随着农业市场化程度的不断提高，农户对资金的需求不断增大，但农户家庭经营规模小、风险大、生产资金与生活资金合为一体，不符合商业银行提供信贷的经营原则，因此，为了保证农户可以获得有效的金融服务，农村合作金融组织的存在是有必要的，从国内外农村合作金融组织的功能考查，其突出优势表现在以下几个方面：①机构分布于农村，能够方便、快捷地满足一般农户大量的小额、短期贷款需求。②以自我服务为宗旨，存款来源于农村，贷款服务于农户，有利于防止农村资金向外流失。③制度健全，民主管理，有较强的内部监督和制衡机制，有利于降低信贷风险。所以农村合作金融是农村金融制度架构中不可缺少的重要组成部分。但传统体制下成立和发展起来的信用社已背离了合作制原则，失去了为"农"服务的方向，必须对其进行彻底改革，恢复其合作金融组织的本来面目。
1．农村信用社改革应坚持的原则
①坚持为"三农"服务的原则。农村合作金融存在的必要性在于农民作为独立的投资、经营主体，对资金需求十分强烈，而一般商业银行在为农民提供信贷服务方面存在很多问题，农民缺乏畅通的融资渠道；农村合作金融之所以能够存在，除了农民有较强的储蓄意愿而外，合作金融自身的特点决定它可以在市场经济条件下，发挥资金互助的作用。信用社改革如果偏离为"三农"服务这个宗旨，就成了无源之水，无本之木，就会迷失方向，失去发展的动力。实践也证实，凡是坚持为"三农"服务的正确方向，资金主要投放给农户，信用社经营的效益就好，风险就小；反之，凡把大量信贷资金投放在非农产业的信用社，效益就低，风险就大。可以说，服务"三农"是检验信用社体制改革成败的主要标准。②坚持从实际出发，因地制宜的原则。由于各地自然条件、经济发展水平、社会环境、群众的素质等情况千差万别，既有相对发达的塬区，也有贫穷落后的山区，这些因素决定了信用社体制改革不能搞"一刀切"，要从实际出发，因地制宜，分类指导，探索适合各地不同情况的多种模式。③坚持合作制的基本原则。随着农业市场化进程的加快和农村经济的发展，目前农民普遍感到资金困难，开展信用合作的愿望和要求逐渐增强。坚持信用社改革的合作制取向，还社于民，还权于民，推动信用社由准官办金融机构向真正合作金融组织转变，符合广大农民的利益，能够获得农民的大力支持，有深厚的群众基础。解决信用社存在的问题，如产权关系不清、内部治理结构不完善、风险无人承担、对经营者的监督、约束薄弱等，关键在于完善合作制。合作制原则不是僵化的，要发挥股份制的优点，通过引人股份制机制，实现信用社的制度创新。一是在坚持"一人一票"民主管理的前提下，适当增加社员股金的投票权；二是坚持按社员与信用社之间的业务额分配利润的前提下，适当兼顾按股分配。三是在坚持为"三农"服务的宗旨的前提下，为追求更多盈利，面向社会、面向市场，为其他经济组织也可以提供商业贷款。
2．农村信用社体制改革的模式选择
结合庆阳市农村经济发展的实际，农村信用社体制改革应区分不同情况，采用股份合作制和合作制两种模式。①股份合作制模式。这一模式引人股份制的运作机制，扩大了信用社资本金，使信用社的产权关系由模糊不清变为明确的按股共有。一般适合于经济发展水平较高的农村地区，宜把县联合社改制为股份合作制金融企业，实行一级法人体制。实行股份合作制，社员转变为信用社的股东，在股权设置上，实行企业职工全员入股，企业之外设立社会个人股及社会法人股。要打破职工身份界限，给劳动者以平等地位，要重点扩大农户的入股面，适当提高入股金额；在决策上，原则上"一人一票"制，也可考虑社员股金的投票权；信用社盈余分配要实行"利益均沾、风险共担"。所以，按股份合作制改造信用社，既坚持了合作制原则，又赋予了股份制的积极因素，具有较强的适应性和生命力，是对信用社制度的创新。②合作制模式，在商品经济不发达、农民收入比较低的落后地区，对信用社进行股份合作制改造的条件尚不具备。但农民生产、生活的资金需求很大，对合作制有着强烈的制度要求，客观上需要信用社为其提供金融服务。所以在这些地区合作制仍是目前信用社改革应坚持的方向，通过规范信用社的经营行为，促进农民合作金融组织职能的"本我回归"，待条件成熟后可再进行股份合作制改造。
