际团体应该更多鼓励那些易发生冲突的国家制定相关政策，来保障以人为中心的安全。公平和可持续发展是安全的必要条件，但是最低标准的安全也是发展的前提。孤立地追求任何单一方面都是毫无意义的。【139】
他也暗示性地指出，当发生大规模的侵犯人权的事件时，主权关切不应该被拿来作为不采取行动的理由。【140】在他一年之后撰写的题为《我们人民》的文章中，继续就此提出了一个基本的也具有争议性的问题。他承认人道主义干预饱受争议，并随后问道：“如果人道主义干预的确不可接受地有损于主权，那么我们应当怎样应对像卢旺达事件和斯雷布列尼察事件这样大规模的、有组织的侵犯人权行为？这种人权侵犯有违于我们的普适人性准则。”【141】在2000年向联合国大会递交的有关组织工作的报告中，他使用了“人的安全”一词，明确地【142】强调了1999年报告和2000年报告中关于斯雷布列尼察和卢旺达的部分，并且重复了上面的问题。【143】
总之，在安理会、联合国大会、一些联合国组织以及部分成员国内部的这种变革表明，保护受到冲突威胁的平民和人道主义救援人员方面的义务，正日益受到国际社会的认可。当然，这是一个复杂的历史过程。外部环境对这种规范的变革至关重要。联合国大会和联合国秘书长都在深化这场争论的过程中扮演了积极角色。对此问题关注的国家，如加拿大等国，不断努力将该问题引入到安理会议程，对拟定决议的工作组议事过程起到重要作用，也为在安理会中建立统一战线以确保决议的通过作出了贡献。
然而，依然有许多的问题悬而未决。采取人道主义行动的门槛是什么？国际社会该如何应对？尤其特别的是，在什么情况下“人道主义干预”才为正当？为了回答这些问题，加拿大支持成立干预和国家主权国际委员会（ICISS）。
保护的责任
2000年，在一些重要的美国基金会的支持下，加拿大政府成立了干预和国家主权国际委员会。联合国在卢旺达种族屠杀事件中毫无作为；在索马里和波斯尼亚事件中以失败而告终；在科索沃事件中，北约的擅自行动饱受争议。鉴于围绕上述问题所产生的分歧，干预和国家主权国际委员会着手解决以下问题：“为了保护一个国家中面临风险的人民，其他国家应该在何时（如果必要的话）采取强硬手段，尤其是军事手段以应对那个国家？”【144】该委员会这样做的目的并不在于试图减损作为国际关系准则的国家主权，而是使该原则与冲突中的人的安全保护这一社会连带诉求相一致。该委员会的12位委员就这些问题讨论了一年之久，并最终在2001年9月发布了报告。
该报告的中心观点就是，国家有责任保护自己的公民。这项义务被认为是内嵌于国家主权概念之中。关于主权保护责任的观念由来已久，但直到20世纪90年代，也即在干预和国家主权国际委员会成立之前，这一观点才在处理国内难民方面很有影响力的专家弗朗西斯·登（Francis Deng）的著作中得到明确的表述。【145】如果国家没有履行这一义务，那么国家的主权权利也将相应消减。弗朗西斯·登及干预和国家主权国际委员会都坚持认为，当面对那些可以避免的灾难时，如果一国没有能力或者不愿意保护其公民，那么其保护责任就应让渡给国际社会的其他成员。
据干预和国家主权国际委员会的看法，如果发生上述情况，国际社会的责任有三个方面：首先是预防；其次，如果预防失败，则采取行动；最后是在那些保护失败的地方进行重建。该委员会认为，预防是其中最重要的方面。他们认为，除非预防手段已经用尽，否则不能采取其他行动。该报告声明，保护平民的军事干预应该作为特例，必须有正当的理由才能施行。这些正当理由被界定为“发生大量的生命损失（实际或估计）”或者“大规模的‘种族灭绝’（实际或估计）”。干预和国家主权国际委员会还认为，如果要进行干预，首先要满足如下诸多预防性原则：正当的意图，也即干预的主要目的必须是为了阻止或者避免平民受到灾难；最后的手段，也即在选择军事手段之前，其他的非军事手段必须用尽；适当的手段，也即干预的规模、持续时间、强度都应该是达到能够保护人的安全的最低必要限度；合理的预期，也即存在能成功阻止或者避免平民受到伤害的可能性，行动后的结果不会比不行动的结果更糟。【146】
