事物发展的道路，是前进性与曲折性的统一。浙江省地方政府改革是全国的缩影。它坚定地朝着适应社会主义市场经济和民主政治发展的方向迈进，而在此过程中又面临形形色色的挑战，甚至有时还出现一定的回复。但是，随着改革的深入，这种曲折性只不过是社会历史螺旋式上升的若干环节而已。这也是否定之否定规律应用于地方政府改革所提示的道理。
第一节 挑战纷呈的转型期
改革开放和社会主义现代化的伟大实践，推动中国开始了一场波澜壮阔的社会转型。所谓转型期，就是传统社会向现代社会迈进的过渡阶段。从浙江省来看，社会转型不仅带来了持续近30年的经济高速增长，而且促进了全面性的结构变迁和社会进步。但是，转型期必然是社会矛盾和社会风险的凸显期，地方政府改革面临着机遇，更处于一个挑战纷呈的十字路口。
一、行政环境与社会转型
行政生态学告诉我们，任何行政系统都不能与其社会环境截然分开，它作为社会发展的产物，自然受到社会生态系统的影响。社会转型恰恰是当前我国地方政府改革所置身的行政环境。
生态学形成于19世纪末20世纪初，行政生态学则兴起于20世纪中叶。由于人口剧增、能源紧张、环境污染等危机的加深，人们对生态环境问题也日益关注和重视。1947年，约翰.高斯发表的《政府生态学》首先提出行政生态问题。1957年和1961年，里格斯先后发表了《比较公共行政模式》和《公共行政生态学》，把行政现象和行政行为与其社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并提出了著名的三大行政模式：（1）与农业社会（如古代中国）相适应的融合型行政模式。就像折射前的自然光是一道白光一样，传统农业社会的社会结构是混沌的，缺乏明确、细致的社会分工，行政行为与政治、立法、司法、军事、经济等行为混杂不清，更无专业化的行政机构，行政效率低下，行政风范带有典型的亲属主义色彩。（2）与工业社会（如现代美国、英国）相适应的衍射型行政模式。就像白光经过三棱镜的折射后表现出来的各色光谱一样，社会有着明确、细致的分工，行政职能专门化，机构分工明细化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一，追求行政效率与科学性。公众与政府间沟通渠道广泛，并在不同程度上能够影响政府决策。（3）与过渡社会（如现代泰国、菲律宾）相适应的棱柱型行政模式。就像光进入棱柱中的折射情形，既有融合的白光特性，又含有衍射光的因素，介于农业社会和工业社会之间的过渡社会形态，也明显地表现出新旧并存的特点。行政行为与其他社会行为虽有区分，但尚未完全分化，已经建立的专业机构功能有限，不能正常运作；行政效率较低，行政制度在实际执行过程中仍受各种传统影响而难以真正起约束和规范作用。
里格斯确立了行政生态学的基本思想。他用生态学的理论和方法来研究行政系统，从而探讨行政环境与行政管理之间的关系。在自然界，生物机体与周围环境之间的有机联系构成生态系统。在行政领域，行政系统与其周围行政环境之间的有机联系，便构成行政生态系统。
因此，行政环境是指直接或间接作用与影响行政主体、客体等活动诸因素的总和。这是地方政府运行和发展的外部条件和约束环境。很显然，行政环境是多结构、多层次的，有政治经济、社会文化、自然地理等因素，也有宏观、中观、微观和国际、国内等层面。地方政府只能在行政环境所提供的空间和条件下运行，不能超越它所提供的各种限制条件，这是经济基础决定上层建筑之必然。地方政府只有在行政环境所提供的各种有利和不利的条件下进行科学的选择，才能履行其职能。另一方面，行政环境还具有差异性。不同国家、不同地区在自然地理、政治制度、经济发展、人文素质、宗教信仰、风俗习惯等各有特点，因而地方政府管理应有其个性，必须因地制宜，不能囫囵吞枣地照搬某一套理论和模式。
那么我国地方政府改革又面对怎样的行政环境呢？从整体而言，我国仍处于过渡社会的形态，社会转型是行政环境的集中概括。所谓社会形态，是对人类社会史上不同历史时期的代表当时先进社会生产力水平的社会结构和特征的一种抽象表述，每种社会形态都具有自己独特的社会生产力、社会生活、社会结构、社会制度和社会观念等。关于社会形态的划分，因为标准不同，迄今没有达成共识（见表2-1）。
