1993年，欧盟出台哥本哈根入盟标准，决定启动欧盟东扩进程。此后，欧盟的东扩计划大体上经历了3个阶段：
1.先期准备阶段（90年代上半期）。1994年欧洲理事会埃森（Essen）会议就开始了“前入盟战略”。包括三个方面：“欧洲协定”的实施、法尔援助计划、对话项目。这些项目随着东扩的深入力度逐渐增大，东欧国家在这些项目下实施了改革。其中最主要的是欧盟与中东欧国家签署联系国协定（也称欧洲协定），制定入盟标准和实行先期准备战略。波兰和匈牙利于1991年，捷克、斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚于1993年，波罗的海三国于1995年，斯洛文尼亚于1996年分别与欧盟签署了“联系国协定”。“联系国协定”以法律形式确定了欧盟与联系国的政治经济关系，目标是在2002年前实现工业品的自由贸易并为其他部门的经济合作奠定基础。在“联系国协定”的同时，这些国家也逐渐开始接受法尔计划，各种对话项目也逐渐获得开展。
2.制定入盟谈判时间表阶段。1997年7月16日，欧盟委员会发表《2000年议程》。该议程分为三个部分，即共同体政策的前景、欧盟2000-2006年的财政框架以及欧盟东扩问题、提出欧盟首批东扩名单。该年12月12～13日，欧盟卢森堡首脑会议作出了欧盟进行第五次扩大的决定，批准波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、塞浦路斯六国为首批东扩候选国，即“卢森堡集团”。对剩下的几个国家即斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、立陶宛、拉脱维亚则视其进展而定，会议还拒绝了土耳其的候选国资格。
3.正式入盟谈判阶段。1998年3月12日，欧盟15国与波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、塞浦路斯六个首批候选国及罗马尼亚、保加利亚、斯洛伐克、拉脱维亚和立陶宛五个申请国国家元首或政府首脑在英国伦敦举行首届“欧洲大会”，就加强彼此间在外交、安全、经济等领域等方面的合作交换了意见。3月30日，欧盟与上述11国在布鲁塞尔举行外长会议，各申请国接受了欧盟提出的《入盟伙伴关系国别文件》，有关入盟谈判和预备性谈判正式拉开帷幕。1999年12月10日，欧盟赫尔辛基首脑会议决定，尽早开始与拉脱维亚、立陶宛、保加利亚、罗马尼亚、斯洛伐克和马耳他六国举行入盟谈判，至此欧盟入盟谈判国由6个扩大到12个。2000年2月14日，欧盟部长理事会正式开始了同新6国的入盟谈判。2002年12月中旬，欧盟哥本哈根首脑会议决定2004年5月1日将正式接纳波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、塞浦路斯、斯洛伐克、立陶宛、拉脱维亚和马耳他等10个国家加入欧盟，2003年4月16日欧盟雅典非正式首脑会议期间，欧盟15国与上述10个申请国签订了加入条约。2004年5月1日，中东欧10国正式加入欧盟。罗马尼亚和保加利亚由于表现不够好，被欧盟”留级”，直到2007年1月1日才正式加入欧盟。这两次都可以看做是第五轮扩大。
在这三个阶段，欧盟都不断给中东欧国家施加压力，以推动其全面变革。为了应对欧盟东扩的要求，中东欧国家在少数民族保护方面也采取了一些措施，并实践着欧盟的制度要求。当然，中东欧国家的变革，有些是欧盟直接推动的，有些情况则是欧盟并未直接出面，而是中东欧国家为了适应欧盟东扩，或者受到欧盟东扩的影响而进行的调整。
