1895年甲午战争的失败和《马关条约》的签订，给中华民族带来了空前的耻辱，同时也引发了全民族的觉醒和传统思维的转型。苦心经营了30余年的洋务事业毁于一旦，使危机和变革意识更加深入人心，国人对民族前途、国家命运的体认和思索比以往更为深刻和切实。诚如梁启超所言，“唤起吾国四千年之大梦，实自甲午一役始也。”于是，以对洋务运动的反思为切入口，人们对改革取向的认识和关注，从器物层面转向了思想启蒙，同样对洋务运动中教育改革的成败得失也进行了深刻的反思。
一、“除旧”与“布新”
甲午战败的刺激，不仅使人们对教育的作用和地位有了更加深切的认识，而且把什么样的教育才能救国这一问题提到了议事日程。人们抨击洋务运动“变事而不变法”，洋务教育言艺之事多，言政与教之事少。梁启超在《变法通议·学校总论》中一针见血地指出：“今之同文馆、广方言馆、水师学堂、武备学堂、自强学堂、实学馆之类，其不能得异才何也？言艺之事多，言政与教之事少。其所谓艺者，又不过语言文字之浅，兵学之末，不务其大，不揣其本，即尽其道，所成已无几矣。又其受病之根有三：一曰科举之制不改，就学乏才也。
二曰师范学堂不立，教习非人也。三曰专门之业不分，致精无自也。”1896年，御史陈其璋上《请整顿同文馆疏》，批评同文馆开馆三十余年来，在有用人才之造就、洋教习之聘任、教授方法之应用等各方面存在的弊病。同年6月，刑部左侍郎李端棻在《请推广学校折》中不仅批评洋务新学堂收效甚微，认为“教之之道未尽”，而且分析了其中的原因，主要有五个方面，即“一是诸馆皆徒习西语西文，而于治国之道，富强之原，一切要书，多未肄习；二是格致制造诸学，学业不分斋院，生徒不重专门；三是今之诸馆，未备图器，未遣游历，则日求之于故纸堆中，终成空谈，无自致用；四是利禄之路，不出斯途，俊慧子弟，率从事帖括以取富贵，及既得科第，遂与学绝，终为弃材；五是天下之大，事变之亟，必求多士，但新学堂数量太少，人才培养太少，即使在馆学徒一人有一人之用，尚于治天下之才万不足一，况于功课不精，成就无几。”在朝野上下一片改革声中，1898年6月11日光绪帝下“明定国是”诏，宣布变法。教育革新成为戊戌变法的重要内容之一，变科举、兴新学被视为医治“千数百岁之痼疾”的良方，教育则被视为救国之急用。正如梁启超所言：“亡而存之，废而举之，愚而智之，弱而强之，条理万端，皆归本于学校”6月23
日，光绪帝下谕，废除八股文而改试策论，开设经济特科，以实学实政为取士标准，迈出了改革科举的步伐。“百日维新”期间颁布了一系列有关教育的法令，包括提倡西学，规定所有学堂必须兼习中、西学；设立译书局，编译西书；派遣出国游学、游历；奖励兴学，改造书院为新式学堂；筹设铁路、矿务、农桑等各类专门学堂；等等。
在变法维新中，京师大学堂的筹建，并得以在变法失败后唯一硕果仅存，是中国近代教育史上的一件大事。早在1896年6月，李端棻的《请推广学校折》中，即已提出设立“京师大学”，“选举贡监生年三十以下者入学，其京官愿学者听之。学中课程一如省学，惟益加专精，各执一门，不迁其业，以三年为期。”毕业后“等其荣途，一归科第，予以出身，一如常官。”光绪帝将此折交总理衙门议复。二个月后，总理衙门复奏，请饬下管理书局大臣，察度情形，妥筹办理。当时的管理书局大臣孙家鼐很快上奏了《议复开办京师大学堂折》，折中提出，“参仿各国大学堂章程，变通办理，以切时用。”并就立学宗旨、大学分科等具体办法，提出了6条意见。但由于一些顽固守旧大臣的阻挠，此事被一再耽搁。在整个1898年期间，光绪帝曾就此事至少发布过六次上谕，态度严峻，言辞激烈。