◎第六章 人的安全和对弱势群体的保护
*儿童保护
*战争中的女性
*难民保护
*结论
儿童保护
世界上越来越多的地方正在陷入可怕的道德真空。这是一个缺乏最基本的人类价值的地方。在这里，儿童遭到杀戮、强奸、残害，被强征入伍，饥不果腹，被置于极度的荒蛮之中。
——战争对儿童的影响【226】
联合国从加利时代就开始关注战争对儿童的影响问题。联合国在1990年召开了世界儿童问题首脑会议，《儿童权利保护协议》在这次会议中开始生效。该协议引人注意的地方在于，它不仅承认战争中的儿童所面临的问题，承诺今后要采取切实措施保护儿童，使他们免受战争之苦，并提倡将为儿童提供和平的环境和特殊的救济通道；而且它将人身安全问题置于一个更广泛的多元框架之中，如儿童所面临的营养不良、疾病、性别歧视等问题，并以此要求多方面的承诺和保障。【227】但是，总的来说，安全话语及其对儿童保护的适用仍然缺位。
在冷战后的军事冲突中，越来越多的儿童被招募入伍，这些冲突对儿童造成了广泛的影响。面对这些问题，1993年联合国儿童权益委员会建议就此开展独立研究。【228】加利任命格拉萨·马歇尔来承担这项任务，研究还得到了联合国儿童基金会和联合国人权中心的赞助和支持。从1994年到1995年，该研究小组开展了广泛的调查，并于1996年发表了它们的研究成果。【229】研究报告表明，在过去的10年中，约200万儿童的生命在战争冲突中过早地凋零，还有约600万儿童受到了严重伤害，而这些伤亡大多是由地雷造成的。
该报告尤其关注童兵招募以及年轻女兵的性虐待议题，并强烈呼吁严禁18岁以下未成年人参军入伍。该报告也一直认为，因战争原因而背井离乡的儿童，极易产生营养不良和与家庭离散的问题，同时指出，在这两种情况下，儿童极易受到性侵犯（有些是来自某些维和人员）；该报告建议在国际和国内法中将强奸定性为犯罪。报告还涉及了地雷所产生的威胁问题，特别提到了儿童应对这种威胁的脆弱性。报告建议，各国应通过全面的立法，以禁止该种武器的生产、使用、买卖以及储存；出于人道主义目的的扫雷工作应成为将来所有和平协定的一部分。该报告强调了制裁对儿童所产生的不良影响，并且认为，出于人道主义考虑，不应该实施没有明确豁免的全面制裁。同时，报告还注意到，冲突中的儿童更易遭受疾病的折磨和人身伤害，武装冲突使儿童教育面临中断的风险和代价。
该报告突出了各国履行《儿童权利公约》中所规定的义务的重要性，并特别强调，大多数对儿童权利的严重违反行为要么是由非国家行为体所导致，要么是因为当事国无力履行其义务。因此，该报告呼吁，冲突中的儿童保护问题不仅要更深地置于地方风俗习惯和国家立法之中，还要纳入国际法的管辖之下。报告概括了《日内瓦公约》和《议定书》对儿童保护问题的适用性；但同时指出，因为大多数政府都不愿意承认其领土上的斗争是一种武装冲突，所以，在非国际性的武装冲突中，《日内瓦公约》和《议定书》中的条款（特别是《议定书》的第2条）的落实成为问题。报告还注意到，与国际的人道主义法相比，国际人权法主要是对国家行为体具有约束力，而对于当今武装冲突中的很多行为主体并不适用。
鉴于《儿童权利公约》同样存在上述问题，因此报告呼吁非国家行为体遵守该公约。在专家们看来，由于《儿童权利公约》并不能充分解决童兵招募问题，所以它与人们的预期相去甚远。早在1994年，一个由儿童权利委员会任命的工作组就一直在酝酿制定议定书，以期解决上述问题。米切尔报告建议采纳该议定书。专家们意识到，法律规范只有在被广为理解并且建立起有效的遵约评估机制之后才会有效，所以该报告建议加大对与武装冲突相关的儿童权利信息的宣传力度，通过联合国人权委员会和儿童权利委员，建立起更健全的遵约监督机制，从而来解决武装冲突中的儿童权利保障问题。
报告的结尾部分讨论了战后重建所面临的挑战，并且指出，在武装冲突发生后，只有把紧急救济与发展援助有机地结合起来，才能确保儿童的安全。这一部分还着重强调了教育问题。报告认为，在过渡阶段中的另一个关键点在于如何通过疏导及司法程序来化解受虐儿童的心理创伤。最后，报告阐发了冲突的预防问题，将冲突的根源直接与发展和人的安康联系起来，并坚持认为，经济、社会和人三者之间的均衡发展是解决儿童安全问题的重心。报告最后建议，各个国家、联合国组织及其专门机构、地区组织以及布雷顿森林体系在制定政策方面，应将大多数受冲突影响的儿童的需求作为重点考量。此外，专家们还呼吁任命一位联合国秘书长特别代表作为儿童的代言人。【230】
该报告颇具启发意义，为如何解决冲突中的儿童保护问题勾勒出了基本的框架，其设定的机制和国家应对标准一直被沿用多年。将人的安全问题置于狭义的保护范围内加以讨论比较困难，该报告就有趣地证明了这一点。它最初分析保护儿童免受暴力冲突伤害的困难所在，但最终却宽泛地阐述了关于儿童的营养、教育和性骚扰等问题。
报告发表后，对此关注的国家开始采取行动。【231】此外，因为国际社会已经在地雷问题上获得成功，很多非政府组织开始摩拳擦掌，准备在这一领域再接再厉。相关的非政府组织自发组成联盟，大力呼吁将最小参军年龄从15岁提高到18岁，杜绝雇佣童兵。【232】在各国及社会大众的不断努力下，“儿童保护”进程以一种出乎意料的势头迅猛发展。这种背景十分重要，媒体对塞拉利昂及乌干达地区内战的报道使得公众更加意识到了性奴役、雇佣童兵及残害儿童等诸类问题。
