苍溪县是革命老区，也是国定贫困县。文林场在2005年前称之为文林乡，一直为苍溪县歧坪镇所辖，现改为岳东镇的文坪社区。2006年，苍溪县农村信用联合社调整撤并了文林信用社，业务合并至岳东镇农村信用社，文林场最远的村相距岳东信用社20公里左右，农户办理金融业务往返路程较远，极不方便，当地老百姓要求改善和提高金融服务的呼声很高，这也是文林场成为全国首批农村资金互助社试点地的主要原因。
苍溪县益民农村资金互助社的组建受到地方党政及社会各界的广泛关注和积极支持。四川银监局捐赠了价值2万多元的计算机、传真机和办公设备；苍溪县政府提供了5万元的资金专门用于互助社的开业；苍溪县农村信用联社承诺无偿提供营业场所使用2-3年，并作为互助社开户银行，履行托管的相应职责，开展业务辅导、提供现金服务、监测资金流向等工作。广元银监分局职工和社会有关人士自愿捐赠现金1.7万元，用于为筹建工作小组推荐的186户特困户代缴纳部分股金和建立专项奖励基金。
三、评价及政策建议
（一）评价
1.新型农村金融机构的设立放开了农村金融市场的准入，是中国农村金融史上的一个重大突破。一方面，可以打破现实中存在的农村信用社独家垄断经营的局面；另一方面，由于新型农村金融机构与当地现有金融机构的客户群体是一致的，这必然会形成竞争，这对建立竞争性的农村金融市场具有十分重要的意义。
2.新型农村金融机构的设立将从从增量角度改善了中国农村金融在制度设计和供给上的不足，有利于解决我国存在的供给型的金融抑制现象，也有利于满足中低收入群体和微小企业的金融需求。
3.新型农村金融机构的设立为民间金融提供了一种正规化经营的渠道，有利于引导目前旺盛的民间金融，另外民间资本的进入也有利于金融机构自身产权结构的多元化构成。
（二）政策建议
新型农村金融机构如何可持续发展，成为社会各界关注的核心问题。具体政策建议如下：
1.实行特色型经营模式。（1）村镇银行和贷款子公司作为商业性金融机构，其生存发展必须按照“现代银行治理结构+合作金融模式”的理念来建立机构的运行机制。除了好的机制，同时还需不断通过金融创新设计开发产品，为更多有意愿融资的农户提供量身打造的金融服务。目前惠民村镇银行已经开发出“惠民无忧”、“惠民致富”和“惠民小康”三个微小贷款为主体的产品系列，建立了灵活简便的贷款流程。（2）资金互助社与乡镇银行和贷款子公司的最大区别，就是定位于互助性和合作性，因此互助社必须保持合作性与互助性，不以盈利为主要目的这一基本特点。虽然不以盈利为目的，但在实现互助性的基础上也要保持资金互助社一定的盈利性。保持少量盈利是资金互助社可持续发展的基础，同时保持盈利性也是通过全体社员互相帮助，进行扩大再生产实现的。在保持盈利性的同时要避免像农村信用社追求逐利性及重蹈农业基金会的覆辙。
2.严监管。“低门槛、严监管”是中国银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的基本原则，“低门槛”的准入必然要求进行“严监管”，也就是要求强化监管措施，实行“刚性”市场退出约束。（1）对村镇银行和贷款子公司在展业初期的业务范围要从严控制，对贷款发放和投向加强监管，而且要求建立审慎的资本补充约束机制。（2）目前虽然没有专门针对农村资金互助社的监管法规，但不能因此而放松监管。银监部门的具体监管措施应比照对农村信用社的监管规定，并进行适当调整。针对过去农村基金会、储金会等教训，新型农村银行业金融机构试点要防止一哄而起。监管机构要切实加强试点工作的过程监管与控制，要始终把防范风险放在第一位，优化产权结构，完善公司治理，加强内部控制，强化资本约束，把新型农村银行业金融机构办成具有可持续发展能力的农村社区性银行。
3.对新型农村金融机构应加大宣传力度，让农户了解其经营宗旨和业务范围等；随着业务的发展村镇银行的规模应不断拓展；三类新型农村金融机构都亟须解决资金不足问题等。
4.面对农村金融出现的市场化的新力量，法律应该为其保驾护航，进行国家立法，如乡村银行法、民间融资法和合作金融法，对新型农村金融机构身份进行认定，并在资金和税收等方面作出适当的制度安排，这样才能更有利于其发展。