3．有关农村信用社体制改革的几条具体措施
（1）逐步清除农村信用社的历史包袱。农村信用社在几十年传统体制约束下的发展中，由于种种原因形成了巨大的历史包袱，诸如：不良贷款、历史亏损挂账、与农业银行脱钩形成的遗留问题、人员负担等等。农村信用社的体制改革和进一步发展之所以步履艰难，与历史包袱有直接关系。解决这些问题需要国家出台有关政策，也需要信用社自身的严格管理，科学经营。
（2）健全农村信用社法人治理结构。现代企业中普遍采用的法人治理结构，有利于克服委托一代理关系下所在者与经营者因利益不一致而导致的经营风险，在股东与管理层之间建立了一种相互制衡的关系或机制。从形式上看，当前大多数信用社设立了社员大会、理事会、以信用社主任为代表的管理层、监事会等机构。但实际情况是：社员代表大会形同虚设，民主管理难以落实，更谈不上监事会对经营管理的监督作用。要发展农村合作金融、维护农民利益、消除"内部人控制"问题，必须健全、完善信用社的法人治理结构。一是完善社员（代表）大会制度。要在明晰产权，量化存量资产的基础上，推行增资扩股，广泛吸收农户尤其是专业户、个体工商户入股，扩大股金总量，提高经济规模；同时，进一步落实社员（代表）大会职权，确立社员（代表）大会作为信用社最高权力机构的法律地位，表决权以"一人一票"制为主，适当增加股金的投票权。二是理顺理事会与管理层的关系。理事会代表社员利益作出重大决策，管理层负责执行理事会的决策，二者应相互制衡，理事会主任和信用社主任不能由一人兼任，职能应分开。三是建立名副其实的监事会制度，监事会应主要由社员代表组成，要赋予监事会真正的监督权。四是建立一套科学合理的对管理层绩效进行评价的目标系统，使绩效与报酬挂钩，以形成对管理层的激励机制。
（3）加强对农村信用社的金融监管。人民银行县（市）支行主要承担对信用社的监管任务，要针对各类信用社不同的风险状况，采取不同的防范和化解风险的措施，监管的主要内容有：加强贷款管理，规范信贷支农服务；加强对大额贷款的跟踪检查；加强对不良贷款的监控；通过明晰产权形成"资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自担"的机制，以及信用社财务收支，债券投资、联社领导班子建设等。
（三）推动金融工具创新
当前，除了应加强农村金融机构电子储蓄网络、商务网络和电子汇总、结算、结汇能力等相关的硬件建设外，要扩大信用贷款范围和贷款品种，满足农民多方面贷款需求。尤其是要全面推广农户小额信用贷款，加大农户联保贷款推广力度，扩大信用村镇试点。2002年，中国人民银行在全国农村信用社工作会议上，作出了《中国人民银行关于进一步做好农户小额信用贷款发放和改进支农服务工作的通知》，重申了中国人民银行关于小额信用贷款的指导意见：①农户小额信用贷款要严格按照中国人民银行总行关于小额信用贷款的操作要求进行。②发放农户小额信用贷款要坚持由农民自愿申请、自主使用，不得违背农民意愿强令安排。③要严格按照信用贷款方式发放农户小额信用贷款，不得设置或变相设置保证、抵押、质押等担保形式；要坚决查禁在农户贷款发放中以物抵贷和违背人股自愿原则强行扣收股金等违规行为。④要结合当地经济发展实际和农村信用社资金实力，量力而行，防止片面追求农户贷款面；对农户小额信用贷款额度的确定，不同地区以及同一地区不同信用社要因地制宜，不搞"一刀切"。⑤发放农户小额信用贷款应遵循"一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用"的原则。⑥要因地制宜确定小额农户信用贷款的用途。⑦对超过当地农村信用社小额信用贷款额度的贷款需求，借款人无法提供有效抵（质）押担保的，农村合作社可以采取3～5户农民联保的办法。⑧信用村（镇）的评定要严格条件，在信用户评定和全面推广农户小额信用贷款基础上进行，不能逆程序操作。
2．5农业生产资料市场建设