我国也有学者从制度变迁的角度入手，将欧盟东扩的阶段划分为另外三个阶段：第一是主动靠拢——政府主导阶段。这一阶段从东欧剧变后到入盟谈判正式开始之时，主要特点是中东欧国家制度变迁（向制度欧洲化标准靠拢）的自发性、主动性和政府主导特性。第二阶段强制靠拢-议会主导阶段。这一阶段由卢森堡峰会正式开启入盟谈判开始，到哥本哈根峰会结束入盟谈判为止，其主要特点是欧盟影响中东欧候选国国内制度变迁的强制性和候选国议会对制度变迁过程的主导性。第三个阶段是观念靠拢—民众主导阶段。这一阶段由入盟谈判完成之日开始，到入盟为止，其主要特点是中东欧候选国在观念和认同等非正式制度规则上向欧洲化目标靠拢，政府和议会引导民众通过上述制度机构充分讨论国家利益的利弊权衡，最后以全民公决形式决定是否接受欧盟成员国地位。(1)
刘超的三阶段划分法主要是从中东欧国家的视角出发的，更加切合本书的角度。不过，本书认为，在少数民族保护方面，实际上更多的是政府的意愿，民众基本未起到实际的作用，因此，中东欧在欧盟东扩背景下在少数民族保护方面向欧盟要求“看齐”，主要是经历了两个阶段：第一个阶段是主动靠拢——中东欧政府主导阶段。这个阶段自冷战结束到欧盟启动入盟谈判之前，主要是中东欧国家为了适应欧洲一体化，为未来加入欧盟奠定基础而主动做出一些调整，采取了一些少数民族保护措施。第二阶段是强制靠拢——欧盟主导阶段，这个阶段自欧盟启动侯选国入盟谈判到侯选国最终入盟，主要是欧盟强制向中东欧侯选国推行其标准和要求，并要求中东欧国家按时达到标准。上述三阶段中的先期准备阶段和和制度入盟谈判时间表阶段都可以归入“主动靠拢阶段”，而正式入盟谈判阶段则属于“强制靠拢阶段”。
在“主动靠拢”，欧盟主要是通过入盟伙伴关系文件传达期望，通过各种场合表达观点、立场，建议，呼吁等方式表明自己在少数民族保护方面的观点和对中东欧的期待；在“强制靠拢”阶段，欧盟则利用“共同体法谈判”、“委员会年度报告”等多种驱动方式促使中东欧国家按时进行制度趋同和制度内化。(2)
当然，需要指出的是，这“主动靠拢阶段”和“强制靠拢”阶段，只是根据这两个阶段的总特点所做的大致的划分，有时这个界限并不是十分清楚，或有所交叉。
第一节主动靠拢——中东欧政府主导阶段
为了达到欧盟的要求，早日加入欧盟，回归欧洲，中东欧在少数民族保护方面采取了不少措施，例如成立了一些相关机构和组织，出台了一些重要政策和法令，或者采取了一些对少数民族的直接扶助行动。这些主要是欧盟东扩的间接效果而不是欧盟直接的推动。这些措施值得关注的有：
一、“中欧倡议国组织”与少数民族保护
“中欧倡议国组织”的前身是1989年成立的中欧五国集团，成员国有奥地利、南斯拉夫、意大利、匈牙利、捷克斯洛伐克。1991年7月，波兰加入该集团，成为六国集团。1992年3月改名为中欧倡议国组织。其宗旨是促进中欧地区国家之间的区域性合作，促使中欧国家接近欧洲联盟，欧盟决定东扩后，该组织也力图推进中东欧侯选国加入欧盟，为欧洲一体化铺平道路。此后，斯洛文尼亚、南斯拉夫、斯洛伐克、马其顿、阿尔巴尼亚、白俄罗斯、保加利亚、罗马尼亚、乌克兰和摩尔多瓦等国也相继加入，到2009年时已经有18个国家， (3)实际上中欧倡议国组织已经扩展到整个东欧和东南欧。
该组织包含10多个工作组，其中一个是少数民族保护工作组。该工作组1990年成立，每年召开两次各国代表会议，商讨少数民族保护问题、交换意见和经验。此外，工作组还创办了一系列少数民族问题论坛和座谈会。欧盟、欧安组织有时也派代表参加这些会议。这些会议主要是对中东欧国家的少数民族保护提供意见和建议，尤其是对斯洛伐克、罗马尼亚的匈牙利族、中东欧广泛存在的罗姆族保护问题都十分关注。例如1998年11月28日在斯洛文尼亚的格里吉亚（Gorizia）的座谈会上，就讨论了罗马尼亚的特兰西瓦尼亚的匈牙利少数民族，并提出了一些建议。同时，该组织也对成员国的少数民族保护工作进行一定的监督，并对成员国在少数民族保护方面的进展作出报告。最重要的一个报告是2004年斯洛文尼亚担任轮值主席国时的报告：“少数民族与中欧倡议”。该报告对中欧倡议国组织，尤其是少数民族工作组在少数民族保护方面的进展进行了回顾，对1994年出台的“少数民族权利保护制度”（CEI Instrument for the Protection of Minority Rights）进行了评价，同时对中东欧国家10年来执行该制度的情况做了详细的介绍。(4)
