要打破城乡界限，根据经济发展、产业结构调整及劳动力本身的需要建立开放式的人力资源开发体系。针对本地实际，对农民的培训将是重点和难点。培训的内容应包括：基本素质教育、一般生产技能教育、经济与管理常识教育以及观念教育等，尽量引导农民和城镇下岗失业者依"农"创业。培训的具体形式应多样化，要充分利用现有的培训资源，对社会上的弱势群体要给予政策倾斜，包括减免费用等。
3．建立城乡统一的社会保障制度
传统城乡分割的体制造成农民在城镇工作却不愿意离开农村土地的"两栖"现象，根本原因是农民不能享受到城镇职工的社会保障，只能依靠土地的"天然保障"。劳动力的流动、城镇统筹劳动就业必然促进部分农民与土地的分离，这部分农民必须享受到与城镇职工同样的社会保障。考虑到实际情况，本地区应建立个人自由参保为主、分层次的、城乡统一的社会保障制度。包括与个人收入无关的基本生活保障和联系个人收入，与个人缴费多少有关的其他保障。
4．加强区域内城乡劳动力市场网络建设
政府部门要建立权威性的劳动力市场信息网络，在乡（镇）一级设立就业服务网点，及时准确地向农民提供劳动力供求、就业政策及劳动力培训等方面的信息，引导城乡劳动力有序流动。
5．完善宏观调控体系，加强对劳动力市场的管理
对劳动力市场宏观管理的目的是：合理开发和配置劳动力资源，保持本地劳动力供求基本平衡，实现城乡统筹就业，为当地经济发展造就一支高素质的劳动力队伍。最终目标是建立起统一、开放、竞争、有序的城乡统筹就业的劳动力市场。宏观管理包括两个方面：一是对劳动力的就业管理；二是对企业的用工管理。管理内容包括：培训制度和用工制度、劳动合同、资格确认、岗位规范等。
2．3农村土地流转市场建设
土地作为重要的经济要素，与资金、技术、劳动力、信息等一样需要有序流转，实现合理配置。农业结构调整、劳动力结构变化、资源优化重组、农村城镇化的推进等都会引起土地流转。目前全市农村土地流转形式多样，有股份合作制、四荒拍卖、反租倒包、转包、转租、联营、抵押等，但总体上交易量小，交易期限短，低偿或无偿交易比例大，交易地块分散，农村土地流转市场还需进一步发育和完善。
一、土地流转的意义和作用
1．有利于提高土地生产率，充分利用土地
随着经济发展，种田的比较效益下降，农村打工经商的人数增加。一方面，土地弃耕、摞荒的现象在农村已相当普遍；另一方面，在资金、技术、信息等方面具有优势的少数种养大户和农业个体经营户受超小规模土地的限制而不能扩大经营。土地流转制度的创新，使农民与土地的关系发生了很大变化，由过去的直接依附关系变成相对分离关系。农民利用承包的土地，通过土地流转既可获得一定收益，又可减轻承包关系的压力，放心地从事非农产业。作为得到土地的一方，扩大经营规模，实现了生产要素的最佳配置，比较好地解决了"多种不能、少种不行"的矛盾。土地向"种养能手"集中，必将提高土地生产率使土地得到充分利用。
2．有利于农业规模经营，加速农业市场化、现代化进程
规模经营是农业发展的根本出路，改革开放二十多年来，农村经济体制发生了深刻的变化，农业生产经营的许多领域已逐步走向市场，但农业的市场化、现代化进程仍步履维艰，根本原因是农户超小规模经营的局限性所致。规模小，商品数量少，经营分散造成了"小生产"与"大市场"的突出矛盾，现代化的机械设施和生产技术在规模细碎的地块上难以施展其应有的作用。目前传统农作方式在我市农业家庭经营中仍占主导地位，通过土地流转，千家万户零星分散的土地集中连片，规模经营，促进土地、资金、技术、劳动力等农业生产要素重新配置，优化组合，使农业生产逐步走上"专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理"的发展道路。随着土地等生产要素向优势产业集中，大量先进的农业生产技术便可得到推广，一大批企业化管理、公司化运作的现代农庄也会悄然兴起。
3．有利于农业剩余劳动力向非农领域转移
