1.培育和发挥相对区位优势的制度创新
苏北接受上海经济、苏南经济辐射发展的相对区位优势仍处于现有制度体制下的形成过程中，其显性特征还不够强，需要进行强制性制度创新给予培育。
（1）改革苏北快速交通束建设和经营体制。苏北高速公路、铁路、机场、港口建设基本上是以国家、省、市政府为规划和投资主体，外资和民营经济所占比重很小，且缺乏经营创新理念。因此，有必要进行苏北快速交通束建设和经营的市场体制改革。改革的基本思路是：突破传统理论束缚，承认快速交通束是商品或准公共品，可以实行资本经营体制；废除准入限制，即对资本的所属权、所属地和数量不作准入限制；变革经营体制，即实行股份公司经营体制；建立苏北快速交通束建设和经营新体制，即统一规划，广筹资本（吸收政府、银行、企业、个人、国外资本），放开经营，滚动发展。改革苏北快速交通束建设和经营体制，有利于已建线路有效营运，更有利于新建徐宿、淮扬镇、连盐铁路、沪南城际铁路（含苏通铁路大桥）立项快速建设。管理京沪高速公路沂淮江段的江苏京沪高速公路有限公司由“管理”向“经营”跨越，通车一年的通行费收入和综合经营收入分别达11亿和7000万元。这就展示了建立苏北快速交通束建设和经营新体制的生命力所在。因此，进行制度创新，有利于苏北相对区位优势的培育和发挥。
（2）建立苏北高速公路集团（股份）总公司和苏北地方铁路集团（股份）总公司。苏北高速公路集团（股份）总公司和苏北地方铁路集团（股份）总公司统一规划、建设、经营苏北高速公路、地方铁路。苏北高速公路集团（股份）总公司和苏北地方铁路集团（股份）公司按现代企业要求组建和营运。
2.培育和发挥高校促进产业发展和人力资源开发优势的制度创新
培育和发挥苏北高校研发力量聚集及其对产业发展和人力资源开发优势，必须进行苏北普通高校体制创新。
（1）政府加大对国家独资兴办的普通高校的经费投入，改革普通高校由国家独资兴办的传统体制。苏北普通高校发展所需要的经费的缺口很大。苏北现有普通高校基本上是由国家和省、市政府投资兴办的，民办资本虽然也进入普通高校（主要投资于高职教育），但其份额很小。一方面，政府应增加对国家独资兴办的普通高校的经费投入，以解决“建校贷款”归还问题和发展所需要的经费问题。另一方面，要加快苏北普通高校发展，必须改革传统体制，允许和鼓励民营企业和个人投资于普通高校。国有公办普通高校可以改制，坚持国有公办，允许国有民办，也可试行国有校办（学校建设投入可归投资主体所有）。吸收大量民有资本是苏北普通高校快速发展的重要条件。应通过改制使苏北普通高校发展获得大量资本。另一方面，改革国有公办普通高校管理体制，引入竞争机制，充分调动教师、管理干部的教学、科研、管理积极性。
（2）创建普通高校省和市共建、区域聚集新体制。实行苏北普通高校省和市共建体制，即省负责办学管理和国有公办普通高校经费投入，市承担普通高校校区用地的零价格或低价格购买的经费支持或市储备土地划拨和市域普通高校聚集的校区规划。实行普通高校省和市共建体制，能够调动省和市办普通高校的积极性，尤其是能获得市对普通高校建校、扩校的支持。同时，实行普通高校省和市共建体制，有利于苏北城市市区的普通高校区域布局和聚集，有利于建成“大学城”或“大学园区”，有利于发挥普通高校研发力量聚集优势，有利于推动高科技产业园区的发展。因此，应着力创建苏北普通高校省和市共建、区域聚集新体制。
3.培育和发挥农业产业化经营优势的制度创新
农业产业化经营是市场经济条件下，解决苏北农业和农村经济发展深层次矛盾和问题的现实选择。因此，发挥农业产业化经营优势，应进行区别于传统农业生产方式和组织形式的诱致性制度创新。