该组织最大的成果是，在该组织的活动下，1994年11月18-19日，中欧倡议国组织的各国外交部长在意大利城市都灵召开会议，出台了“少数民族权利保护制度”。该制度从1993年开始酝酿，参照了欧安组织1990年的哥本哈根文件和1991年的日内瓦文件精神，后来又参考了欧洲委员会正在讨论中的“欧洲少数民族保护框架公约”（ Framework Convention for the Protection of National Minorities）。该条约出台后，逐渐获得了中欧倡议国大多数国家的批准。条约尽管不具有法律效力，但该制度在中东欧国家获得广泛认同。该条约一共27条。该条约首先明确了“少数民族”的定义，其次规定了国家应该保护的少数民族的基本权利，包括个人具有选择民族归属的权利，保护少数民族个人权利以及权利的文化权利，国家应该采取措施反对同化以及基于民族不同导致的歧视、暴力等，少数民族享有使用和发展民族语言的权利，在少数民族人口比较集中的地区，国家应该允许该地区双语的使用等。(5)
为了推动欧洲一体化，中欧倡议国组织对整个中东欧少数民族保护问题做出了巨大的努力，取得了较好的成果，目前仍然在发挥着重要作用。
二、中东欧各国的少数民族保护新措施
在上世纪90年代初中期，为了适应欧盟东扩，给国际社会，尤其是欧盟留下好印象，促使欧盟早日接纳为“侯选国”，及启动入盟谈判，早日实现回归欧洲的梦想，中东欧国家普遍建立了一些全国性的少数民族保护机构，出台了一些少数民族保护政策和制度，这些措施主要是中东欧各国为了加入欧盟而主动靠拢政策。这些新措施主要体现在以下几个方面：
（1）中东欧国家少数民族保护管理、咨询机构的建立
冷战结束后，中东欧国家普遍成立了少数民族管理机构。有的是在一些部委内部增加少数民族事务机构，有的是成立了专门的少数民族保护机构。有的国家甚至还专门为特定的少数民族成立了一些专门的管理和保护机构。例如在剧变之后，波兰很快就成立了少数民族文化局和波兰天主教徒与犹太人关系委员会（Polish Council of Christians and Jews），前者主要是促进少数民族文化的保护和发展，后者主要是为了推动波兰人和犹太人、天主教和犹太教的对话与和解，该组织的通过组织大量的对话与座谈活动，大大促进了波兰社会对反犹主义的反思，推动了两个民族的和解，在中东欧起到了示范作用。(6)匈牙利在上世纪90年代之初就成立了民族理事会（National Council），同时设置了少数民族事务专员（Minority Ombudsman），此外，还针对罗姆族保护问题成立了一些专门的管理机构，例如1996年3月成立的吉普赛人项目理事会，主要负责了解吉普赛人族遇到的政治和社会问题，并推行支持项目。捷克斯洛伐克在1992年成立了少数民族理事会（Council of National Minorities），由各民族的代表组成。1997年12月，保加利亚设立了民族与国家事务理事会（National Council for Ethnic and Demographic Affairs（NCEDA），由政府代表和各少数民族代表组成，主要负责推动人口政策和民族和解。1997年10月，捷克成立了促进罗姆族保护的管理机构——罗姆族事务理事会，主要负责了解罗姆族状况、提出政策建议以及推行罗姆族保护政策。在立陶宛，冷战结束之初，就开始积极关注少数民族保护问题成立了负责少数民族政策的设计和执行的重要机构——“国内少数民族和国外立陶宛人事务部（Department of National Minorities and Lituanians Living Abroad），主要负责监督政府的少数民族政策，推行少数民族保护项目，同时为为少数民族组织分配资金。