时间是决策的关键。脱离了时间，决策也就失去了存在的意义和价值。在极端时间压力情况下的危机决策就产生了。近年来，人们之所以重视危机决策研究，一方面是由于各类危机事件频发，公共组织如何有效应对成为热点，另一方面是因为危机决策打破了传统决策的程序，也不能按照传统的评价标准衡量其科学性、合理性。作为一种特例，危机决策的很多内容值得深入讨论。
一、不能把所有突发事件都归为公共危机
研究危机决策首先要区分“突发性公共事件”、“公共危机”、“危机管理”等概念。
所谓“突发性公共事件”是指在某些状况下，由于缺乏准确预测或者有效预防而发生的，危害公共利益与公共安全的意外事件。突发性公共事件通常由于不可抗力引起，或者由于故意或过失等人为原因，或者是二者共同作用的结果，也就是人们常说的“天灾”和“人祸”。其特点包括突发性和公共危害性两个主要方面。所谓“突发”是指事先无法事先预知或者设防。“那些能够预防的‘危机’都只能称为问题，只有那些无法预知的、被忽视的、具有颠覆性的意外事故，才算得上真正的危机”。所谓“公共危害性”是突发性公共事件与一般突发性事件的本质区别：我们每天都会面临各种各样的突发性事件，火灾、车祸、意外伤害等，但只有造成公共影响的事件才能称其为“公共事件”。个人或家庭遭遇的突发性事件只能属于个人或家庭的灾难，不属于“突发性公共事件”。相对于“危机”而言，突发性公共事件主要强调的是时间的不确定性，而“危机”除了时间因素之外，还包括由于组织内部或外部不确定因素的变化（突变或渐变）对组织的整体利益产生威胁的一种紧张状态。突发性公共事件并不一定需要进行决策，或者说决策的危机性、困难程度并不突出。对于很多虽然具有突然性的特点，但事实上属于“常规性”，有先例可循的事件，例如高速公路连环追尾造成的大面积拥堵和交通瘫痪，交管部门采取临时封闭主要路段，引导车辆提前改道，同时通知医护部门及时救助伤者，追查肇事原因，通知相关人员家属等常规性措施就完全可以处理和应对。我们通常所说的“预案”一般是针对突发性公共事件处理而言的。“启动预案”的行为严格意义上来说不具有危机决策的特性，只是一种常规性决策。
那么，什么才是“公共危机”呢？国内学者讨论很多但说法不一，多借用荷兰科学家罗森塔尔（Rosenthal）关于“危机”概念的界定，即“危机”是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的事件”。很多人在提到“公共危机”概念时，往往把公共危机与突发性公共事件混同，认为凡是涉及公众安全的事件就是公共危机。实际上，危机是组织对于内、外部压力的一种主观感受，这种压力体现在决策行为上就是时间压力，既包括由于事件突发性导致的毫无准备，又包括组织必须在短时间内作出应对处理，控制蔓延。有学者比较了“公共危机”、“一般危机”和“政府危机”三个概念，认为“公共危机”是指影响范围广大，或对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策的事件。我们认为，这一概念界定是准确的。
“危机管理”的概念是美国学者在20世纪60年代提出的，首先运用于国际政治和外交领域，80年代末，逐渐发展为公共危机管理理论和企业危机管理理论两个分支，前者以罗森塔尔和皮内伯格（Pijnenburg）为代表，后者以劳伦斯·巴顿（Laurence Barton）、史蒂文·芬克（Steven Fink）等为代表。亚洲金融危机、“9·11”事件以及“非典”爆发，使得我国公共危机管理研究飞速发展并取得了重要的研究成果。大体来看，学者们关于危机管理概念的阐述有多种，其中最具代表性的是将危机管理视为一种过程管理，“所谓的危机管理是一种有组织，有计划，持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防，处理和消弭危机。危机管理的重点在于：危机信息的获取和预警；危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新”。
危机决策是危机管理过程中最为重要的内容。有学者认为，“危机决策就是要求组织（决策单位和人员）在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了避免错失良机，而打破常规，省去决策中的某些繁文缛节，以尽快的速度做出应急决策。因此，危机决策是一次性的非例行的决策活动。”这一界定强调了组织在时间异常紧急的情境下，简化程序，快速决策。但是，危机决策并不等同于一般决策，不仅仅是决策程序的简化，还在于危机情境下，决策评价的传统标准遇到了严峻的挑战。突发性、紧急性使得决策信息搜集、认知判断和方案选择的时间都极为有限；危机的高度不确定性使得决策者无法进行有条理的、连续的、符合逻辑的分析和思考；危机的非常规性使得决策者既无先例可依，又无常规可循，理性思维中存储的路径根本无法满足有效解决问题的要求。危机决策属于不确定型决策的一种，需要决策者在尚未掌握准确而全面的信息，对决策对象自然状态和客观条件都不十分清楚的情况下，打破常规，把握有利时机，采取果断措施，防止事态的进一步蔓延。