在联合国，安理会将冲突中“儿童保护”的议题与它日益关注的“平民保护”问题一并考虑。迫于社会民众的压力，自1998年起，安理会开始单独讨论该议题。安理会轮值主席国葡萄牙充分认识到了该议题的重要性，肯定了秘书长特别代表努力的价值，并呼吁安理会应该对儿童这个弱势群体给予更多关注。【233】翌年，在当时的安理会主席国纳米比亚的支持下，特别代表拟定了草案，安理会通过了1261号决议。决议的一个主要方面就是如何解决童兵的招募问题。【234】决议援引了国际劳工组织中的早期程序，特别是其关于《消除恶劣利用童工问题的禁令和即刻行动》（1999）的第182号公约，其中禁止在武装冲突中强征童兵。同时，该决议还根据国际刑法，将“冲突中利用儿童”的行为定性为战争罪。安理会的议题并不仅仅局限于很具有争议性的童兵招募问题，而且还涉及了关于儿童保护的宽泛议题。安理会指出，武装冲突和流离失所极易使儿童受到伤害，因此呼吁当事国和其他冲突各方严格履行国际人道主义法中所规定的义务。安理会建议，联合国各专门机构在制定冲突时的方案中要特别考虑到儿童的需要。安理会还重申，在根据第41条实施制裁时，一定要确保儿童免受制裁带来的潜在影响。
与此同时，加拿大政府和加拿大红十字会向1999年召开的第27届国际红十字大会提交了一份关于受战争影响的儿童的报告。另外，加拿大还与英国一道将此议题提交到八国峰会。加拿大与其他相关国家试图在那些受影响的地区发起区域倡议，明显的例子就是在2000年与加纳共同主办的“关于受战争影响的儿童的西非会议”。众多国家、非政府组织以及儿童代表参加了这次会议。会议发表了《关于保护受战争影响的儿童的宣言和行动计划》，并被与会的西非国家采纳。该宣言是第一份关于冲突中的儿童保护问题的国际协定。【235】
2000年，关于儿童保护的工作在多方面取得进展。1月，在秘书长特别代表、相关联合国机构、“禁止使用童工联盟”等组织的支持下，关于“招募童兵”的选择性议题的工作组拟定了一份共识性文件。该文件禁止强制征召18岁以下士兵，要求各签署国根据自身国情采取可行性措施，确保其武装军队中18岁以下的士兵不被用做战斗人员。但是，鉴于一些主要签署国的实际情况，文件允许这些国家在自愿的基础上招募年满15岁的儿童。【236】尽管该文件的落实主要由各成员国来执行，但是联合国秘书处也将作为该议定书的一方发挥作用。联合国高级人权委员会中的儿童权益委员会被授权接受和评审各国执行条例情况的报告。但是针对可能存在的违约行为，条例并没有阐明联合国高级人权委员会或其他各方可采取何种应对措施。
条约必须至少得到10个国家的批准才能生效。截至2004年12月，已有66个国家正式批准了该文件；签署该文件的国家数量更多，其中包括各个大国。【237】秘书长建议各方将自愿参军的最小年龄定为18岁。对此颇有争议。【238】特别是遭到了美国和英国的强烈反对，因为这使得他们招募18岁以下的军队学员和现存的针对未成年人的军事院校都变成了违规行为。
安理会在解决冲突中的儿童需要方面的工作也同步进行。上述关于冲突中的儿童保护方面的决议意识到了冲突背景下儿童的特殊需求。在2000年7月19日发布的报告中，【239】秘书长强调了就相关选择性条约达成共识的重要性，并对非政府组织在该进程中所作出的重要贡献予以肯定。他同时强调，联合国相关机构、国际红十字委员会、地区以及国际非政府组织在监督各国对儿童保护法规的执行情况方面处于核心地位。秘书长建议，那些关于制裁、非法自然资源交易、小武器的扩散管制以及扫雷等监管机构，要考虑到它们的工作对儿童所造成的影响。秘书长还呼吁将儿童的权利保护问题纳入到关于全球协约的谈判之中。【240】
作为对秘书长报告的回应，安理会于2000年8月又发布了一份决议。【241】该决议言辞犀利，“强烈谴责”了战争中蓄意针对儿童的行动，并且强调，那些犯有种族灭绝罪和战争罪（其中包括针对儿童的犯罪）的人罪不可赦，各国有责任将他们绳之以法。安理会也认识到了小武器销售、非法资源交易以及儿童保护问题之间的联系。与其发布的关于儿童保护的决议一样，安理会强调，那些故意针对平民（包括与儿童相关的）和有组织地违反国际人道主义和人权法的行为将对国际和平和安全构成威胁。因此，联合国安理会也将儿童保护问题置于联合国宪章第七条的涵盖范围之内。
安理会在该决议中继续致力于解决冲突中的儿童保护问题。该决议建议，和平重建应该解决针对儿童的问题，未来的和平行动应当配备儿童保护顾问专家，儿童也应该参与到这些和平进程之中。该议案还强烈建议各地区组织建设自己的儿童保护能力，授权其维和部队来保护儿童。决议同时也强调了儿童保护中性别的重要性，特别要考虑到战争中女孩的特殊需要，所有这些需求都应在联合国及各地区组织的结构和项目中得到体现。
2001年，秘书长就该议题又发布一份报告，总结了在儿童保护方面所取得的进步。他同时指出，秘书长特别代表正努力工作，以确保交战双方都履行有关儿童保护的国际义务；【242】联合国人权高级委员会与和平行动小组成功地展开合作，在维和行动中关注儿童保护问题；非政府组织也坚持不懈地监督冲突区域儿童保护规范的遵守问题。安南强调，安理会在儿童保护方面任重而道远。他指出，安理会已经在其关于具体冲突的决议中明确地关注儿童保护问题，而且已经卓见成效，如在刚果民主共和国。【243】他认为，儿童保护问题已经被纳入维和部队的授权之中，【244】这一点已经在维和人员的培训中得到体现。他还强调了对冲突对儿童的影响问题开展进一步研究的必要性，并特别提到了2001年7月成立的一个由非政府组织、研究机构以及联合国儿童基金会等构成的研究网络，这样可以集思广益，更有针对性地对儿童保护问题进行研究。