该委员会大力支持安理会授权该类行动。委员们呼吁，各安理会常任理事国应该在不涉及其自身重大利益的问题方面达成共识，慎用否决权。如果安理会拒绝某项建议或无法采取行动，他们建议探讨其他方案，例如，在得到安理会的授权之前，可以考虑根据“共建和平”程序和关于地区组织行动的第八章，将该问题提交到联合国大会。他们指出，安理会有必要考虑这样一种可能性，即如果安理会没有履行其责任，那么成员国可能不排除利用其他手段来解决这一问题，这将导致人们对联合国的可信度产生质疑。
该报告的突出之处在于，它努力用一种实际的方式来处理高度敏感的议题，为联合国回应秘书长提出的基本问题提供了具体的指导建议。它针对性地讨论了“人的安全”问题，这一点是它与其他相关出版物的不同之处。它并不是试图解决与该概念相关的人权与发展议题，而是确立了一个明显的中心，也即保护那些正遭受或可能遭受伤害的个体和群体的人身安全。该报告还探讨了一个不同的议题：当某一国家的政府无法或不愿履行其保护公民的责任时，为了保护那些平民，国际组织应该在何时、用何种方式进行干涉。
该报告的另一个显著之处在于，它以国家为中心。很多关于“人的安全”的学术讨论都以人为中心，而忽略了国家，或者甚至认为国家是“人的安全”的一个主要威胁来源，需要将其超越。【147】该报告明确承认，国家有可能是“人的安全”的主要威胁，但它同时认为国家也是保护问题的最好解决者。该报告完全认同20世纪90年代关于主权资格的发展趋向，将该概念与国家对其领域内居民的保护责任挂钩。如果当事国沦落到无法履行这一职责的程度，那么他就削弱了自己与主权相附的权利，要将保护的责任让渡于国际社会。然而在该委员会看来，“重建”阶段也应包括重组一个国家，使其具备履行保护责任的能力。【148】
这就说明，问题仍然存在。该报告很少涉及如何具体设定“门槛”，一旦逾越就允许干预。如果对实际的和估计的侵权行为通盘考虑，那么这个问题更加复杂。例如，估计多少为合适？预计的标准又是什么？正当的意图这一概念也很成问题，因为使用武力的动机往往是复杂的。很难判断干预的目的是否出于人道主义的考虑。该报告也没有提供一个明确的标准来判断是否存在合理的成功前景。它赞同干预的条件是其他和平手段必须用尽，但没有考虑到突发情况、用尽其他手段需要花费时间、同时人们正在失去生命，就像2004年骇人听闻的达尔富尔事件那样。该报告中关于正义权力的讨论也遭到类似质疑。安理会的决策程序效率不高，所作的决定也不适时。作为一个主要的地区性干预者，北约并不认同联合国宪章第八章中规定的地区安排。
最后，该报告意识到，当侵权行为是大国造成的或者涉及大国的利益时，大国就会反对国际行为，因此这种情况下，人道主义干预行不通。这种观点十分现实，但是它使其作者们面临这样一项指控：出于保护责任而进行的人道主义干预对象仅限于弱国。这一立场不可避免地削弱了他们的观点的合法性。【149】
有意思的是，该报告证明了联合国与国家在新理念产生过程中所发挥作用的互补性。作为对联合国组织（及其成员）在20世纪90年代行动失败的回应，联合国秘书长最早强调了这份报告。对于因国内危机而引发的人的保护需求，秘书长“不断提出国际组织应如何回应的问题”。【150】在联合国内部，能够获得保护的承诺，1265号决议和1296号决议都是很好的例子。但是，鉴于组织中央集权的特点以及成员国对主权的戒备，结果无法就一些因保护人而可能使国家主权削弱的具体条件达成一致。一个对该问题感兴趣的国家对此进行了研究。该国建立了一个具有广泛代表性的委员会（虽然我们注意到其中没有中国的代表）去推动这一进程。其报告很成功，尤其是它明显支持将保护责任与对主权要求联系在一起，这也是贯穿于本书的一个主题。该报告完成后即被带回联合国，成为安理会和联合国大会正式（至今还没见成效）讨论的基础。
在这里我们看到了一个常见的发展过程。全球事件需要联合国作出回应。这一回应和问题随即在联合国内部引发讨论。在讨论的过程中又产生问题，从而推动了理念在联合国体系内外的纵深发展。这些发展过程的产物随后重新被引入联合国体系，用来放之四海，获得普适的合法性。关于保护责任的进一步发展停滞不前，这有其历史原因，尤其是2001年9月美国遭遇的恐怖袭击。它还说明，国家对主权削减一直持强烈的反对态度。这不应该被看做是失败的证据。理念的改变是一个漫长而复杂的过程。正如2002年干预和国家主权国际委员会主席在一次非决定性的安理会会议之后所言：“谁也没有料到，人道主义干预问题经过两天的讨论得到了解决？ ？辩论也是理解理念的践行方式。”【151】