另外，立陶宛还设立了少数民族代表机构“民族社区委员会”（Council of National Communities），委员会根据总统命令建立，对总统负责。其任务是分析涉有关少数民族的法律规范，对少数民族事务提出建议等。在拉脱维亚，冷战后初期主要由国家人权办公室（National Human Rights Office）处理少数民族问题；1996年7月，又设立了民族咨询委员会（Consultative Council of the Nationalities），以深入了解少数民族舆情，并提出改革措施。在爱沙尼亚，政府专门任命了“民族关系部长”，以负责少数民族事务，推进民族间的和解。
（2）中东欧国家少数民族保护政策和制度
在少数民族保护政策和制度方面，这个时期，中东欧国家也采取了一些积极的举措。首先，各国的宪法中基本包含了少数民族保护的内容。例如上文提到冷战后的波兰宪法和匈牙利宪法，都明确规定要保护少数民族的文化。1992年，6月28日出台了爱沙尼亚宪法，也有关于少数民族保护的条款。例如第12条规定“所有人在法律面前一律平等。禁止基于民族、种族、肤色、性别、语言、出身、宗教、政治或其他信仰、经济与社会地位等方面的歧视”。第37条第4款规定：“所有人都有权利通过爱沙尼亚语获得教育。少数民族教育机构可以选择他们的教学语言。”第5条第2款规定，“在少数民族居民超过半数的地区，所有人都有权利在与当地政府及其官员对话时使用其民族语言。”(7)再如罗马尼亚1991年12月8日颁布的新宪法第4条第2款规定，“罗马尼亚是罗马尼亚所有公民共同的不可分割的家园，禁止基于种族、国籍、民族出身、语言、宗教、性别、观点、政治信仰、财产、社会出身等方面的歧视”。第6条第1款指出，“国家承认和保证少数民族成员，具有保护、发展和表达其民族、文化、语言和宗教身份的权利。”第32条第3款规定，“少数民族成员享有学习其民族语言的权利，以及通过其民族语言接受教育的权利。通过何种方式享有该权利将另有法律规定。”(8)立陶宛宪法第37条规定，“少数群体公民有权利发展其语言、文化和风俗”。第45条规定，“少数群体公民可以独立地管理其民族文化、教育、机构、慈善事业和相互援助。国家应该支持少数群体。”(9)
其次，出台了一些少数民族保护政策和法律。例如立陶宛政府1991年出台的“公民法”，给予了所有居住在立陶宛的人以公民地位，不论其民族出身、居住长短和是否能讲立陶宛语言。在爱沙尼亚，1993年7月，政府开始召开系列各民族代表组成的圆桌会议以讨论少数民族问题；10月，政府出台法案，规定少数民族建立自治机构，以保护少数民族的文化及传统。1997年10月，捷克政府出台“罗姆族状况报告”和解决罗姆族问题的“行动方案”，着力于改善罗姆族的生存状况；同年11月，斯洛伐克出台了“罗姆问题解决计划”，目的在于加强对罗姆族保护的投资，以促进其在教育、就业和住房方面的改善。
与少数民族保护相关的法律在中东欧国家也逐渐出台了。例如爱沙尼亚1993年10月，出台了“少数民族文化自治法”，该法给予少数民族出版民族刊物，通过民族语言进行交流和信息传递等权利。1995年2月，又出台了“语言法”，对少数民族语言的使用情况和权限等问题做了进一步规定。1989年11月23日，立陶宛在出台了专门的“少数民族法”，该法规定了政府将积极保护少数民族语言、文化和传统，少数民族可以出版民族刊物、与国外同族人接触、在企业、事业和政府机构中担当任何职务。(10)1993年，捷克出台了“基本权利与自由宪章”（Charter on Fundamental Rights and Freedoms），该法规定，禁止基于民族、种族等方面歧视，少数民族享有发展其文化的权利、通过本民族语言发布与接受信息的权利、成立少数民族组织的权利、通过本民族语言接受教育的权利、与官员打交道时使用本民族语言的权利、参与少数民族事务的权利。(11)