安理会在秘书长报告之后又发布了一个决议，其中重申了安理会保护冲突中儿童的决心，并明确授权维和部队解决儿童保护问题。【245】与保护平民的行动原则一样，在对待儿童问题上，安理会强调了在冲突中建立和保持人道主义进程的重要性，并确保制裁措施不伤害到儿童。该决议认为，冲突各方在法律上负有保护儿童之责任，并鼓励各方将儿童保护条款纳入到和平协定之中。在为联合国机构和国际金融机制（IFIs）给出一长串的建议后，安理会还建议在地区组织框架内就此问题开展能力建设。
除安理会之外，国际社会采取了一分为二的方法来解决儿童保护问题。在广义的“人的安全”的框架下出现了两种解决路径：一种是关注暴力冲突中的儿童的具体问题；另一种则将保护议题定位于更宽泛的人权及福利层面。
就第一种路径以“关于受战争影响的儿童的温尼伯（Winnipeg）国际会议”为代表。该会议使许多政府部长、非政府组织代表、专家以及儿童代表汇聚一堂，评估了武装冲突中的儿童保护问题。该会议于2000年9月由加拿大主办，会议旨在为将于2002年召开的“联合国大会儿童特别会议”制定出一个共识性的行动计划。相关背景文件显示，加拿大政府特意将该问题和会议置于关于人的安全政策框架之下。这种路径的特点就是遵循了更具体的、基于人的安全的保护逻辑，这也是加拿大政府在20世纪90年代后期所大力支持的方针政策。
温尼伯会议宣言阐发了儿童权利的内容，认为各国和其他组织在健康、发展、教育及环境等方面负有确保儿童权利之义务。与此同时，声明也专门阐述了某些与冲突相关的特殊议题。例如，防范在冲突中的虐童行为；禁止在战争中将儿童作为针对性目标及招募童兵；禁止绑架儿童；支持相关法律机制的强化，如成立国际刑事法庭等。声明也指出，将把针对童兵的裁军、遣散及与家人团聚作为和平进程的一部分。与安理会的考量一致，该宣言要求维和人员接受与儿童保护相关项目的培训。除此之外，专家呼吁更多针对战后重建中儿童方面的捐助。会议文献同时明确指出：各地方机构、冲突中的非政府行为主体、联合企业以及广大媒体都应将“儿童保护”相关问题列入议程之中。
第二种路径在联合国大会的特别会议上得到体现。在2001年秘书长发表报告后不久，联大决定召开特别会议，审议在千年发展目标框架下“世界儿童峰会行动计划”（1990）落实状况。会议文件更加关注儿童保护问题，但对该问题的分析并不仅仅局限于冲突，而将其扩展至“战争、暴力、剥削、漠视以及其他各种形式的虐待和歧视”。【246】同时，保护的概念也被拓展到了更广泛的层面，比如自然灾害、性别压迫、贩卖和绑架儿童、经济剥削以及家庭暴力和性暴力等。关于儿童保护的讨论可以分为两个方面：一是广义上的儿童虐待，二是战争中的儿童保护。在十大全球议题中，这些保护议题被列于“教育普及”之后和“艾滋病防治”之前，排在第六位和第七位。这就表明，安全问题并没有超越与儿童保护相关的更广泛的国际议程。【247】
在2002年至2003年间，该领域的规范发展的势头式微。相反，安理会意识到，它们已经逐渐进入了秘书长在其2002年报告中所说的“付诸实践时期”。【248】重点并不是建构新的规范，而是确保已有的规范得到落实和遵守。在秘书长2003年对该领域的进展所作出的评估方面鲜见分歧：
自从关于战争中的儿童保护议题在1998年被提到了议事日程以来，安理会不断的介入在儿童保护方面已卓见成效。例如，发布了关于此议题的四个决议？ ？展开了一次年度辩论和审议；秘书长提交了一份年度报告；将针对儿童的关切纳入联合国安理会关于真相调查任务的简报之中；通过检举违反儿童权利的冲突方，促进对冲突方的监督和问责；在针对各国的报告中，系统地规定了为儿童保护负责的部门。同时，儿童保护也被纳入维和部队的授权和人员培训之中。一个很大的创新之处还在于在维和任务中增加和部署了儿童保护专家的角色。【249】
根据报告精神，安理会于2004年4月表达了其对招募童兵行为的关切，并号召冲突各方承诺在规定时限内停止这种做法。安理会同时表示，对那些不愿就此议题展开对话的冲突方，安理会将采取针对性的和不断升级的惩罚措施。【250】
在安理会框架之外，还出现了大量关于限制在战争中使用童兵的法律。如《关于儿童权利公约的选择议定书》（截至2003年秘书长安南发布报告时，该议定书已得到63个国家的批准）、《国际刑事法庭罗马规约》（1998）以及《国际劳工组织公约》的第182条（1999）等。正如秘书长所指出的那样，限制儿童参战的愿望已经延伸到地区层面。这一点特别是在《关于儿童权益及福利的非洲宪章》（1990）中得到了体现，截至2004年，已经有31个国家批准了该宪章。根据该宪章，公民必须年满18岁才能服义务兵役和参加战斗。
简而言之，如果把1990年的会议作为努力的起点，纵观这些年来在保护战争中儿童人身安全方面的进步，我们会发现一种渐进而清晰的话语安全化现象。这种现象贯穿于从广义的儿童权利保护向战争中儿童保护的具体考量，最后直至明确地集中在武装冲突中的弱势群体保护的转变过程中。这种理念的发展过程颇具典型意义。由于20世纪90年代人们越来越意识到战争中的儿童虐待现象，所以儿童保护问题进入了议事议程。格拉萨·马歇尔和她的同事提交的报告极大地提高了国际社会对这个议题的认知。非政府组织以及联合国组织（特别是联合国儿童基金会）坚持不懈地呼吁国际社会解决儿童保护问题，为联合国路径的不断发展提供了丰富的实践和理论支持。为了保护身陷冲突中的儿童，联合国高级人权委员会和国际劳工组织在相关立法的变革和实施方面发挥了突出的作用。在对这个议题的阐述中，联合国秘书长对儿童保护问题的界定也发挥了关键的促进作用，他发布关于该议题的报告，加深了人们对这个问题的认识，并使安理会对该议题加以关注。安理会本身是这种转变的基础，它以多种方式反复宣传该议题，同时将处理儿童保护议题的思维模式应用于其他敏感领域，特别是一些更广泛的平民保护议题上，如政治制裁、维和人员的授权以及联合国与跨国公司的合作等。联合国秘书处的作用与上述机构相得益彰，通过报告、培训和指导等途径，它为儿童保护问题的解决作出了重要贡献。在确保区域性组织和冲突各方对该议题的落实中，秘书长特别代表发挥了巨大作用。最后，相关各国也为儿童权利融入国际安全规范网络过程持续的发展作出了重要贡献。
