书城经济基于重庆实证的新农村建设中土地流转机制研究
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第21章 重庆市新农村建设中农村土地流转模式研究(6)

①具体操作办法

在具体开展“两分两换”过程中,佛山市选取了禅城区镇安村、南海区桂城街道夏南二村、顺德区五沙社区居委会、三水区乐平镇大旗头村及高明区西江新城五个区开展试点。各区试点因地制宜、各具特色:

禅城区试点是由村集体通过引入开发商,利用征地的“集体留用地”合作开发,建设成商务、商住一体化的现代化城市新社区,与村民的宅基地及住宅进行对价置换,集体商务物业经营收入,用于村民的社会保障、基础设施建设、股份分红等。该村首期启动工程总建设面积按出地面积比例分成,村委会集体分成部分,作集体资产归村集体所有,经营收益用于集体经济发展、福利事业建设等;各村民小组分成部分,由村民按自愿原则,分期分批实行宅基地及住宅对价置换。村民小组分成的建设面积,置换后的剩余部分用于上市,所获收益归村民小组集体所有;南海区试点以“宅基地换房”为引擎,设计了“三分三换”方案,“三分”,即自治组织与集体经济组织分离、住宅区与经营区分离、宅基地与地上物业分离。“三换”,即居民住房置换公寓(含新物业)、旧宅基地换(新建)投资、旧宅基地使用权置换股权;顺德区为解决宅基地固化遗留问题,大良街道办事处对五沙村农民宅基地进行货币收购,通过土地整合利用部分土地建设公寓式住宅小区,再以优惠政策吸引农民上楼;三水区大旗头村通过旧宅基地置换房屋,实现农民集中居住,同时结合土地承包经营权置换社保开展土地流转,实现农业、服务业与旅游业三者合一,引导农业与第三产业结合,在促进农业发展的同时,保障释放的劳动力顺利向第三产业转移;高明区试点中,将农民宅基地及房屋根据“等价等量”原则,按照规定的置换标准换取西江新城“农村宅基地换房”社区中的房屋,原有的宅基地由政府统一征收、统一安排,以实现“土地节约集约有增量,农民安居乐业有保障”的目标。

②保障措施

针对“两分两换”工作中存在的问题,提出相应的保障措施,以推动置换工作的顺利进行。首先,创新金融支持。进一步完善农村住房抵押贷款各项制度,充分利用“两分两换”置换政策,积极开展农村住房置换贷款业务。要为农村建房设计专门的信贷产品,发放专项贷款,采用优惠利率加大融资和信贷支持。积极探索推广宅基地使用权抵押贷款等金融服务方式,拓宽农村融资渠道。特别为置换的农民提供小额贷款,帮助农民完成新房装修、搬迁等工作,为进行自主创业的农民提供政策优惠。其次,加大就业力度。开展“两分两换”后,农民生活成本逐步增加,只有保证其稳定的收入才能确保农民在真正走上城镇生活道路,对此需要积极开展就业培训,妥善解决农民就业问题。对此要加强农民就业创业的技能培训和指导,不断提高其就业技能和创业能力。同时鼓励在城镇集中居住区开发物业管理、社区公益服务岗位,为置换入住城镇的农民解决就业问题。鼓励相关劳动力密集型产业吸纳剩余劳动力,支持发展各类中小型私营企业,为农民持续就业创造条件。第三,完善社会保障。农民置换到城镇居住后,要积极探索完善社会保障制度,对农民参加医疗保险、就业保险及养老保险等方面给予相应的政策补贴。

③与现行制度及法律法规的冲突

******关于深化改革严格土地管理的决定规定:“禁止擅自通过村改居等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。”土地管理法第六十三条规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”同时,相关法律规定农村集体建设用地不得进行商业开发,而在开展“两分两换”过程中,村委会集体分成部分,作集体资产归村集体所有,经营收益用于集体经济发展、福利事业建设等;村民小组分成的建设面积,置换后的剩余部分用于上市,所获收益归村民小组集体所有,这与集体建设用地不得用于非农业建设明显冲突。

④存在的风险

补偿中诸多不确定引发的风险

在推进置换过程中,采用两种置换方式,一是直接发放补偿款,二是住房的对价置换。对于直接发放补偿款的,补偿金的标准如何确定,补偿金如何支付,支付期限是多久,补偿依据是住宅楼完工时的楼价还是动工时的楼价,是否考虑资金的时间价值,置换后农民是否能用补偿金购买到同等面积的新房,相关问题在试点中都未做出明确的规定。同时,采用对价置换方式补偿的,对价置换的标准如何确定,置换后的房屋是否能满足农民生活所需,这都是置换工作开展的关键,也是事关农民生活生存保障的重要问题,如得不到适当的解决将导致农民的合法权益受到损害,违背通过换房改善农民生活条件的初衷。

投资开发失败引发的风险

在整个置换过程中,各区都采取措施以保障农民合法权益,如禅城区利用征地的“集体留用地”合作开发,通过集体商务物业经营建立农村社保、基础设施、股份分红,南海区通过旧宅基地换投资,旧宅基地使用权换股权,试点地区不约而同的采用投资、股权形式作为保障措施,通过持股分红来确保农民的长远生计,但不可忽视的是从事商业开发具有潜在风险,若商业开发失败,农民不仅无法得到相应的红利,还要同企业承担债务。同时,由于目前农村投资环境不完善,村民担心开发商在合作开发中开发成本不透明,侵占集体资产。

置换工作“致穷不致富”的风险

宅基地换房使得农民上楼居住,某种程度上给农民的生活带来了不变,增加农民生活负担。首先,宅基地置换后,农民购置新房、搬迁、装修等,使得农民面临较大的经济压力。其次,农村原有宅基地规模较大,农民可在院中种菜取水,烧柴取暖,饲养家禽,节约家庭开支,而上楼居住后,随着而来的是物业费、税费、电费等诸多费用及生活开支增加,原有隐形成本成为明显成本。第三,若置换中农民的生活保障无法落实,农民没有稳定的工作收入,将导致这一现象进一步加剧。

(4)嘉兴模式

浙江省嘉兴市根据实际情况,将农村宅基地入市,开创了农村宅基地流转新模式。截止2009年10月底,嘉兴市13个试点已签约换房(或搬迁)农户已达11649户,完成农民拆迁8174户,在建(已建)安置公寓房、安置联排房、单体房分别为10587套、2798套和599套。仅嘉兴七星镇、龙翔街道等三个试点乡镇街道,已通过宅基地统筹建设,已置换出近万亩宅基地,可作为工业与建设用地。如果宅基地流转工作在嘉兴全部实施成功,可新增50万亩左右的工业与建设用地。