在出台相关法律方面最值得一提的是匈牙利。1993年，匈牙利出台“少数民族权利法案”（Act on the Rights of National and Ethnic Minorities）。(12)不过，直到2005年11月才正式生效。该法律代表了冷战结束以来中东欧少数民族保护的最新进展。该法律包括前言和12个正文部分，一共67条。在前言部分，该法律就明确指出，匈牙利“关注少数民族普遍的个人权利和作为整体的集体权利“，这些权利将在匈牙利得到尊重和保障。本条约将“促使少数民族成员享有1975年欧洲安全与合作会议的赫尔辛基最后文件中所规定的权利，包括与国外同胞和母国自由接触的权利。”匈牙利政府同意，“少数民族的自治机构及其活动，以及由此形成的文化自治，是少数民族的基本权利之一。”正文第2部分专门谈到了少数民族成员的个人权利，包括不受歧视的权利；使用本民族语言取名的权利；学习本民族语言、文化、历史、传统的权利；参与民族教育、文化活动的权利等。第3部分规定的是少数民族的集体权利。包括发展民族文化与传统的权利；自我管理的权利；创办民族组织的权利；保证电视台、无线电台等包含少数民族节目；创办民族学校的权利；设立自治机构进行自我管理的权利等。其他部分则主要是关于少数民族文化权利、语言权利、政治权利的具体适用以及政府对这些权利的保证和资助义务。
这个法律明确地反映出了匈牙利给予少数民族的权利之多，不仅包含了一般的个人权利，还包含了大量的集体权利。而且，匈牙利在实际执行中，也确实给了斯洛伐克族等很大权利，包括设立自治机构形使自治权的权利。匈牙利给予少数民族的这些权利，很接近于中国在少数民族地区推行的“民族区域自治制度”以及中国政府给予少数民族的诸多权利。在整个欧洲，象匈牙利政府这样高度重视少数民族保权利保护的国家是不多的。因此，匈牙利也常常被欧盟、欧安组织和欧洲理事会等欧洲国际组织树立为榜样，并经常受到这些组织的表扬和肯定。不过，美中不足的是，匈牙利政府给予其境内少数民族的优待政策，是希望以此换取周边国家，尤其是斯洛伐克和罗马尼亚也善待它们国内的匈牙利族，因此，匈牙利少数民族保护政策实际上就和对外政策挂钩了，或者是有条件的保护，这点又是和我国少数民族保护有所不同的地方。
第二节强制靠拢——欧盟主导阶段
在东扩过程中，欧盟十分关注中东欧国家的少数民族保护，并将加强少数民族保护作为入盟标准之一。在启动入盟谈判之后，欧盟要求中东欧国家在入盟前签定一些的少数民族保护条款。
首先，在欧盟积极要求下，中东欧国家在上世纪90年代初中期就基本上签定、加入了一些与少数民族保护关系密切的国际人权公约。1991年“欧洲联盟条约”，即“马斯特里赫特条约”第F条规定：1．联盟应尊重政府体制以民主原则为基础的各成员国的民族特性；2．联盟应以尊重由1950年11月4日在罗马签署的《欧洲保护人权和基本自由公约》所保证的并源于各成员国的宪法传统的基本权利，作为共同体的总原则；3．联盟应自筹实现其目标和贯彻其政策所必需的资金。(13)
因此，欧盟要求中东欧侯选国首先签定一些基本的人权条约。这些人权公约主要包括：（1）欧洲理事会主持下于1950年11月4日在罗马签定，1953年9月3日生效的《欧洲保护人权和基本自由公约》，即《欧洲人权公约》（European Convention on Human Rights—ECHR），它是第一个区域性国际人权条约。它规定集体保障和实践《世界人权宣言》中所规定的一些权利及基本自由。（2）联合国于1966年12月16日生效的《公民与政治权利国际公约》（International Convenant on Civil and Political Rights—ICCPR）和同日生效的《经济、社会、文化权利国际公约》（International Convenant on Economic， Social and Cultural Rights—ICESCR）。截止到1997年，各国基本都加入了上述条约。1997年，欧盟出台的《2000议程》中，欧盟对各国的入盟准备情况进行了评估，肯定了中东欧各国在签定人权条约时取得的进展。(14)1998年，欧盟委员会对中东欧侯选国的第一个年度报告也指出，中东欧各国在1998年前基本批准了欧盟要求它们通过的一些人权制度，这些人权制度实际上也是少数民族保护的基础。(15)中东欧各国签署、批准生效上述人权条约：