人们很自然地会问，这些进展在何种程度上促进了儿童安全问题的解决？秘书长列出的那些违反不断变化的规范的冲突方名单就是一个令人沮丧的例子。【251】在儿童保护的问题方面，还存在一些关键的、难以克服的困难。在刚果民主共和国，使用童兵和重招解散的童兵现象司空见惯。尽管联合国刚果特派团（MONUC）中配备了儿童保护问题顾问，但其职责只限于鼓励特派团人员。虽然在维和行动中促进儿童保护问题的解决是一个很好的原则，但其影响看起来微乎其微。以刚果为例，与联合国刚果特派团的儿童保护处相比起来，联合国专门机构（如联合国儿童基金会）的儿童保护项目在资金支持方面严重不足。联合国专门机构与联合国刚果特派团之间存在职责不清、协调不佳的问题。【252】关于2004年的苏丹危机，联合国儿童基金会指出：“在苏丹的达尔富尔地区出现的悲剧进一步表明，当今世界还没有能力为身陷武装冲突的儿童提供他们所应得的保护。”【253】
自1990年以来，在战争中丧生的人数大概有360万，其中近半数是儿童。成千上万的儿童被迫卷入战争，儿童仍然是战争暴虐的牺牲品。【254】这样看来，这一领域的观念转变对预期的受益者影响甚小。【255】
尽管如此，我们的努力还是有成效的。15年前，国际社会既没有能够保证儿童安全的实质性的规范框架，也没有采取任何实际行动来保护战争中的儿童。而如今，我们已经通过了一系列的相关法规，并且在实践中证明它们具有实质意义。将思想上的转变付诸到实践中是一个很漫长的过程，所以，如果现在就来评判这些进展是否对现实情况有切实的改善作用，还为时过早。
战争中的女性
在前面的章节中我们已经说过，女性权利正逐渐呈现为一个国际性问题。在这里，我们要更具体地考察后冷战时期受国内外冲突威胁的女性安全问题。在很大程度上，对战争中女性的关注进程与前文所涉及的儿童问题相类似。那么同样的，在加深人们对该议题的理解、关注和推进相关规范调整等方面，由联合国组织的国际会议发挥了重要作用。1992年在里约热内卢召开的以“环境和发展”为主题的会议曾简要提及了女性和安全之间的关系问题。1993年在维也纳召开的以“人权”为主题的世界会议更全面地讨论了该议题。首先，在其21号议案中，世界会议承认了解决针对女性暴力问题的紧迫性，并要求与会国“考虑通过加强并且执行禁止针对女性暴力行为的立法，采取一切必要的行政、社会和教育手段，来消除各种形式的针对女性的暴力行为”。【256】
其次，会议对“世界各地女性遭受到的各种形式的歧视和暴力”问题深表关切，并且号召消除性别暴力，要关注流离失所的女性难民的特殊需求，为难民提供有效的保护措施和援助。会议还对有组织的强奸等在战争中违反人权的行为表示震惊，要求将这些罪犯绳之以法。基于上述情况，会议宣布，在战争中侵害女性人权的行为“违背了世界人权和人道主义的基本原则”。意识到女性问题过去一直没有被充分探讨，维也纳宣言要求将女性权益列入联合国活动主题议程。【257】
另一个相关事件是1995年在北京召开的第四次世界妇女大会。如同1990年以儿童为主题的世界峰会一样，大会探讨了女性在冲突中受到的威胁，但它还涉及了国际和国内法、管理及发展议程，涵盖了更广泛意义上的女性权益。例如，与会国政府在这次会议宣言中认为平等和发展是和平的前提。【258】在其相当有限的对和平与安全问题的考虑中，这份宣言没有将问题集中在作为一个潜在的弱势群体的女性在冲突中所面临的具体问题，而是关注如何发挥女性的和平促进作用。【259】
就女性的安全保护而言，在北京会议上所通过的“行动平台”处理得要好一点。它继续大力强调了权利平等和发展中的性别意义等更广泛的议题。同时它还意识到，后冷战冲突的演变对女性安全构成严重威胁：“武装冲突中出现了严重侵害女性权益的行为，如谋杀、酷刑、有组织的强奸、被迫怀孕和被迫流产等，特别是在种族清洗政策状况下，上述暴行尤其严重。”【260】此外，它还将“武装冲突或其他形式的冲突对女性产生的影响”列为一个主要关注领域。【261】
只有当人们从战略和行动上加以考虑时，他们才会涉及主题部分，该主题详细分析了女性和冲突的关系，合理而充分地讨论了冲突中的女性保护法律框架和该领域违反国际法的行为；而且还认为，在那些流离失所或因战争而遭遇其他问题的人口中，女性占了很大一部分。最后，出于种种理由，文献还强调了在解决武装冲突的政策和项目中引入性别因素的重要性。该文献还为各国和国际组织制定了一个雄心勃勃的行动议程，其中包括强化法律体系来控制地雷的交易和使用；谴责了冲突中的强奸行为，将这种行为等同于一种恶意的战争工具，在某些情况下还将其等同于一种违反人性的种族大屠杀行为，要保护女性和儿童免受上述行为的伤害，对那些冲突中的有组织的强奸行为进行调查和惩罚。为了预防针对女性的暴力行为，还要对维和人员进行大量的关于人权保护的培训。【262】
尽管有这些详尽的政策和行动关注，但是在北京举行的国际会议中，冲突中女性的权益问题还是被置于次要的地位。【263】作为12个议题中的一个，战争中女性权益这一主题只涉及行动宣言主体46个段落中的2个，其他议题广泛涵盖了经济、社会和文化权利方面。对保护的细节性阐释包含在第131—149段落之中。【264】众所周知，1991年至1995年期间在前南斯拉夫和1994年在卢旺达发生了虐待女性行为，尤其是大规模的强暴、被迫从事性工作和被迫怀孕等，回顾这些行为，使人震惊。