家庭联产承包责任制在农村的实行，赋予了农民生产经营自主权，农民的从业领域也随之拓宽。种田的比较效益低，受利益驱使，一部分农民脱离农业打工经商，但不论从事何种工作，受观念、制度以及土地事实上为农民提供的生存保障的约束，农民不愿轻易放弃土地，从而形成了"亦工亦农，亦商亦农"的兼业化状态，既不利于有效利用土地和农业发展，也不利于农民安心从事非农产业。土地流转机制的建立，在确保农民经济利益和坚持自愿的条件下，解除了农民对土地的依附和土地对农民的束缚，促进农村劳动力向非农转移、向城镇集中，有利于农村二、三产业的发展，也推动了农村城镇化进程。
4．有利于农村经济结构战略性调整，增加农民收入
结构调整是新时期农业和农村经济发展的客观要求，加速农村经济结构调整也需要一定的规模基础，需要一定的资金、技术投入，土地使用权的流转，使土地可以连片开发，为科技人员、私营企业主和农村种养大户投资农业提供了广阔的空间，从而比较好地解决了农村经济结构调整所面临的诸多矛盾。实际上，土地流转的过程就是土地相对集中的过程，是农村优势产业发展的过程，所以必然加速农村经济结构调整和优化。土地流转对农民收入增加的促进作用表现在几个方面。其一，土地流出的农户除了获取一定租金而外，专心从事于非农产业，这部分收入也会增加。其二，土地流人的农户，通过规模经营，使自己拥有的生产要素优化配置同样增加了收入。其三，农村经济结构的调整，使得农产品的市场竞争力增强，农业的比较效益有所提高，也从整体上增加了农民收入。
5．有利于壮大集体经济实力，促进农村社会全面发展
庆阳市农村集体经济大多已变成"空壳"，最雄厚的经济实力莫过于拥有丰富的土地资源。长期以来，农村土地基本不能流转，农民与土地之间形成了天然的"依附"关系，农民守着"金饭碗"受穷、集体看着"金资源"而亏空。"资本只有在流动中才能实现增值"，土地资源也是如此，土地流转需要村集体经济组织具体实施，无论是委托转包、反租倒包，还是土地集中连片整治、招商引资或者直接经营都可以提升土地的利用价值，增加村集体经济组织的经营收入和发包收入，随着村级集体经济实力的壮大，影响农村社会经济发展的诸多难题便可得到解决，土地一动，全盘皆活。
二、制约农村土地流转的因素分析
家庭联产承包责任制条件下，农户经营的土地规模小，分散细碎，流转不畅，已严重制约了农业发展。促进土地流转，实现规模经营是农业发展的根本出路，各地已探索了多种土地流转方式，但目前庆阳市农村土地流转仍然是少数现象，制约农村土地流转的因素主要有以下几个方面：
1．土地供给不足
主要原因有：①本地区农村经济发展落后，农民收入水平低，收入来源单一，土地对农户提供的社会保障功能目前还没有什么可以替代，在农民眼里，土地使用权就是工作，就是获得口粮、享受基本生活保障的"命根子"。因此，即使农户已从事了其他产业而不能或不愿从事农业生产，也不会轻易放弃承包的土地。②经营规模小的农户，家庭农业剩余劳动力往往也多，农业生产又有很强的季节性，通过合理安排时间，在这些家庭，经营农业和经营非农产业可以达到互补，从而使农业兼业化，且长期存在。兼业经营的土地面积越多，可供给专业大户的土地面积越少，用于流转的土地面积自然少，由此阻碍了规模经营的发展。③农户的地块细碎，经营分散，加之土地的不可移动性，即使有农户愿意出让自己承包的土地，但如果与接受方的土地不能连成一片，不能解决土地仍被分割的问题，土地流转还是难以实现。④随着农村经济的发展，兼业农民家庭总收入中非农产业的收入所占比重不断提高，来自承包土地的收入所占比重很小，土地对农民的直接功效降低，加之出租土地收入低，遇到的矛盾和麻烦又多，对这些农户，自己能经营到什么程度就经营到什么程度，农地的收入多少没有关系，只要能保住承包土地就行。
2．土地需求不足
土地要素的供给障碍是农地流转不畅的重要原因，但不是唯一原因。如果有愿意以每亩20万元甚至30万元的代价接受农户转让的土地使用权，那些从事非农产业的兼业农户或抛荒土地的承包者还会不愿出让自己承包的土地使用权吗？问题是，农地市场上现有需求水平所决定的流转收益不足以调动起农户出让自己土地使用权的意愿，因此，农村土地流转不畅的主要症结是对土地有支付能力的需求不足。需求不足的原因有：①农产品的特性、农业生产经营面对着自然与市场的双重风险性以及经营规模小、农民素质低、劳动生产率低等多种因素决定了农业的比较效益低，有条件的农户未必选择经营土地。②虽然土地对农民提供就业及社会保障的功能意义重大，但农业收益低，绝大多数专职农户种地是为了满足自家食物消费，商品交易量很小，经营土地的直接经济效益很低。