"三提五统"是指三项村提留（公积金、公益金、管理费）和五项乡统筹（乡村兴办教育、修建公路、实施计划生育、优抚、民兵训练）。这种分配制度是计划经济体制下形成的，以实现"农村事务主要由农民兴办"，从而确保以农辅工、增加工业积累的一种方便而可行的筹资渠道。在"三级所有，队为基础"的人民公社条件下，政社完全合一，政府部门执行着集体经济组织的职能，集体经济组织交纳的公税金、公益金和管理费等三项提留很自然地被纳入政府收支轨道，同时以给农民兴办公益事业为名，用"一事一费"的办法向农民征收五项统筹，"一事一费"也为无遏制的乱收费打开了方便之门。十一届三中全会后，在农村全面推行了家庭联产承包经营责任制，农村的分配主体和层次以及经济结构、经营方式都发生了根本性的变化，人民公社体制也宣告结束。但实践中，新的国家、集体、农民三者之间的分配方式并没有形成，事实上的政社合一的状态并没有被打破，"三提五统"的分配方式依然得到继承，农业税外，由乡统筹，村提留及其他各种收费、集资、摊派等构成了农民的主要负担。据国家税务总局对5000户农户的调查，1997年全国农民人均负担高达195元，占当年农民人均纯收入的124％，其中税外负担是税内负担的3．2倍，"三提五统"当中很大一部分收费项目都是不合理的。如民兵和优抚是为了增强国防，属全国性公共产品，其支出显然应由中央政府承担，农村基础教育和区际间的公路项目有一部分收益会外溢，具有公共产品性质，其费用应由中央、省、县及乡镇财政共同分摊，而计划生育及部分农业基础设施建设支出，也不应该由农民承担。
3．基层政府部门机构改革滞后
目前，我国乡级政府职能过宽，机构臃肿，冗员极多，一般的乡级政府都有近百十名工作人员，再加上村级干部，数目相当庞大，农村基层社会的管民比例很不合理，对于大多数乡镇政府只能保持一个"吃饭财政"，甚至连吃饭财政都保证不了。冗员过多导致支出膨胀，长期以来，乡镇和村里"办了一些不该办的事，养了一些不该养的人，收了一些不该收的钱。"这是农民负担沉重的一个重要原因。另外，由于法制不健全，还不能做到依法行政，缺乏必要的法律约束，为政府行政职能的异化创造了条件。正常的管理职能通过商业化运作，把行政事业性收费变成了行政创收，人民赋予的权力变成了从人民身上谋取利润的手段。几乎所有的政府部门都有收费项目，并且借经费不足，不断设立新的收费项目，这是农村基层社会的一种通病，是加重农民负担的惯用做法。
10．2农民收入低下的主要原因及其影响
一、农民收入低下的原因
农民人均纯收入是反映农业、农村经济发展水平最具代表性的综合指标，凡制约农业、农村经济发展的各种因素都将影响农民收入的提高。具体分析，农民收入低下的主要原因有以下几个方面：
1．农业产业自身发展方面的问题
（1）农业基础脆弱，农业生产面临的自然风险很大。农业生产对象是有生命的动植物体，对自然环境存在着天然的依赖性。从全国看，我国自然资源相对稀缺，农业生产最基本的耕地资源人均占有量是世界平均水平的1／3，水资源仅及世界平均水平的1／4，且由于工业"三废"及农业内部化肥、农药、农膜等化学物品的大量使用，造成农田及水资源污染，质量下降。更为严重的是人口在不断增加，耕地资源逐年减少，农业增长的自然空间日趋变小。庆阳市大部分农村在山区，农业基础设施更为脆弱，广大农村地区水、路、电等依然是经济发展的瓶颈制约，农业基础条件脆弱，加之水土流失、土地沙化严重，导致自然灾害频繁发生，不断恶化的环境条件严重威胁着农业生产的稳定发展，不利于农民收入的持续提高。