表2-1社会类型的分类方法
社会类型主要分类依据
三分法：传统社会、现代社会、后现代社会（前工业社会、工业社会、后工业社会）综合
四分法：原始社会、农业社会、工业社会、知识社会（信息社会）生产力水平和结构
五分法：狩猎采集社会、园艺社会、游牧社会、农业社会、工业社会生产方式
狩猎采集社会、游牧社会、农耕社会、传统文明社会、工业社会生产方式
原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会生产力和生产关系
六分法：狩猎采集社会、园艺社会、游牧社会、农耕社会、工业社会、后工业社会生产方式
资料来源：《中国现代化报告2006——社会现代化研究》，北京大学出版社2006年版，第13页。
本书并不细究哪一种划分更为客观或严谨，但有一点可以肯定，即人类社会有基本社会形态和过渡社会形态的区分。过渡社会形态是指两种基本社会形态之间存在的过渡性社会形态，因为新的基本社会形态的形成需要一个长期的过程，不可能一蹴而就。无论浙江省还是当代中国都处于这样一种过渡性的社会形态，正经历着四个彼此关联、相互影响的转型过程：一是经济体制转型，即从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型；二是社会结构转型，即从以农业为基础的社会结构向以工业和服务业为主导的社会结构转型；三是政治体制转型，即从中央高度集权体制向社会主义民主政治体制转型；四是开放转型，即从封闭半封闭社会向开放社会转型。从时间跨度看，我国学界特指的转型期，可以对应于1978年中共十一届三中全会开创的改革开放和社会主义现代化建设的新时期。应该看到，转型期是一种整体和全面的社会状态的过渡，是从一种制度安排转向另一种制度安排、从一种实践模式转向另一种实践模式，同时也带动社会思想、伦理道德、文化教育的转型。面对这样的行政环境，我国地方政府如何深化改革、创新模式，是一个重大课题和严峻考验。
二、转型期的矛盾和特征
当代中国的社会转型，其实是现代化进程中的一个过渡性阶段。一般而言，经典的现代化是指18世纪以来的一种革命性社会变迁，即从传统社会向现代社会的转变，或从农业社会向工业社会的转变，以及欠发达社会追赶发达社会先进水平的过程。
对于人类文明的发展，现代化是一种历史必然，也是一种世界潮流；对于不同国家和地区，现代化是一种社会选择，也是一种民族责任。根据经济学家科勒德克的估计，目前已有35个国家、约占世界四分之一的人口，被卷入了社会转型的变革中。据我国有关方面研究，2003年在全球的131个国家中，大约有52个国家已经完成或基本完成第一次现代化，约占国家总数的40％。其中，31个国家已经完成第一次现代化，约占国家总数的24％；23个国家已经进入第二次现代化，约占国家总数的18％。根据现代化的信号指标（城市化、农业劳动力比重、物质产业劳动力比重和大学普及率等）进行综合判断，中国等28个国家处于第一次现代化发展期。当然，我国不同地区发展很不平衡，像北京、香港、澳门等已处于第二次现代化的起步期，天津、上海已处于第一次现代化的过渡期，浙江、广东和辽宁已处于第一次现代化的成熟期。中国的现代化并非自然演进的结果，而是人为主导的。这是现代化后行国家的普遍现象。正如古希腊哲学家赫拉克利特的名言——“人不能两次踏入同一条河”，我国社会转型绝对有着自身的独特性，尤其是任何现代化国家都不具有中国这样的人口规模，所以我们不可能完全重复先行者走过的路。这对现代化进程是如此，对地方政府改革也是如此。
以浙江省为例，当前面临着若干亟待克服的突出矛盾。