（1）创新农业产业化经营体制。实施农业产业化经营，核心的问题是农户联系市场的经营体制创新。苏北农业的最大特征是农户分散经营和缺少大市场。因此分散经营农户与大市场的连接就成为苏北农业产业化经营体制的重要内容。具体说来，根据苏北农业和农村实际，苏北农业产业化经营应具有鲜明的创新特点，可以推行以下创新模式：一是“农户+龙头企业+市场+地方政府扶持”模式。其中，龙头企业得到地方政府支持（资助）是“做大”的重要条件，应充分发挥苏北地方政府扶持龙头企业的作用。二是“农户+龙头企业+农业经纪人+大市场”模式。农业经纪人是影响苏北农业产业化经营的不可或缺的重要力量。因此，应有切实可行的措施，大力发展农业经纪人队伍。三是“农户+龙头企业+农业科技中介组织+寺市场”模式。农业科技组织是苏北农业产业化经营科技含量提升的重要力量。大力发展农业科技中介组织，能够有力地推动苏北农业产业化经营体制创新。
（2）创新龙头企业的组织形式和制度形式。企业组织形式和制度形式落后是龙头企业带动力差的重要原因。就苏北龙头企业的组织形式看，既可以实行“公司+农户”的形式，也可以采取“公司+基地+农业大户”的形式。就苏北龙头企业的制度形式看，既可以实行合作制，也可以实行规范的股份制，还可以采取股份合作制等企业制度形式。
4.培育和发挥工业技术性后发优势的制度创新
发挥苏北工业技术性后发优势，必须进行制度创新，形成苏北工业制度性后发优势。制度性后发优势是苏北向上海、苏南等先发区域的制度学习优势，即效仿或借鉴各种先进制度并经苏北本土化改造所产生的效率和收益。因此，进行制度创新，是发挥苏北工业技术性后发优势的重要举措。
（1）进行城市工业体制转型和企业治理结构的制度创新。苏北城市工业体制仍没有完全从计划经济体制转变为市场经济体制，尤其是地方政府在履行经济调控职能时仍自觉或不自觉的沿袭计划经济时期的传统做法。因此，让苏北工业真正走向市场经济，产生复制、跨越、递增效应，必须实现工业体制转变，必须进行制度创新。苏北工业经济体制转型的核心内容是：大力发展民营经济，推动多种所有制经济共同发展；县域国有工业企业应改制为股份制企业；以经济法规、经济政策和经济杠杆为基本方法，推动工业经济增长方式转型。进行苏北工业企业的制度创新，是苏北工业发展的基本动力。进行苏北工业企业制度创新，首要的是要全面实行现代企业制度，健全企业法人治理结构；要建立以岗定薪、岗变薪变、能增能减的企业工资分配新机制；要积极进行经营者和管理、营销、科技骨干年薪制以及股权、期权激励试点。
（2）进行农村工业企业的体制创新。苏北农村工业企业以乡镇企业为主，其企业体制落后于城市工业企业体制，急需创新。创新苏北农村工业企业体制的重点是：加快企业改制步伐，明晰企业的产权关系；大力培育具有区域竞争力的大企业、大集团；建设信用担保等社会化服务体系，促进中小企业发展；积极发展乡镇企业，实现农村工业企业民营化。
5.发挥地方政府推动苏北经济发展优势的制度创新
对于苏北经济发展，地方政府推动优势是建立在实施地方政府经济调控职能转变和规范工程基础上的，而地方政府经济调控职能转变和经济行为规范工程则是以地方行政体制创新为前提条件的。地方行政体制创新的重点是省和苏北的市、区，县（市）、镇（乡）行政体制创新。
（1）在江苏省苏北发展协调领导小组下设苏北经济协调发展工作机构和江苏省苏北经济发展研究中心。江苏省苏北经济发展工作机构为江苏省政府的直属机构（可与省发展和改革委员会合署办公）。江苏省苏北经济协调发展工作机构的主要职责是：规划江苏省苏北经济发展战略的实施目标；协调省级部门推动苏北经济发展的政策制定和行政行为；协调苏北经济协调发展。江苏省苏北经济发展研究中心为江苏省政府的直属事业单位，承担苏北经济发展的理论和政策研究任务，为省政府科学决策服务。江苏省苏北经济发展研究中心办公地点可以设置在淮安城市。
（2）适时调整苏北市、区，县（市）、镇（乡）行政区划。“行政区划从根本上说应该以一定的经济区划为基础，使行政区划与发挥地区优势相结合，与依托中心城市、组织合理的经济网络相结合，与实现区域经济发展战略相结合”。
因此，发挥苏北经济发展的政府推动优势，应适时调整苏北的部分行政区划。可以在特大城市近邻撤销县级市，改设市辖区；调整县域的镇（乡）行政区域；设置城镇型建制镇（中心镇）。