关于人道主义干预的讨论有可能使以下事实变得模糊，即战争中的平民保护是一个更广泛的概念。不论干预和国家主权国际委员会进程的命运如何，联合国安理会关于保护的工作将会超越1265号决议和1296号决议。2002年，安理会主席旧事重提，并发布备忘录。【152】在这里，为了制定安理会授权的和平支持行动，安理会详细地展示了它关于冲突中平民保护的认知发展过程。安理会主席指出，会议文件可能适用于“安理会或许想在维和行动范围之外采取行动”的情况。这一备忘录包含了一系列主要的目标、供考虑的问题以及先例（如安理会决议）。这些先例与许多以战争中的平民问题为中心的问题相关，如人道主义援助的进入，武装人员和平民的隔离，正义与和解，安全、法令和秩序维持（主要关注警察和司法机构），解除武装、遣散、再整合和重建，小武器和地雷的危害，对安全与维和部队进行培训以使其敏于平民保护问题，对妇女和儿童的影响，人道主义人员的安全，媒体和信息，自然资源，制裁的人道主义影响。上述议题为如何应对安理会所关切的平民保护提供了一个合理而全面的“路线图”。
2004年12月，“威胁、挑战和改革问题高级别小组”向联合国秘书长提交的关于主权和责任的报告充分地反映了上述基本发展过程。该小组认为，当成员国签署联合国宪章时，他们就接受了一定程度的主权限定。因此，他们需承担一定的责任，尤其是要对居住在其领域内的个体尽到保护的责任，“人们越来越认识到这一议题并不代表任何国家都‘有权干预’，而是表明，任何国家在其人民遭遇到本来可以避免的灾难时，如大规模屠杀和强奸、武力驱逐和恐怖行动造成的种族灭绝、蓄意制造的饥荒和疾病等，都负有‘保护责任’”。当国家无法履行这些责任时，根据联合国宪章的集体安全逻辑，“国际社会”应该担负起部分保护责任，并帮助该国提高保护的能力。在这种情况下，高级别小组强调了一个日益被人们接受的观点：根据联合国宪章第七章的规定，如果国内问题被界定为国际和平和安全威胁，安理会就可以采取行动。【153】
制裁与人的安全
在解决保护问题方面，安理会还很关切制裁对人道主义问题的影响。在20世纪90年代，尤其是在对伊拉克进行长期制裁的背景下，人道主义组织越来越关注制裁对该国〔2〕的大多数弱势人群所造成的影响。由于这是伊拉克问题中最复杂（最有问题）的方面，联合国试图在人道主义立场上建立豁免机制。虽然如此，人们普遍认为，广泛的制裁并不是有效的工具，势必造成人道主义灾难。区域性的制裁也会带来人道主义问题，如发生在塞拉利昂和布隆迪的制裁事例。【154】联合国秘书长在2000年的《千年报告》中进一步提出：
当对独裁政府进行严厉而广泛的经济制裁时，将面临另外一个问题：受苦的通常是平民，而不是首先招致制裁的政治“精英”。实际上，那些掌权的阶层经常会利用他们的控制权力，从这种制裁中和黑市交易中获利，并将其作为消灭国内政治反对派的借口。【155】
这种关切在对战争中妇女和儿童的处理问题上也是显而易见的。安理会在其关于保护战争中平民的决议中承认了这些关切，并建立了一个工作组来解决制裁对广大平民所造成的影响。【156】这种反思的结果是，安理会越来越多地开始实行有针对性的制裁（如在利比亚、安哥拉和阿富汗），安理会要求对受到制裁的地区进行监督，并对制裁的人道主义影响进行评估（如1999年和2000年的阿富汗及2001年和2003年的利比亚）。【157】安理会对有针对性的制裁的热衷使得许多国家努力改良制裁机制。其中之一就是瑞士主导的因特拉肯进程（Swiss-Led Interlaken Process，始于1998年），重点是计划和执行有针对性的金融制裁。【158】第二个是波恩—柏林进程（Bonn-Berlin Process，始于2000年中期），重点在于禁止武器的交易、使用和流动。【159】第三个是始于2001年的斯德哥尔摩进程，它强调执行有针对性的制裁，尤其是针对个人的制裁。【160】到了2004年，安理会实际上已经放弃了广泛制裁，取而代之的是进行有针对性的制裁。【161】
简而言之，安理会和联合国机构及其他机构一直朝着两个方向努力。其一，如果一国没有履行保护的责任，那么平民保护和提供人道主义帮助将为援引联合国宪章第七章针对该国所采取的行动提供依据；其二，为了考虑对受制裁国国内的平民所产生的影响而调整联合国的行动。