一是人口非农转移制约较大。现代化是工业化、城市化的结果。我国的人口空间结构与发达国家差距较大，农业和农村人口多是地方政府所面对的最大实际问题。2000年，中国城市化率为36％，发达国家平均为79％。假如要使我国城市化率达到发达国家水平，意味着需要将5.4亿农村人口转移到城市，超过整个西欧人口数。虽然浙江省的城市化率高于全国，2006年达到56.5％，但仍然低于发达国家20多个百分点。值得关注的是，浙江省的农业从业人口仅占22.6％，但农业户籍人口却高达3317万人，占总人口的71.7％。这表明那些已经在城市定居或生活的农民虽然已为城市化所覆盖，却由于户籍管理制度的影响，实际上被区隔。可见，广大农民不仅在脱离农业以后，进入城镇居住的进程滞后；而且在离开农村以后，享受城镇公共服务的进程滞后。不少农民即使实现了产业的非农转移，却不能实现身份的非农转换，造成享受制度的不平等。此外，各地有关农民进城务工的歧视性政策陆续被取消，但不等于现实中的“零门槛”，非农转移既受到就业容量的约束，也受到一些地方制度的排斥。
二是城乡、区域发展明显失衡。相比其他一些地区，浙江省是我国城乡、区域发展最均衡的省份之一，但就内部而言，发展的不平衡性仍然比较突出。从城乡之间看，农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入的比例由1985年的1∶1.65扩大到1995年的1∶2.10，再扩大到2005年的1∶2.45。“十五”时期，全省城镇居民收入年均实际增长11.3％，农村居民收入年均增长7.4％，相差3.9个百分点。如果把农民收入被高估的水分挤掉，把城镇居民享有的隐性福利和优惠折算成收入，那么城乡居民的收入差距还要大。从区域之间看，2006年全省人均GDP最高的杭州市为51871元（6507美元），最低的丽水市为14019元（1758美元），两者相差3.7倍；2005年全省人均GDP最高的10个县（市）为39526元，最低的10个县（市）为8927元，两者相差4.4倍。城乡、区域发展的差距，严重影响了地方政府公共服务的均等化。
三是居民贫富分化矛盾凸显。按照库兹涅茨收入分配“倒U”曲线，由于市场机制作用增强，收入分配差距将随人均收入增加而呈扩大趋势。我国目前正处于收入分配差距扩大阶段。根据中国社会科学院社会学研究所抽样调查，2006年上半年全国城乡居民收入的基尼系数达0.496。2003年浙江省城乡居民收入的基尼系数就已超过0.4，2005、2006年分别达到0.404和0.409，呈不断上升态势。从高低收入家庭的收入差距看，2006年全省城镇20％最高收入家庭人均可支配收入是20％最低收入家庭的5.19倍，农村20％最高收入家庭人均纯收入是20％最低收入家庭的6.74倍，分别比2000年扩大了1.55倍和1.23倍。
四是社会利益关系更趋复杂。在社会结构急剧转型的历史时期，我国经济和社会生活中出现了不少矛盾和问题，集中体现在不同利益群体、不同社会阶层、不同社会成员的利益差别上。由于社会公众的物质文化需要不断提高并更趋多样化，尤其是受发展水平等多方面的限制，各种利益群体的一些利益要求难以得到完全满足。事实上，一些农民、工人为社会转型所承担的代价与应得的补偿很不对等，被征地农民、国有企业下岗职工等就是比较突出的群体。由此带来的利益矛盾在一定条件下会以激化的形式表现出来。在一些地方的群体性事件中，群众便以非理性的方式来表达利益诉求。
五是社会保障形势不容乐观。目前，我国60周岁以上的老年人口已达1.43亿，占总人口的11％；浙江省是国内人口老龄化程度仅次于上海市的地区，2006年老年人口占总人口的10.8％，预测到2044年将达到41％的峰值。在我国进入老龄化社会时，人均GDP尚不足1000美元，浙江省也仅为3000多美元。“未富先老”是社会保障制度建设面临的严峻挑战。以企业职工基本养老保险为例，大量的城镇个体工商户、灵活就业人员和农民工没有参保。2006年末，浙江省企业职工基本养老保险基金虽然结余453.7亿元，仅次于广东省，但假如用于解决历史欠债，光充实个人账户一项，缺口就达200多亿元。而这在全国是共性问题。广大农民则仍然主要依靠家庭保障，老有所养、病有所医、弱有所助等方面都存在不少薄弱环节。