其次，欧盟直接推动下中东欧签署的少数民族保护条约。
1998年3月30日，欧盟各国外交部长和中东欧首批6国外交部长聚会布鲁塞尔，正式开始了入盟谈判进程。欧盟向各候选国提出了长达8万多页的31项共同体法条款（Aqcuis Chapters），作为候选国参与谈判的内容与标准，它涵盖了工业、农业政策、社会保障、司法和内政、财政监督、金融、贸易、外交、安全等各个领域，并由欧委会进行分类“审查”（Screening）。尽管欧盟一直非常强调“哥本哈根标准”，但是，那只是总原则，它太抽象，可操作性并不强。因此，对中东欧国家执行哥本哈根标准的监测和判断，还需要有更加详细和明确的制度体系。
遗憾的是，这31个方面并不包括少数民族保护，也就是说，少数民族保护并未被纳入共同体法，甚至与之相关的人权保护也未被纳入。因此，“少数民族保护”尽管是哥本哈根标准之一，但由于它未被纳入共同体法的31个谈判章节，使它实际上主要是一个“软要求”。对于这个“软要求”或说“软标准”，欧盟只是通过各种场合，尤其是在委员会报告中强调该标准的重要性。欧盟委员会的年度报告中还专辟章节关注中东欧的少数民族保护问题，其中关注最多的有欧盟的两个反歧视法令，欧洲委员会的“欧洲少数民族保护框架公约”（Framework Convention for the Protection of National Minorities）以及“欧洲区域或少数民族语言宪章》”（European Charter for Regional or Minority Languages）。不过，并不能说共同体法完全忽略了少数民族保护问题，因为少数民族的具体问题直接或间接地被纳入了这些谈判章节之中。下面主要谈谈中东欧国家执行欧盟反歧视法令和签署“欧洲少数民族保护框架公约”的情况。
（1）中东欧对2000年通过的两个反歧视法令的内化。(16)第一个是2000年6月29日出台的欧盟“种族平等法令”（Racial Equal Treatment Directive），规定不分种族或民族本原而实施平等待遇原则；禁止就业、教育、社会保障以及公共产品供给中的种族与少数民族歧视（ 2000年6月29日，欧盟部长理事会决议通过2000/43/EC指令，即《种族平等待遇指令》）。第二个是和2000年11月27日出台的“就业平等法令”（Framework Directive on Equal Treatment in Employment，Directive 2000/78/EC），法令要求打击在就业、培训、社会安全、健康护理、教育、享受商品、服务等方面基于性别、种族或人种、宗教或信仰、残疾、年龄或性取向的歧视行为。欧盟将这两个法令纳入欧共体法标准31个章节中的第13个章节“社会政策与就业”之内，欧盟成员国必须最迟在2003年7月19日执行这一指令。实际上，这两个和少数民族保护的法令就成为了入盟的“硬标准”对于侯选国，波兰、捷克、匈牙利、斯洛伐克、斯洛文尼亚、塞普路斯、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、马耳他等10国，则要求在2004年5月1日入盟之前完成该法的内化；罗马尼亚和保加利亚则被要求在2007年1月1日入盟前完成内化。