显而易见，在《北京宣言》中，非政府组织关注的问题都悬而未决。在表达了它们对这种“轻描淡写的官方文件”之后，非政府组织呼吁：
要认识到给予数以百万计的女性和儿童以及因核武器或其他环境性灾害的受害者需要保护、补偿、财政或其他形式的援助，要赋予她们完整的法律地位。因为战争或外国侵略，政治和社会经济的不公平待遇，其中很多寡妇或孤儿四处漂泊，沦为难民，有的甚至成为性奴。应该全力保护平民免受经济制裁的负面影响，来保护她们的经济人权。
最后它们还呼吁：“要制止强奸和其他各种形式的暴力、性别剥削和对妇女、儿童的性骚扰行为。”【265】然而，在这里也很少有相关措施来解决女性在冲突境况下所遭遇的具体问题。
尽管如此，在推进保护冲突中的女性的规范化进程中，北京会议依然是一个重要的里程碑。就强暴和其他类似行为所构成的罪行方面，该会议做了更清楚详尽的阐述，意识到了冲突中女性的特殊保护需求，并坚决主张要在军事和维和行动中充分重视性别问题。
随着后冷战时期的战争中女性所遭受的痛苦愈发明显，【266】在20世纪90年代中期，人权组织、妇女组织、人道主义组织和非政府组织对保护女性权利的倡议也日趋坚定和有效，国际社会在冲突中女性（包括妇女和女孩）的安全问题上达成共识。与许多关于性别和国际社会的问题（如各国法律中规定的生育权利和平等问题）不同，保护冲突中的女性这一问题不会遇到因文化差异而产生的障碍。1998年，妇女地位委员会就该问题向经济和社会委员会提供了一套详细的建议。【267】建议强调，首先要加强国家和国际层面上的法制建设，以保证战争中的性弱势受害者能得到补偿，并且保证为受战争影响的女性和儿童提供明确的法律地位。其次，女性地位委员会也要求在受害女性的医疗、流离失所的女性的特殊需求等方面加强努力，并让女性更有效地参与战后重建工作。最后，该建议强调应该通过征兵、授权规划和培训在和平行动中纳入主流性别意识。
关于前南斯拉夫和卢旺达的国际审判行动表明，对冲突中女性的预谋性“性暴力”属于战争罪，并且在特定情况下还将被定性为种族屠杀。在一定程度上，国际法庭的这一做法是对女性地位委员会关注的立法呼吁的回应，这种举措后来被进一步编入1998年开始实施的《国际刑事法庭法规》之中。
正如在女性地位委员会建议中所隐含的那样，挑战不仅仅在于如何发展规范和强化意识，还在于如何对联合国有关和平和安全的行动做出机制调整。为了配合联合国解决性别问题的努力，联合国秘书具体来说就是联合国维和行动部门吸取经验，意识到了联合国维持和平行动小组（DPKO）在这一领域的极大不足，于2000年在纳米比亚召开了一次关于维和行动的性别观点的会议。会议发表了《温得和克宣言》（Windhoek Declaration）。该宣言指出，在以前的和平支援行动中，女性被拒绝发挥其作用，联合国体系也没能充分地考虑到和平进程中的性别因素。
《纳米比亚行动计划》强调，女性应该在和平行动中获得平等的保护；并且认为，在谈判人员中应该包含女性，初始评估小组要配备一名性别观念方面的高级顾问，秘书长也应将该议题加入到向安理会提交的初始报告中。这就是说，和平行动的授权需要有性别考量，还需要相应的后续机制以用于战后重建。这就要求在所有维和行动小组中，都要包括一个性别观念指导小分队，而所有和平行动小组领导的计划实施团队中要包括一位性别问题专家。该计划建议，和平行动小组应在其总部活动中发展健全的性别观念框架。《纳米比亚行动计划》还建议推举女性人选加入总部及该领域的领导层。最后，《纳米比亚行动计划》还特别就总部及该领域的培训提供了很多建议，认为和平行动小组应发展一套将社会性别意识纳入决策主流的训练纲领，以供成员国在筹备国家先遣队时使用。【268】
在温得和克研讨会之后，联合国大会立即详细地考虑了这个议题，并将其作为“北京加五步后续行动”（Beijing+5follow-up）的一部分。特设委员会的报告指出，人们越来越意识到，武装冲突“对男性和女性造成的破坏性影响是不同的，因此，在运用国际人权法和国际人道主义时考虑到性别因素就很重要”。报告强调了武装冲突对于性别平等和女性权利方面持续的负面影响。更深层的问题来自以下两个方面：不断增加的流离失所的女性和儿童；武装冲突中的维和力量在性别议题方面的训练不足。报告还强调，在其评估期间，针对女性的犯罪有所增加。【269】
如果不改变和平行动的结构与授权，就不可能有效地解决冲突中女性保护问题，基于这一考虑，在温得和克会议后，秘书长对维和行动中的性别观点给予特别关注。在就此议题开展的小组讨论中，与会者强调了提高女性在和平行动中参与度的重要性，其中也包括对领导层的参与。【270】
女性地位委员会、温得和克大会和联合国大会专门会议讨论的许多问题都提交给了安理会。2000年10月，安理会和非政府组织召开了阿里亚框架（Arria formula）会议，【271】随之举办了一个公开论坛来讨论女性、和平和安全问题。这是安理会就此议题举行的首次专门会议。联合国秘书长强烈呼吁，大会应该特别关注战争中的女性和儿童保护问题，并随之发布了1325号决议。【272】
在该决议中，安理会直接提到了性别观点的问题，认识到在维和领域中的女性代表性不足，它敦促各国政府在解决冲突的国家、地区和国际组织中增加女性代表人数。它还鼓励秘书长继续实施增加在和平决策方面的女代表人数，呼吁增加女性特别代表的数量，敦促在和平行动中增加女性人数，并表达了其在和平授权行动中加入性别考量的意愿。它还要求秘书长为各成员国提供相关培训材料，以备他们在国内出现突发事件时使用，确保行动中的民间参与者也能接受类似培训。最后，它要求秘书长准备一份关于该主题的报告，以供安理会在将来考虑。