农户缺乏扩大经营土地规模的需求动力，也缺乏经营能力和技术条件。③缺乏有较强创新意识和创新能力的农民企业家。"企业家是那些具有创新能力、能够建立生产要素新组合的人"（熊彼特），唯有农业企业家才具有不满足于温饱和稳定的生活而追求利润最大化的品质，能够发现和把握市场商机，在农业生产领域创造出不低于非农领域的收入水平，从而有能力和信心支付较高的土地流转代价，形成较大的土地流转需求。我国几千年的小农经济对农民的观念和行为习惯有很深影响，他们安于现状，满足温饱，渴求稳定，缺乏商品意识和市场观念，对政府的依赖性较强，既没有创新能力，也没有创新意识去改变农业生产经营的现状，人的因素在很大程度上造成了土地的需求不足，使土地流转不畅。
3．土地流转机制不完善
土地供给和需求不足阻碍了土地顺畅流转，但随着体制改革的深化和农村经济的发展，影响土地流转的供需方面的因素也在变化，在土地供给方面，农村社会保障制度的初步建立将弱化土地对农民提供的保障功能，况且，承包土地使用权在一定时期的转让并不等于农户永久放弃土地而失去社会保障，如果土地转让可以获得较高转让价值，这种价值同样可以发挥社会保障功能。在土地需求方面，农业结构调整使农业的比较效益提高，许多发达地区的实践证明，农业的弱质性可以得到改造，农业完全可以成为高效益的产业。同时，越来越多的农业企业家在农村的崛起对土地需求不足都有很大改善，但土地供给和需求方面的变化仍没有实现土地顺畅流转，原因是土地流转机制不健全。由于人口变动等各种原因，采用行政手段调整农户承包耕地的现象普遍存在。表现在：农户还不具备转让土地的真正权力；信息服务不到位、中介组织匮乏、流转不规范、工作方式简单、矛盾时有发生等。所有这些提高了土地流转的交易费用，在一定程度上影响了土地流转的速度、规模和应有的效益。
三、农村土地流转市场建设的措施
1．稳定和完善家庭承包经营责任制
当前，家庭联产承包责任制条件下，土地规模小、经营分散，阻碍了规模经营，土地需要流转实现相对集中，但促进土地使用权的流转并不是否定家庭经营，不能把通过土地流转实现规模经营与家庭经营对立起来。相反，必须坚持和完善家庭承包经营责任制，土地流转是在家庭经营的基础上进行的，根本原因是家庭经营最适合于农业生产：第一，农业生产的对象是有生命力的动植物，光、热、水、气等自然力的变化直接对农作物的生长产生影响，动植物本身又有其内在的生命活动规律，生长的不同阶段对外部环境有着不同的要求，对农业生产者而言重要的问题是对自然力和动植物生命活动过程的规律的认识，受这两个规律的交错支配，农业生产实际上成为一种极为复杂的工作，要求生产经营者必须随时准确地捕捉来自自然界和动植物本身的各种信息变化，并及时现场作出科学决策。从这一要求可以得出：在农业经营组织中，最理想的决策者应当是直接生产者。家庭经营最符合这一要求。第二，动植物的生命活动具有连续性，在其生命活动日期的每个时点上都需要一定的劳动作业，对劳动者整个劳动效果的评价只能最后体现在动植物的产量上，但不同劳动者花费在不同时点上的劳动的数量和质量很难给予准确评价，家庭经营最能体现以最终产量准确地评价家庭劳动者付出的劳动。第三，家庭是最紧密的经济利益共同体，家庭成员之间利益摩擦少，目标差异小，成员之间无需从纯经济的角度来比较每个人的劳动付出，没有必要因为农业劳动工种繁多、作业分散、季节性强而制定劳动定额、检查完成情况、确定报酬标准等，所以家庭经营对农业生产过程的管理成本低。第四，农业是一个便于分割规模、但不会破坏动植物生命周期完整性的产业，因此，农业是适合于家庭经营的。同时，农业的生产时间与劳动时间不完全一致，副业作为农业的补充具有必然性，家庭经营可以有效地利用剩余时间发展副业。
稳定家庭承包经营责任制包括三个方面的内容：①稳定农村土地的集体所有制，这是确保农村社会公平与公正、防止两极分化、实现共同富裕的最基本的制度保障。②稳定农业家庭经营组织在我国农业微观组织体系中的主体地位，因为农业产业自身的特点决定了家庭经营在农业生产中是任何组织形式都不能完全替代的。③稳定现有的土地承包关系，切实落实中央关于农村土地承包期限再延长30年不变的政策。