（2）农业生产经营规模小，市场风险大。由于农产品的收入需求弹性小于工业品的收入需求弹性，且农产品供给弹性大于需求弹性，因此，农业本身的发展将是资源约束型与需求约束型并存，农民很难采用工业品生产者通过大规模扩大生产和组织推销的方式实现收入快速增长。农产品的短缺与过剩很容易形成"买难"与"卖难"交替出现，从而引起市场剧烈波动。我国农业（尤其是广大欠发达地区的农业）总体上生产力水平落后，且建立在农户分散经营的基础之上，农户经营规模超小（全国平均水平低于日本、韩国户均1．2公顷及台湾省户均1．02公顷的水平），农村地区大多交通不便，信息闭塞，农民的科技文化素质低下。组织化程度低，驾驭市场的能力非常有限，尤其是面对激烈竞争的国际市场，很难把握市场供求变化，加之农业生产季节性强。生产周期长等特殊性决定。一旦决定错误，将造成无法挽回的损失。同时，狭小的经营规模，使每户农民用于交换的商品性农产品产量很小，分散弱小的单个农户在市场交换中相互之间又存在竞争关系。与买方很难建立公平的等价原则。在农业国际化进程中，交易成本高，农民只能处于利益流失的被动地位。另一方面，农业减产，农民便有"惜售"心理，因为每户农民增加几百公斤自给粮食既有贮藏能力，又不至于减少收入，只是将现金变为粮食，使保障生存的安全性更高而已；当农业丰收时，农民又产生"抛售"行为，甚至抛售的粮食中还可能包含多年节余的部分。因此，小规模、分散化的农业经营方式人为放大了粮食增产和歉收的真实幅度，造成市场剧烈波动，加大了市场风险，最终影响到农业的稳定发展和农民收入的增加。
（3）农业整体科技素质低，科技成果转化困难。我国农民科技文化素质低下，60％为小学以下文化程度，其中23％为文盲，农业科技人员全国拥有量很低，每万名农业人口平均为6名，每万亩耕地平均不足2名。农业生产浪费严重，天然水有效利用率不足10％，灌溉水不足40％，化肥仅35％左右。目前，科技在农业发展中的贡献率仅为35％左右，远远低于发达国家70％～80％的水平，一方面农业科技含量低，另一方面，大量农业科技成果束之高阁，无法应用于农业实践转变为现实生产力。其原因有科技经费投入不足及推广体制问题，但土地规模狭小及农民素质低下是阻碍现代科技对传统农业改造的最主要因素。作为农业生产最基本的经营单位农户受规模和效益的限制对科技表现出"需求不足"。机械化作业、土壤改良、病虫害防治、农田水利建设等现代化生产技术在面积细碎的地块上根本无法普及或不能发挥应有的作用，即使一些能为农户带来预期收入的农业实用技术，由于收益绝对数量不大，而缺乏采用的积极性。农技推广阻力重重，科技对农业增长的贡献很难提高，农业的发展受到影响，农民收入自然不能提高。
（4）农业相对劳动生产率提高缓慢，比较效益低下，缺乏吸纳资源投入的能力。农业生产客观上存在着投资效益低，回收期长，经营风险大等产业特点。我国农业由于更大的自然风险和市场风险，较之于非农产业对资本的吸纳能力很差，在市场经济条件下，资源按利润最大化原则配置。农业比较效益低，不但不具备吸收外部资金的能力，而且农业内部也难以阻止资源大规模地转向易于短期见效的非农产业或城市部门。20世纪90年代，我国农业相对非农产业的劳动生产率是下降的。1990年，非农产业劳动生产率是农业劳动生产率的3．93倍，到2000年，扩大为5．92倍，当年，我国农业的GDP份额已下降到15．9％，而农业的就业份额仍然在50％，这是农业收入上不去的主要原因。
（5）农产品生产成本上升，导致农业效益下降。现阶段，我国农业总体上处在从传统农业向现代农业的转变过程中，资本替代劳动力是基本趋势，农业要素的投入结构及要素价值都发生了变化，农产品的成本呈加速上升趋势。20世纪90年代以来，农产品成本占农业产值的比重，平均每年增加一个百分点左右。农业效率下降，自然影响农民收入。
2．小生产与大市场的矛盾以及农产品供求格局的根本性变化，加大了农民增收的困难
一方面，农户生产经营的规模太小，劳动生产率很难提高，生产成本降不下来；另一方面，小规模经营的单个农户驾驭市场的能力低，抵抗市场风险的能力差，面对激烈竞争和瞬息万变的市场，农民无所适从，只能被动地接受利益损失。
在短缺经济时期，不存在需求约束，只要农产品丰收，农民收入就会增加。20世纪80年代，尤其是90年代以来，我国农产品的供求格局发生了很大变化，由长期供不应求转变为总量基本平衡，丰年有余，市场需求成为农产品价值转化、农民增收的约束条件。一般意义上的农产品增产并不意味着农民必然增收，甚至会出现增产不增收的情况，这是农民收入很难有大幅度增长的基本原因。