在光绪帝的一再严令下，军机大臣和总理衙门不得不把梁启超请来，代他们起草了一份京师大学堂章程，于7月3日上奏。同日，光绪帝发布上谕，京师大学堂开始正式筹办，孙家鼐为第一任管学大臣。正当此时，戊戌政变发生，一切改革举措几近废绝，惟京师大学堂“以萌芽早，得不废。”孙家鼐继续受命办理，但受政变影响，报名人数锐减，学堂规模大为缩小。仅设仕学院，同时附设中小学。12月中旬，学校正式开学时，“学生不及百人”，“讲堂不足百间”，课程仍以中西学兼习，学生中仍弥漫着科举及第的价值取向。1900年夏，义和团事变，八国联军侵占北京，京师大学堂校舍被占用，图书设备被毁，学校遭到摧残。
尽管京师大学堂初创时期，一切因陋就简，其教育宗旨、课程内容等也很难说比洋务学堂有质的突破，但京师大学堂成立本身却在中国近代教育史，尤其是高等教育发展史上具有重要意义。京师大学堂是我国政府官方自办的第一所具有现代大学意义的高等教育机构。从洋务教育实施情况看，林林总总约30余所新式学校，大多为中等专门学校性质，即使到19世纪末，高等教育尚未得到充分重视和发展，天津中西学堂和上海南洋公学虽已具有大学雏形，但这两所学校从经费筹措到学校管理更多地具有地方属性，而且位于天津和上海，自然不如京师大学堂，设在京师首善之区，且从一开始奏议、筹设到开办，始终处于朝野上下的热切关注之中，这反映了中国近代教育发展的内在理路，是中国高等教育发展的标志性成果，为20世纪初的高等教育发展奠定了基础。此外，京师大学堂从筹办之时起，便同时兼具全国最高学府与最高教育行政管理机构双重职能，在教育行政机构从传统向现代转型中，起到了过渡性作用，在当时显然有利于克服新式学堂不成体系、各自为政、零碎散乱的局面，促进了新教育的开展。京师大学堂从办学宗旨到办学章程对日本教育模式的移植和借鉴，体现了清末民初取法日本的价值取向，所谓“略取日本学规，参以本国情形”这一精神，在随后的新政教育革新中得到了充分的张扬。
二、“癸卯学制”颁行与新学兴起
中国现代学制的诞生是以清末大量新式学校的创办为前提和条件的。由洋务学堂肇始的新教育，经过维新运动的催化，在世纪之交教育救国的呐喊声中，迸发出了巨大的激情和活力。历史常常上演着一幕幕活喜剧，扼杀了维新运动的清朝统治者，为了挽救摇摇欲坠的封建统治，于1901年1月开始实行了为期十年的新政，在对传统教育体制变革和进行新教育改革中，不得不重新捡起并实施维新派提出的大量教育改革主张，其中一个重要内容就是建立学制系统。在维新运动中，朝野上下倡言学制之声已鹊起。康有为在给光绪帝的上书中，就已明确提出：“请远法德国，近采日本，以定学制。”梁启超在代总理衙门起草的《筹议京师大学堂章程》中，也一再强调，要办好大学堂，须广设中学堂、小学堂。小学堂、中学堂、大学堂应分列班次，循级而升。各级官吏在各种条陈变法的建议中亦不时有所提及，当时在华的西方传教士通过撰文著述引进介绍了西方各国的学校教育制度，尤其是各级各类新式学校的兴起亟待体系化和规范化，这一切都催生着新学制的产生。
新政伊始，清廷启用管学大臣张百熙着手学制的制订工作，并于1902年8月颁发了中国近代教育史上第一部学校系统文件《钦定学堂章程》，亦称《壬寅学制》。该学制包括《京师大学堂章程》、《考选入学章程》、《高等学堂章程》、《中学堂章程》、《小学堂章程》及《蒙学堂章程》共6件，规定了各级各类学堂的培养目标、修业年限、入学条件、课程设置及相互衔接关系。由于学制自身的不甚完备及清政府对张百熙的心存忌疑，这一学制虽经公布，却未实施，成为《癸卯学制》的先声和基础。