翌年，安理会又就该议题召开了大会，并通过了有关妇女和冲突的主席声明。声明重申了安理会对此议题的关注和1325号决议中所作的承诺。同时它还指出，在秘书长特别代表或特派使团中还是没有女性，呼吁成员国推荐合适的女性候选人。更明确的是，声明呼吁冲突各方遵守与冲突中的女性保护有关的国际法和人道主义法。【273】
联合国还组建了一支与女性、和平和安全相关的跨机构工作组来监督1325号决议的执行情况，由其负责准备秘书长报告的筹备工作。工作组在2002年完成了该任务。【274】2002年10月，秘书长向安理会报告了其最终调查研究报告。报告首先概述了当代冲突对女性造成的广泛而特殊的影响，重点强调了女性在性暴力方面的脆弱性、由于家庭缺乏男性成员而对女性所承受的家庭责任的影响、与日俱增的由未成年女性负责的家庭数量、由于丧失了男性收入而对女性参与卖淫和犯罪活动产生的影响以及在收容程序上对冲突女性受害者的歧视等方面。
明确了战争对女性造成的不同影响之后，秘书长呼吁安理会找出原因并采取相应的行动，保证所有行动都会被归入安理会和平行动的基本框架之内。他还特别指出，需要就与日俱增的冲突中的女性问题建立国际法律框架，并建议安理会在未来尽可能创建专门的法庭。他要求安理会保证，未来的审判要适当配备性别权利方面的专家，制定豁免措施，和平解决中的特赦条款要将反人类罪（其中包括性犯罪）排除在外。还要建立适当的机制来监督性别权利领域的法律判决。他还强调了女性在和平进程中所作出的贡献，并对正式团体中女性比例过低感到遗憾。他认为，不仅以前那些机制不能充分挖掘女性在谈判方面的能力，其自身对女性关注也不充分。在这一方面，秘书长宣称要在冲突地区建立一个性别领域专家数据库，以供联合国用来处理该问题。
秘书长还建议，性别视角应被纳入冲突区域的联合国真相调查团的考量之中，而且，在由联合国斡旋的和平协议中，要充分考虑冲突中的女性所受到的影响。他再次强调了以下几方面的重要性：将性别平等议题并入维和行动的授权领域，认识到保护女性安全的长期困难，资助联合国维和行动部门自身对性别问题保持适度的敏感性，保证维和士兵和官员行为的适当性；将性别观点系统性地纳入到重建计划之中，并且在计划和执行裁军、复员和发展方案时要考虑到妇女和未成年少女的利益；与性别和冲突相关的问题不能被分开来看待，而应该被系统性地整合到委员会的审议之中。
自2002年以来，在性别领域活跃的联合国机构对该问题作了进一步的研究和宣传。例如，联合国女性基金会已在裁军、复员、重建项目上进行了全面研究。【275】简言之，联合国的核心机构以及一些相关机构相互作用，极大地转变了国际社会对女性安全需要的看法。在回应媒体关于冲突中的女性受虐、非政府组织的压力问题以及组织内的倡议等方面的报道时，联合国在问题的界定方面发挥了重要作用。
后冷战时期伊始，保护议题就被融入关于性别的大讨论之中。随着时间的推移，讨论渐渐开始注重于法律法规的制定问题。人们意识到，冲突中的女性遇到的特殊问题及其需要，是国际社会应该关注的焦点。尤其针对冲突中的女性虐待问题的法律，具有相当强的特殊性。通过联合国的决议和国际法律机制的实践，人们清楚地认识到，性暴力是对人道主义和人权法的亵渎，从某种意义上说，这也是一种战争罪。而有组织的性暴力将被视为种族屠杀。这种演化限制了国内司法权的范围，重新调整了个人和国家在安全问题上的权衡比例。最后，国际机制承认，作为国际组织，他们有必要重新审视冲突中女性的安全需求，尤其是在重建工作方面。在这种情况下，2003年和平行动小组建立了一个性别咨询站。在维和行动之前，所有联合国人员都要经过和平行动小组专门机构的培训，其培训范围包括了性别考量与性别意识。【276】
众所周知，“人的安全”这一因素之所以越来越受重视，与20世纪90年代发生的冲突息息相关。正是由于十几年来冲突给百姓生命带来的普遍威胁，才激发了关于保护战争中平民安全的广泛讨论；正是由于女性在像前南斯拉夫和卢旺达之类的地方遭受到了过分侵犯，才引起人们对冲突中女性的特殊关注。北京会议提出了议题的雏形，继而经过成员国大会及其五年回顾综述，这两者都受到了强大的非政府组织在国内和国际上开展游说的影响，最后才把问题带入了安理会议程之中。在某种程度上，这种演进得益于秘书长的倡导。通过国家间关于国际刑事法庭法规的谈判，对“人的安全”在这一维度（指女性安全）的全新的、进一步的理解被转化为安理会成立的特别法庭的法律行为，目的在于解决特定冲突中的犯罪行为。
还有重要的一点是，我们不能让上述成就冲昏了头脑。冲突的女性的脆弱性并未消失。2004年后期，联合国秘书长的高级别研究小组意识到，联合国保护战争中女性的愿望并没有被付诸实践，它要求安理会彻底执行1235号决议。【277】很多人会争论说，决议实施的实际效果欠佳，2003年至2004年的苏丹达尔富尔事件便是例证。正如联合国女性发展基金会所指出的那样：“在现代战争中，还在不停地发生针对妇女和女童的蓄意杀人、强奸、致残、强迫离境、诱拐、买卖、酷刑等行为。”【278】有限的经费预算制约了对女性在平时和战争期间所受虐待的深入研究。联合国维和和人道主义行动部队（比如在前南斯拉夫、西非和刚果民主共和国）有时也会对女性安全构成威胁，她们有人就曾遭受过来自联合国维和人员的性虐待。【279】毋庸置疑，在联合国系统中，对性别观点的文化抵制依然存在。有关在维和部队的高级职位中增加女性数量的努力收效甚微。另外，为了改革效果的实现，必须由成员国采取行动（如挑选并培训国内先遣队来执行维和行动），然而事情进展得非常不顺利。此外，如果真想产生具体影响的话，那些关于妇女和战争的规范变革不仅要得到各国的拥护，还要得到冲突各方的支持。然而，还没有什么可以证明这已成为事实。