（3）推动苏北行政发展。行政发展是“行政主体（政府）通过一定的方法和途径，创造、维持和加强行政能力，改变原有的传统的行政体系及其运行状态，使其沿着预定目标取向发展到更高一级形态”。行政发展实质上是行政体制和政府职能及其行为创新。因此，苏北行政发展对于苏北经济发展极其重要。苏北行政发展的主要内容是：改革行政体制，精简政府机构；强化能力培训，提高公务员素质；理顺经济调控职能，规范政府经济行为；改善行政“软”、“硬”条件，提高行政效率；加强廉政建设。
（4）推动观念创新，软环境建设机制创新。从一定意义上说，观念落后或者说思想不解放，是培育和发挥苏北经济发展后发优势，加快苏北经济发展的基本障碍。要下决心首先让各级地方政府干部的观念创新。同时，要着力环境建设机制创新，让在苏北投资的中外企业、尤其是要让私营企业和乡镇企业有一个“宽松”的创业和经营的行政管理体制和人文环境。
五、苏北经济创新发展的政策选择
发挥苏北经济发展后发优势需要政策支持。发挥苏北经济发展后发优势的政策包括江苏省域的地方政府为引导和干预苏北经济活动所采取的各项政策和有效组织苏北经济活动所采取的各种措施。由于借助市场机制难以有效实现苏北经济的协调发展，发挥苏北经济发展后发优势的政策选择就具有特别的意义。
1.发挥接受上海经济、苏南经济辐射发展相对区位优势的政策选择
相对区位优势形成的基础是交通条件的根本改善。因此，制定和实施构筑苏北和苏北与上海、苏南连结的快速交通束的政策，对苏北交通条件根本改善有十分重要的意义。
（1）开放苏北快速交通束建设和经营政策。实行多种所有制经济建设和经营快速交通束体制，是发挥苏北相对区位优势的制度创新选择。国家、省、市政府是苏北快速交通束建设和营运的重要力量，应争取国家、省、市对苏北快速交通束投资增长政策。要大力发展苏北民营快速交通束经济，制定和实施支持民营企业投资建设和经营快速交通束的切实可行的政策。
（2）国家、省级政府规划并组织设计，国有资本控股经营或民营苏北高速公路的政策。高速公路是苏北快速交通束的基本组成部分，应得到快速发展。高速公路属于拥挤性公共物品，可以界定产权和独立经营。但是，高速公路不同于一般商品，其由政府组织规划和组织设计的属性是明显的。因此，苏北高速公路的建设和经营，在国家、省级政府统一规划并组织设计的条件下，既可以国有资本控股经营也可以民营，支持独立自主的建设和经营，要制定自负盈亏，自我发展政策。
（3）筹集苏北快速交通束建设资本的政策。资本缺口大是制约苏北高速交通束建设的瓶颈。广开筹资渠道是一种现实选择。一是提高省投资本比例，降低苏北筹资比例。二是拍卖部分线路营运权，以筹集建设资本。三是引进国外、省外资本。四是吸收银行资本和苏北社会闲置资本入股建设和营运。五是组建苏北快速交通束集团股份公司，上市融资。
（4）对新组建的苏北地方铁路股份公司给予财政政策支持。苏北地方铁路股份公司承担苏北区域内的地方铁路如徐宿、连盐铁路，淮扬镇铁路（参与）修建和经营。但苏北地方铁路先期投入大，资本回收期长。因此，省级财政应对苏北地方铁路股份公司的银行贷款给予财政贴息。
（5）对苏北的机场、港口建设、营运给予政策倾斜。一是降低地方政府对其建设的有关收费标准或减免部分费用。二是扩大向社会融资渠道。三是扩大经营自主权，允许浮动营运收费标准。四是增大财政资金投入。
2.发挥高校促进产业发展和人力资源开发优势的政策选择
“三螺旋理论”认为大学是区域经济发展的主要知识资产，大学的聚集为企业的空间聚集提供了不竭动力。因此，必须制定和实施促进苏北普通高校及其研发力量聚集，产业发展和人力资源开发优势的政策。
（1）规划和引导普通高校及其研发力量在苏北特大城市和大城市聚集。普通高校聚集首先是一个规划问题。普通高校不宜分散布局。苏北新增普通高校应规划在普通高校已有很好发展的特大城市。在同一城市的普通高校校区也宜相对集中，建成大学园区、大学聚集区、大学群。促进普通高校及其研发力量在苏北特大城市聚集的政策包括：省政府（教育厅）与市政府共建政策；在规划的大学聚集区、新建校区的用地实行零价格或低价格供给，其地价差额由省、市财政补贴；鼓励分散校区与主校区相邻企事业单位用地置换，并由省、市财政给予利益受损方补偿。