中国近代第一个正式颁布且在全国普遍实施的现代学制是由张百熙、张之洞、荣庆会同拟订的《奏定学堂章程》，于1904年1月公布，亦称《癸卯学制》。该学制包括学务纲要、各学堂管理通则、考试章程、奖励章程以及各级各类学堂章程等22件，可谓洋洋洒洒，蔚为壮观。这些章程对所有学堂，从蒙养院到通儒院，从普通教育、师范教育到实业教育，从教员任用到学校管理，从立学宗旨、培养目标、入学规则、学习年限、课程设置、教学方法、仪器设备、校舍建筑到考试、奖惩等，均作了完备详尽的规定，标志着我国学校教育制度进入了系统化和初步完善的时期，确立了中国现代学制的基本模式和框架。《癸卯学制》从纵向分三段七级，分别为初等教育段（蒙养院、初等小学堂和高等小学堂）、中等教育段（中学堂）、高等教育段（高等学堂或大学预科、分科大学、通儒院）。从横向分三大块，即普通教育、师范教育和实业教育，如与初等普通教育平行的有艺徒学堂、初等实业学堂；与中等普通教育平行的有初等师范学堂、中等实业学堂；与高等普通教育平行的有优级师范学堂、高等实业学堂等。此外，属于高等教育性质的还有译学馆、方言学堂、进士馆和仕学馆。由此构成了纵横联结、上下沟通的整体结构。
从整体而言，《癸卯学制》具有以下几个基本特点：第一，整部学制的指导思想是“中体西用”，具有浓厚的封建性，强调以封建的儒家伦理学说陶冶学生品行，以培养德行为教育的最高目的，同时辅之以严格的纪律和管理，使培养的人才囿于忠君尊孔，成为封建体制的卫道士。可以说这一思想贯穿于学制章程的方方面面，渗透于每章、每条的字里行间。当然，在作为各章程总纲的《学务纲要》中，尤其集中、鲜明地得以体现。学制的主持者在《重订学堂章程折》中，明确指出：“至于立学宗旨，无论何等学堂，均以忠孝为本，以中国经史之学为基。”《学务纲要》第一条开宗明义规定：“一、全国学堂总要京外大小文武各学堂均应钦遵谕旨，以端正趋向、造就通才为宗旨，正合三代学校选举德行道艺四者并重之意。”此外，学制在所设课程体系中，十分突出德育的地位。中小学均把修身列为课程之首，并特设读经讲经课，且分量很重。如，初等小学堂第一年的课程安排中，修身和读经讲经课的课时占全部课时的一半。同时十分注重在各科教学中渗透伦理道德教育，如要求历史科养国民忠爱之本源；地理科让学生了解中国疆域之大略，亚洲之简图，以养成其爱国之心，等等。
第二，学制对于各级各类学校的培养目标和人才规格作了有所分化的相应规定和不同要求，这对于传统教育以培养官僚精英人才为唯一指向，是一大进步。各个章程均在“第一，立学总义章”中，对不同学校提出了相应的要求。
如，对初等小学堂的要求是“以启其人生应有之知识，立其明伦理爱国家之根基，并调护儿童身体，令其发育为宗旨；以识字之民日多为成效。”对普通中学堂的要求是“以施较深之普通教育，俾毕业后不仕者从事于各项实业，进取者升入各高等专门学堂均有根抵为宗旨；以实业日多，国力增长，即不习专门者亦不至暗陋偏谬为成效。”对大学堂及通儒院的要求是“大学堂以各项学术艺能之人才足供任用为成效；通儒院以中国学术日有进步，能发明新理以著成书，能制造新器以利民用为成效。”此外，对各级各类实业学堂的总要求是，以振兴农工商各项实业，为富国裕民之本计；其学专求实际，不尚空谈。对各类师范学堂的要求是，以习普通学外，并讲明教授管理之法为宗旨，以师不外求为成效，等等。任何学校的培养目标都离不开社会发展和人的发展状况的制约，这是教育的客观规律。上述规定表明，《癸卯学制》在一定程度上依据了社会发展对人才的不同需求，及受教育者不同发展阶段的身心特点，对各级各类学校分门别类作出了不同程度和不同方面的要求，自觉或不自觉地体现了这一教育规律。