然而，为了保护冲突中的女性免受本国政府、非国家交战方以及那些具有掠夺性和投机性的个体的伤害，相关的规范也发生了很大的变化。有些人因虐待女性而受到了国际法庭的审判。从这个角度讲，这可能起到杀一儆百的作用。这也刚好和20世纪90年代我们在维和行动中提出这一议题时的情况类似。在那时，性别问题在联合国维和行动授权过程中根本不被重视，现在却并非如此。当初联合国工作人员并没有受到性别方面的培训，现在却有了这些培训。当初并没有对这些事项进行通报的义务，现在却建立了相关机制。当初没有让女性参与谈判和维和行动的明确打算，现在却有了女性参与这些活动。也许人们会对该问题解决的前景产生争议，但有一点至少很清楚，这种状况比冷战末期有了很大的改观。
难民保护
有关战争中平民保护的讨论中的最后一个群体就是那些因冲突而产生的难民，这一点我们在之前章节已详尽描述过。正如我们在第二章所讨论的，《日内瓦公约》及《协定书》和一些不均衡的地区性机制表明，在冷战末期处理跨国界流亡问题的规范框架已经形成。关于国际社会和联合国在20世纪90年代对流亡问题的诸多回应，我们之前也已经讨论过。但是，一些针对难民的特定议题在这里还值得进一步探讨。
首先就是这个问题的变化程度。在1975年，难民的数量高达240万。【280】截至1991年，这个数字已增长到了1720万；在1993年则达到顶峰，高达1820万。此外，在之后的相当长一段时间内，难民主要聚集在第三世界国家。然而到20世纪90年代，欧洲有了相当规模的难民流动潮。这给收容所的运作造成了巨大压力，同时极大影响了当局收留难民的意愿。【281】政府承诺的保护难民的义务也开始大打折扣。收容所的手续变得更严格，遣送变得更加常见，还出现了一些遣送和不驱逐原则相冲突的事例。【282】
部分原因是处理难民问题的组织如联合国难民署，将工作重心转向了流亡问题的源地及其周边国家，以提供支持和保护。联合国高级官员提出了“预防性保护”的概念。联合国难民事务高级专员绪芳·贞子表示：“随着联合国对预防性外交政策关注的提高，我相信，联合国难民署也应一样关注预防性保护问题。”【283】该问题与“居留权”联系起来，也即“人们有平安地居留于自己的家中和本国的权利”。【284】毫无疑问，在前南斯拉夫和其他地方发生的事件表明，这些规范性的创新想法显得十分空洞。讨论预防性保护和尊重居留权是一回事，如何使其生效则是另外一回事。【285】然而，从本节的观点来看，这些观念意义在于，当个体安全处于危险之中时，国家的管辖权将受到质疑。
此外，它们还指出了后冷战时期与流亡问题的主要规范性挑战，也即如何处理国内难民问题。正如前面几章所谈到的，虽然在跨国难民问题的规范建构方面有很大进展，但是并没有涉及国内难民问题。在20世纪八九十年代，国内难民数量增长非常迅速。正如罗伯塔·科恩（Roberta Cohen）和弗朗西斯·登（Francis Deng）所言：“在1982年，首次在11个国家统计的国内流亡人数达120万人，截止到1997年，至少在35个国家出现的难民人数超过了2000万。”【286】在这个方面值得关注的国家如今遍布世界所有区域。
联合国难民署专员和一些关注预防性保护和居留权问题的国家进一步表明了解决该问题的紧迫性。【287】如果这些难民想要留在自己的国家，那就有必要建构相关规范和具体措施来解决他们的需求。【288】
国内难民问题是冷战后“人的安全”理念发展的中心议题。通常来说，这些在自己国家境内流亡的人是少数群体，那些当权者对他们怀有敌意。【289】他们没有也不能越过国界线，也就得不到难民法的保护。相反地，他们受本国国内的司法辖制。【290】正如弗朗西斯·登所言：“要想解决国内难民危机，为他们提供保护与援助，国际社会必须深刻意识到该问题从定义上讲属于内政，因此要受主权国家的管辖。”【291】与此同时，各国政府经常是其国民生存的主要威胁。政府的政策往往是难民问题的起因。在这些方面，国内难民问题正是个体安全和国家安全之间矛盾的典型例证。它们同时明确地提出了国内弱势群体保护的国际权利和责任问题。在这些方面毫不奇怪的是，之所以重新发现了“主权意味着责任”这一观念，主要是因为考虑到了国内难民问题。【292】
在某种程度上，国内流亡问题被置于与保护有关的更宽泛意义上发展理念之中。上述关于战争中的平民、妇女和儿童保护的大体原则也都适用于国内难民问题。然而，在20世纪90年代，人们大抵认为，和上述平民的小群体一样，国内难民有其特有的脆弱性，因此有特殊的保护需求：
流亡使他们失去了生活的必要条件，例如住房、食物、医药、教育或者就业机会等。难民遭受歧视，他们的家庭和社会关系也被破坏。最糟糕的是，他们常常会被困在他们试图逃离的冲突区域，这又迫使他们不停地迁移。【293】
由于冷战时期的难民问题的解决主要依赖于邻国，所以这些救援和保护措施不足以应对这种国内难民问题。向那些难民提供救济即使具有可行性，也存在一定的困难。怎样保护难民这一关键问题悬而未决。
于是，人们开始就国内难民问题的规范变革展开了大量讨论。在此过程中，联合国再次发挥了十分重要的作用。尤其是在1992年，布特罗斯·布特罗斯·加利任命弗朗西斯·登为“国内难民问题的秘书长代表”。【294】起初，登采取了一种全面的路径，而后渐渐聚焦于以下四个领域：制定标准化的规范框架以解决国内难民需求；完善国际和地区机制；关注特定的国内难民；对问题的本质和层面作进一步的研究。这四个领域中，我们最关注的是前两个。