3．乡镇企业发展受限，农业剩余劳动力转移缓慢
20世纪80年代中期，随着市场化取向改革的不断深入，营造了一个发展商品经济比较宽松的环境条件，加之在卖方市场环境下，乡镇企业实现了大发展，也推动了农村经济的全面发展，为农民在非农领域创造了广阔的就业空间，带动了农民收入的快速增长。90年代中后期以来，一方面市场环境由卖方市场转变为买方市场，需求约束增大了乡镇企业发展的阻力；另一方面，乡镇企业自身的弊端也逐渐暴露了出来，技术设备落后、职工文化技术素质不高、企业经营管理水平低、产品结构档次低。一些环境破坏型的小企业受到国家可持续发展战略的限制，许多被关、停、并、转，乡镇企业发展萎靡不振，效益下降，由此带来的直接后果是农民收入增长缓慢。同时，发展起来的乡镇企业，已逐渐由当初的劳动密集型转向资本密集型，对农业劳动力的吸纳能力不断减弱，大量农业剩余劳动力只能困守在农村有限的耕地上，农民增收的空间越来越小。
4．城乡二元经济结构的矛盾
新中国成立后，我国政府为了尽快把一个贫穷落后的农业国建设成为强盛的工业国，不失时机地发动了国家工业化，并实施了重工业倾斜的发展战略。在一个以农业为主体的国家中要实现工业化，必须依靠农业提供剩余资金。当时采取的主要措施是：①对农产品实行统购统销，并压低农产品的收购价格，抬高工业品的销售价格，通过工农业产品价格"剪刀差"，把农业剩余转化为工业利润，再通过严格控制工业部门的工资水平，把工业利润转化为财政收入。②国家通过农业税收、农村储蓄等渠道，获取大量的资金积累，实际上是把农业资金转为工业资金，把农村资金转为城市资金，形成"以农辅工"的分配格局。③实行严格的户籍管理制度，把城乡居民划分成农业户口和非农业户口，并与城乡有别的粮油供应制度、劳动就业制度、福利保障制度、流通制度、投资制度等相互结合，形成了严密的城乡分割体制。这种二元社会经济结构对农村社会经济发展造成的影响是广泛而深远的，单就对农民收入而言，其负面影响主要有：①它将广大的农民限制在农村，阻碍了城市化进程，也固化了农业的小规模经营，使小生产与大市场的矛盾难以解决，庞大的农业剩余劳动力不得不困守在农村。②它阻碍了生产要素的合理流动和优化配置，抑制了农村非农产业的发展，从而减少农民的就业空间和增收领域。③保持了以农辅工的分配格局，降低了农村再生产的积累能力，更扩大了城乡居民的收入差距。
5．农民负担过重
从上一节加重农民负担的原因分析中可以看出，农民负担问题的症结关键在于体制不顺。问题的实质是，实行家庭联产承包责任制以后，农村基本经济关系发生了重大变化，但农村的公共产品供给体制却延续了人民公社时期的做法，仍游离于国家财政收支体系之外。体制问题导致了虽然中央三令五申要求将农民负担严格控制在实际收入的5％以内，但农民负担却长期降不下来，并且越来越重，这是农民收入增长缓慢的一个重要原因。
二、农民收入低下影响整个国民经济的发展
1．农民收入低下直接影响到农业和农村经济的发展
家庭联产承包责任制条件下，农民的实际收入可以分为两部分，一部分用于家庭成员的各种消费，一部分用于农业生产的积累资金。农民收入低下将在两个方面影响农业和农村经济的发展，一方面，收入少，则家庭消费减少，农户自己对农产品的需求减少，自然从需求方面约束农业农村经济的发展，另一方面，农民收入低，用于农业生产的资金投入便会减少。在当前，农民是农业、农村经济的投入主体，农民投入的减少，将从总体上制约农业和农村经济的发展。更为主要的是，农业收入太低，会极大地影响农民从事农业生产的积极性，从而危及农业的稳定发展。庆阳市的城市化及工业化的水平很低，总体上还是一个以农业、农村经济为主体的地区，农民收入低，影响农业、农村经济的发展，必然直接影响全市国民经济的整体发展。
2。农民收入低，其消费需求就不足，这是20世纪90年代后期以来我国经济"相对过剩"的主要原因