参考文献
[1]张杰，中国农村金融制度：结构、变迁、于政策，北京：中国人民大学出版社，2003
[2]荣艺华，对我国农村金融制度变迁的思考[J].上海金融，2004，（1）
[3]周立，三次农村金融改革评述[J].《银行家》，2006，（03）
[4]曾康霖，推进农村金融改革中值得思考的几个问题[J].《财经科学》，2006，（12）
[5]金融时报zgjr@swufe.edu.cn
第五节构建商业性、政策性与合作金融相结合的多层次农村金融体系
宋瑞敏 韩进
（广西桂林市桂林电子科技大学管理学院）
摘要：目前，我国已经初步建成了政策性金融、商业性金融与合作金融分工协作的农村金融服务体系，但是还很不完善：承担政策性金融业务的农业发展银行未能充分发挥作用；农业银行等商业银行在农村的分支机构和信贷业务大规模缩减；农村信用社的合作金融机制很不健全。如何进一步深化农村金融改革，建设富有效率的农村金融体系，依然是一个亟待破解的大课题。为了解决中国金融业发展中的“短板”问题，为建设社会主义新农村提供金融支撑，本文通过分析研究当前农村金融体系中存在的问题以及农村金融体系重建的重要性，提出如何建立商业性、政策性与合作金融相结合的多层次农村金融体系。
关键词：农村金融体系，商业性金融，政策性金融，合作金融
一、引言
任何国家农村经济的发展都离不开金融，我国的农村经济发展同样也离不开金融的支持。而农村金融是整个金融体系中最薄弱的环节，成为了中国金融业发展中的“短板”，中国农民贷款难，农村资金短缺成了当前新农村建设的“瓶颈”。据有关方面预测，到2020年，我国建设社会主义新农村需要新增资金15万亿至20万亿元，未来对农村金融的需求旺盛。如何构建多层次的农村金融体系，为农村提供资金支持，对农村金融进行合理布局、促进其健康发展，不仅是金融业自身面临的一个重要问题，也关乎社会主义新农村建设和构建和谐社会的成败。
由于农业具有生产周期长、受自然因素影响大等特点，加之来自市场方面的风险，使农业生产具有脆弱性和高风险性，这使得使农村地区唯一正规金融的农村信用社在不遗余力地支持农村经济发展中自身也陷入了盈利能力不足、不良资产居高不下的困境之中，农村信用社与农村经济良性互动发展的局面无法实现。而据测算，近些年我国农村地区的资金供需缺口不断扩大，2000年至2003年，每年都有超过5000亿的金融需求得不到满足，2004至2005年，这一数字又扩大到了8000亿。要解决“三农”问题，加快农业经济发展，提高农民的收入，积极推进社会主义新农村的建设，有效的资金支持必不可少。新农村建设的资金投入不可能完全依靠财政资金，金融资金必然会成为新农村建设的主要资金来源。从现实发展情况看，我国农村金融体制远远不能适应农村经济发展和建设社会主义新农村的需要，农村金融体制的深化改革迫在眉睫。积极推进农村金融改革，探索多层次有效的农村金融服务体系，是建设社会主义新农村的需要。
二、目前农村金融体系中存在的问题及其原因分析
长期以来，尽管政府在农村金融领域实施了一系列改革与发展、促进农村金融深化的措施，旨在克服农村金融体系的脆弱性、稳定农村金融市场、强化对于“三农”的金融服务。但是，农村金融体系存在的问题依然存在。
（一）农村金融市场竞争不充分，呈现高度的垄断特征。
从其他国家的经验来看，一个开放的、多元化和多主体竞争性农村金融市场的形成，是农村经济建设的金融保障。但从目前的情况看，1996年以来的农村金融改革取向是在清理取缔民间金融背景下的现有正规金融体制的自我完善，因而农村信贷供给仍然表现为市场分割背景下的垄断格局，无法为农业产业化经营主体提供灵活、多元的金融服务。改革促使农业银行逐步从农村市场撤出其贷款业务，并关闭了农业合作基金会和其他非正规金融机构；农发行业务缩小为粮棉油收购贷款；对于产业化经营中的农户来讲，其信贷来源主要是农村信用社，而农信社的服务区域又是按行政区划严格分割的，从而使农村信用社在我国农村正规贷款市场处于垄断地位。而垄断的市场一般来说是低效率的，由于外部缺乏竞争压力，造成其对农村金融需求反映不灵敏，不能根据新的情况对金融产品和服务方式进行不断创新。不少农村信用社经营业绩差，效率低下，不良贷款居高不下，根本无法承担农村金融“主力军”角色。