20世纪90年代，相关非政府组织，如挪威难民委员会和英国、瑞典、瑞士、加拿大、澳大利亚等国开始制定一套新规范。其中的首个重大贡献就是由国际法律顾问编撰的关于国内难民问题的国际规范。【295】当该规范被提交到联合国大会时，大会要求秘书长特别代表制定一个规范框架，来解决现行法律中存在的漏洞。1998年，这些努力卓见成效，就一系列的“国内转移难民指导原则”达成共识。【296】
这些指导原则涵盖了政府和非政府行为体在战争中的行为。原则着重指出，政府和非政府组织是保护难民的责任的主要承担者。它们强调了不歧视原则：要对国内难民一视同仁；禁止随意驱赶难民；只有在自然灾害或者战争即将爆发等情况下，政府才可以依法要求难民做必要的迁移，而且要尽可能得到后者的同意，后者的生命、尊严、自由、安全要得到尊重。
在难民保护方面，“原则”强调了难民的生命权，要求保护难民免受种族清洗、谋杀、草率处决等威胁。“原则”禁止对没有敌意的难民施行暴力。它们强调，每个人都享有自由和安全的权利，禁止将难民随意逮捕、拘留、监禁和扣为人质。认识到女性和儿童难民特殊的安全和保护需求，“原则”重申了关于失踪人员、伤病人员和家庭重聚的人道主义法，要为他们提供充分的基本生存条件，不得妨碍和干扰基于公正和非歧视原则之上的人道主义援助。参与人道主义援助的人员的安全、交通和供给要得到保障。要保护难民留下的财物不被掠夺、任意占领和征用以及被报复性的摧毁。
由于“原则”涉及边界内的难民保护问题，所以它还概括了一些业已被广泛接受的国家义务。这么做的目的在于为联合国、问题当事国、非国家政府和团体组织、非联合国政府间组织和非政府组织提供指导。虽然“原则”不是一种具有约束力的工具或新的法律，【297】但是它们已得到了联合国难民署【298】和会员大会【299】的签署和认可，且已被纳入隶属联合国秘书处机构的项目之中，如“紧急物资协调员”和“人道主义事务协调办公室”等。
值得一提但并不意外的是，安理会并没有充分考虑国内难民事务。【300】首先，国内难民保护问题被归于安理会关于战争中的平民保护的总体考虑之中；其次，至少有一个常任理事国已经明显地违反了该原则。【301】另外，由于“原则”的含义被日渐理解，在联合国大会出现了极大的倒退。在2000年7月联合国经社理事会召开的大会上，一些国家就对以下问题表示质疑：一份还没有被各国政府草拟和通过的文件是否在联合国系统内拥有一席之地？一年后，这些国家试图将该指导原则从大会关于联合国难民署的综合决议案中删除。尽管这些动议并没有成功，【302】但是在某种程度上表明，国际社会认为这些原则从规范上制约了各国对其境内难民的对待方式。【303】
结论
显而易见，我们前面讨论的儿童、女性以及难民等群体都面临不同的困难，有着特殊的需要。正如我们已经看到的那样，联合国和国际社会的其他机构都作出了重大努力来找出、界定和满足这些需要。
然而，在“人的安全”议程的普适性和妇女、儿童、难民等这些冲突中的特殊群体的需求之间，还存在着固有的紧张关系。“人的安全”诉求意味着某些待遇标准具有普适性，为某些特殊群体而进行倡议和规范建构则可能意味着对他们的关切更重要。这样就有违于“人的安全”的普适原则。
此外，为某些特殊群体而进行倡议还引出如下令人困扰的问题：那些被忽略的群体怎么办？比如老年人，他们是在战争时期最易受到伤害的群体，因为他们的生活依赖于家庭和社会公共卫生系统，而这些在战争中是很有可能遭到破坏的。老年人比许多其他群体更难于保护自己。但是国际社会很少关注战争给老人带来的威胁问题，也没有建构任何针对性的规范来解决他们的需求。
这可能反映出了这个宣传网络组织的本质。虽然那些关注老年人的个人通常在国内颇具影响力，但他们倾向于关注来自特定州的选民的关切，很少把老年人问题作为人道主义问题加以考虑。在那些促成有效的国际宣传和行动的跨国合作方面，他们并没有倾注精力。结果，与妇女、儿童问题形成对比的是，老年人所面对的威胁在所有“人的安全”国际话语体系中被低估。残疾人和智障者也是如此，他们经常被送进社会福利机构，因此完全依赖于国家的卫生和福利基础设施。
同样有理由认为，介于18岁到40岁的男子也是冲突境况下最受伤害的群体。当然有人可能会说，这些人是这个问题的制造者而非受害者。但是，很多年轻男子对于他们做的事情毫无选择，而且他们的伤亡率非常高。
此外，对于那些受到威胁的人来说，对特定群体的关注有着现实意义。车臣战争中就出现了一个例子。那些居住在国际组织和当地非政府组织提供的临时住房的难民曾一度是保护重点，他们大部分都在印古什（Ingushetia，车臣邻国），一旦安顿下来，他们的情况相对来说会很稳定：这只是一个“保持问题”。这次战争中真正的保护问题是有关那些还没有从车臣逃离出去的人，或者是那些有意无意又回到战区的人们。如果将目标定位于国内难民保护，那将偏离了问题的核心。
当然这并不是说战争中的特殊群体保护问题无足轻重，相反，这些大量存在的问题令人不安。也不是说我们要去质疑各个国家或者国际游说组织的动机或已有的成就，它们已成功地唤起民众对特殊群体的关注。但是，有选择性地处理“人的安全”所面临的威胁可能会造成那些同样重要的“人的安全”问题被忽略，这些问题的宣传效果欠佳。一些其他“人的安全”问题，与战争中的妇女、儿童或者任何其他特殊群体的保护相比起来，平民保护的优势在于它避免了潜在的相互排斥问题。