通过以上分析可以看出，“突发性公共事件”和“公共危机事件”两个概念之间存在细微而重要的差别。突发事件产生一定的辐射效果才构成突发性公共事件，这种辐射效果被组织感知并产生重大影响之后才称之为“公共危机事件”，迫使组织在各种不确定因素影响下作出的决策，称为“危机决策”。现代社会，由于信息、资源和人员流动非常迅速，地区间、国家间的联系非常紧密，一个地区的危机事件常常会迅速波及其他地区或国家，使公共危机除了具有突发性、紧急性、高度不确定性和组织威胁性之外，还带有全球蔓延性的特点。因而，更使得危机决策非同一般，有自身独特的决策情境、过程、目标和条件，有特殊的国际化评价标准。
通常来讲，人们为了简化表述，并不严格区分突发性事件、公共事件、危机之间的概念差别。我们之所以饶费口舌，是为了从决策科学的角度，把时间压力、高度不确定性条件下的各种情况分析清楚。
危机决策通常有以下三个方面特点：
第一，时间及其他条件的约束性。危机决策最重要的特点是时间压力。既有危机事件突然骤起的压力，又有控制和隔离危机蔓延、持续的压力。在时间压力下，决策者面临信息不充分、目标不明确、认知判断不具体、环境因素变化难以把握等约束条件。在时间压力面前，组织内部的各种提高决策理性程度的因素往往难以发挥正向效应，甚至还会起到负面作用，如组织层级、部门分割造成的决策权分散，信息传导滞缓，决策程序缓慢等。危机决策如果完全按照常规方式进行，甚至还会使危机的状态进一步扩大。
2005年，松花江水污染事件中，吉林石化分公司11月13日发生爆炸，国家环保总局11月23日才公开向媒体通报松花江严重污染事件。其间10天时间，政府未向公众做出任何的真实情况的通报或者解释。哈尔滨市政府对市区市政供水管网设施进行全面检修的时间，与有关地震的传言一同在社会上产生了负面影响，哈市居民纷纷抢购生活用水等物质，造成了一场严重的社会危机。与之相反的一个案例是“9·11”事件当日，纽约市长朱利安尼在得知世贸大厦被撞击情况后，立即启动纽约警察紧急指挥中心、纽约消防紧急指挥中心。在赶往世贸大厦的路上，朱利安尼通过媒体明确告诉公众，这是一次恐怖袭击，紧急应对机制已启动。市民在了解真实情况之后，很多人投入参与到营救当中，避免了恐慌情绪的进一步蔓延。
时间在危机决策中既是不利因素，又可以通过主观努力转化为有利因素。将危机的不利影响控制在最小范围，这就是危机决策评价的价值标准。
第二，决策的非程序性。常规的组织决策通常要求广泛、民主和程序性，在经过信息搜集和咨询系统充分论证最后选择决策方案。在危机状态下，决策的首要目标是控制和隔离危机，最大可能地保护公共利益，这使得公共组织不得不把决策权力高度集中到某一个决策者手中，往往很难具备充分的时间和条件发扬民主，广泛征求意见。危机决策的这种特点，要求在不损害合法性的前提下适当简化程序，在有限的时间、信息、方案、人力资源、技术等的条件下，通过经验、洞察力和直觉等非理性手段做出决定。直觉、顿悟、灵感、无意识或潜意识等非理性因素在危机决策中发挥着巨大的作用。
如果将危机决策与常规决策进行区别，可以包括以下三类因素：
（1）认识层面。直觉、灵感、顿悟这样一些非理性因素在常规性的公共决策中是尽量回避的，而在危机情境下，这些因素却发挥着极其重要的作用，能帮助决策者快速地获得对危机的跳跃性和创造性的认识。具体包括两个方面：第一，洞察力。危机情境不仅存在信息匮乏的现象，也存在大量谣言、错误信息充斥的现象。敏锐的洞察力是决策者辨别各种信息的真假，透过现象把握本质的能力，而这种洞察力常常是建立在决策者经验和知识基础上的。第二，发散性思维。指以现有的知识和经验为基础，从不同视角、不同方面和不同层次对同一问题进行思考，并寻求思维和知识的创新与突破。发散性思维弥补了危机情境下常规信息系统瘫痪所带来的信息不足或不及时，打破常规、创新知识。
（2）人格因素。危机决策中，决策者个人的情感、意志、价值观等人格因素成为主导。具体来看：第一，个人的价值观。危机决策者常常具有相当大的自由裁量权，当一些选择涉及价值判断时，个人的价值观便会影响公共决策的最终选择。第二，情绪控制。危机决策的时间制约通常会对决策者形成巨大的心理压力，因而情绪的控制力会成为影响决策者是否失去科学的态度，理智的心态、信念的关键。第三，背景经验。个人的知识积累、成长环境、以往经验等因素综合形成了决策者的一种判断力，审时度势、当机立断。良好的决断力会帮助危机决策者准确地把握决策时机；而较差的决断力则常常使得决策者犹豫不决、延误时机，导致危机进一步恶化。
（3）潜意识。人的意识一般被分为先天性和后天性两种。先天性的意识来源于人的情感意志等人格层面因素；后天意识则来自于个人的经历和学习。公共组织在面临危机状态下虽然可以打破常规，通过合法的事先授权或事后追认，使组织决策变为个人决策，使程序性决策变为非程序性决策……种种改变已经使得危机决策在很多方面背离了本书所讨论的公共组织决策的基本要求。但危机决策毕竟与个体决策存在很大差别，并不是完全意义上为私利而进行的个体决策。危机决策仍旧属于公共决策的范围，其公共性并没有因为危机的来临而发生改变。也正是因为这一内在特点的规定性，使得危机决策下的决策者个人行为带有很大程度上的组织影响力。决策者并没有完全游离于公共决策的结构框架和制度框架之外，并没有背离对公共利益的皈依。在危机决策中的个人行为通常表现为某种“思维定式”，即决策者常常不得不依靠以往公共组织常规性决策的思维方式寻找解决问题的路径。当然，思维定势是一把“双刃剑”，有时候会对理性决策形成误导。