（二）现有农村金融机构功能不健全，没有发挥应有的作用。
我国虽建立起相对完善的农村金融体系，但这几个金融机构都是由政府主导建立的，其功能定位不清且存在重叠，加之政府在许多方面又管得太严、太死，限制了现行金村金融的发展。主要表现在：政策性金融机构中国农业发展银行的业务范围太窄，对农业发展的支持不足。中国农业发展银行现在的主要业务仅限于粮棉贷款的发放，随着我国粮棉流通体制改革的深化，粮棉油购销市场化改革方向日趋明显，保护价收购范围不断缩小，农业发展银行的业务范围也在不断收缩，且呈不断萎缩之势。农业发展银行的机构和人力资源与现有的业务量相对而言明显存在资源浪费，其对农业发展的支持，更是远远不够。作为四大国有商业银行的中国农业银行，其商业追求和政策性诉求是不能两全的，农业银行在农村地区的盈利有限，不断从农村地区撤出也是符合其商业利益的，其资金大量流入城市，但这就大大降低了其支农的功能。农村信用社商业化趋势明显，由于缺乏政策环境的支持，其帮农、扶农的作用也成了一句空谈，表现在许多农村信用社以利润为导向，把资金运用于城市等。邮政储蓄，由于只存款不贷款，吸收的存款全部转存中国人民银行，直接流出了农村。
（三）农村信用社改革方案市场化原则太浓，偏离了服务“三农”的宗旨。
国有商业银行从20世纪90年代中期开始，加快了商业化和市场化的改革步伐，纷纷撤并了盈利能力弱甚至亏损的县乡领域和农村地区的分支机构。于是，农村信用社基本上成为农村金融的主力军，在支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展中发挥着日益重要的作用。截至2005年6月末，全国农信社各项存款达30694亿元，成为继工行、农行、建行后第四个存款突破3万亿元的金融机构；各项贷款21968亿元，其中农业贷款余额已经达到10299亿元，占全部金融机构农业贷款的比重已上升到87.5%。
研究农业问题的人大多认为农村信用社改革不仅仅是一个单纯的金融问题，而是事关农业、农村、农民和国民经济全局的问题。目前，国有商业银行因商业化改革加大了从农村领域、边远地区、落后地区退出的力度，邮政储蓄不断从农村抽吸资金，已经造成了农村金融供给不足和“一社难支‘三农’”的局面。如果农信社改革按照现在的市场化原则继续推行下去，农村信用社为脱困必将走上规模经营、撤并集中之路，撤并大量的基层代办点，清退富余人员以及上收贷款权限，业务非农化使得农村信用社将同邮政储蓄一样成为第二只农村资金的“抽吸机”，加剧了农村资金“体外循环”。
（四）不同机构之间缺乏必要的组织协作也是一个较为突出的问题。
从金融需求角度来看，我国农户和农村企业的金融需求具有鲜明的层次性特征。然而，不同的需求应该需要不同的金融组织和不同形式的金融供给来满足。如贫困农户，其生产和生活资金均较短缺，其作为金融机构放款的承贷主体时是不健全的，贷款风险较大，虽然其对贷款也产生需求，但是被排斥在正规金融组织的贷款供给范围之外，只能以较为特殊的方式满足资金需求，如政策性金融的优惠贷款资金、民间渠道的小额贷款、政府财政性扶贫资金都是贫困农户满足资金需求的重要方式：市场型农户由于从事专业化技能型生产，对于贷款资金的需求大于一般农户，但其缺乏有效的承贷机制，缺乏商业贷款供给所要求的抵押担保品，因而难以从银行申请到贷款。因此，农业产业化需要多元化的金融组织来满足。
伴随着农业银行和其他国有金融从农村大规模撤出分支机构，以农信社为主体的农村正规金融在组织形态上却一直分立而未发生市场意义上的协调或重组，即农信社主要支持农户的生产经营，农业银行则专注于对优质产业化龙头企业的金融服务，二者业务发展缺乏协调，也不存在功能互补的业务代理。同时，农信社本身也因为体制和技术等因素而未能实现经营上的协调配合。