由于欧盟要求侯选国在入盟前将“种族平等法令”和“就业平等法令”国内化，并将其作为共同体法第13章节的谈判。该章节任何一个问题落后，都将使入盟直接受到影响。2000年之后，中东欧各国都比较快地实现了“种族平等法令”与“就业平等法令”的国内化。捷克在2004年1月通过了落实发欧盟反歧视法律的国内法律，2004年3月生效；塞普路斯于2003年通过相关国内法律草案，并于2004年3月正式出台，同时为了落实这些法律还专门成立了“平等组织”（Equality Body）；立陶宛在2003年11月通过了“劳动法典”，并对过去的相关法律按照欧盟两个法令要求进行了修改；2003年12月，匈牙利出台执行两个反歧视法令的“平等待遇与促进平等机会法案”，并立即开始实施；波兰于2004年出台了修改后的“劳动法”以及根据两个法令修改后的其他相关法律；保加利亚在2000年以前虽然有一些反歧视的法案，但是十分有限和零散，没有形成反歧视的统一制度，2000年之后，为了实现该两个法律的国内化，保加利亚加快了反歧视的国内立法，于2003年9月出台并生效落实；罗马尼亚于2002年1月出台修改后的“劳动法”及相关法律；爱沙尼亚于2003年通过落实法律并于2004年生效；马耳他和拉脱维亚相对落后，但也于入盟之前基本完成了两个法令的国内化。(17)
综观这些国家的做法，基本在2-4年内完成了欧盟反歧视法令的国内化。有些国家甚至在一些方面还超过了欧盟的预期。例如保加利亚不仅规定了禁止基于民族、种族、年龄、残疾、性取向等方面的歧视，还增加了禁止在结社方面的歧视，对于每种歧视，都规定了惩罚措施，法院的相关程序和判例中都对少数民族成员采取了一定的倾斜性政策。中东欧国家将两个反歧视法令内化的进程和结果表明，对于纳入欧共体法谈判章节的问题，中东欧国家做的不错。遗憾的是，共同体谈判法章节对少数民族保护问题涵盖太少。
（2）欧盟推动下中东欧国家签署“欧洲少数民族保护框架公约”的情况。“欧洲少数民族保护框架公约”是欧盟从欧洲委员会借用来的少数民族标准。1994年，欧洲委员会的部长委员会起草了“欧洲少数民族保护框架公约”规定缔约国应遵守的诸项原则，以确保对少数民族的保护。该条约是世界上第一个致力于将少数民族保护作为人权保护不可分割的一部分的具有法律约束力的区域性多边条约。1995年2月1日《框架公约》正式签署，1998年2月1日生效。《框架公约》规定的少数民族成员享有在法律面前平等，维护和发展其文化的权利，保存宗教、语言、传统和文化遗产的权利，和平集会、结社的自由，表达自由、思想、良心和宗教自由的权利等。(18)
尽管该公约是一个正式的法律法律文件，但它只是一个原则性的条约，不能直接适用于缔约国的国内法律体系中，必须通过国内立法和适当的政策加以实施。
欧盟启动谈判后，十分关注中东欧侯选国是否签署了该条约，从1997年《2000议程》对各侯选国的入盟评估报告开始，到1998年开始的委员会常规报告，都会对各国签署和执行该公约的情况进行监测和监督和催促。例如在1997年出台的《2000议程》中，欧盟委员会就指出，保加利亚未签署“欧洲少数民族保护框架公约”，但表示将在近期内签署。1998年，欧盟委员会年度报告指出，保加利亚少数民族保护方面取得了一些微小的进步。1997年10月9日，保加利亚签署“欧洲少数民族保护框架公约”，但还未获得批准。1999年委员会的年度报告才对保加利亚1999年5月批准了“欧洲少数民族保护框架公约”表示了肯定。(19)
在欧盟的要求和推动下，中东欧各国在入盟前都签署了“欧洲少数民族保护框架公约”，并普遍制定了一些落实措施。
少数民族保护只是一个“软标准”，但是在入盟的压力下，对于欧盟比较强调的少数民族保护制度，中东欧国家基本能够落实。
不过，中东欧国家在执行这些欧盟所要求的制度方面，还存在着一定的差距，即所谓“执行差距”。(20)欧盟东扩过程中，更多地是完成了“制度转移”和“制度内化”的任务，在制度执行方面，欧盟没有太多的实质性措施，欧盟委员会报告对中东欧国家在执行方面的差距也经常报告，但中东欧并没有实质性提高。“执行差距”的问题，在欧盟东扩过程中虽然没有太大的改变，但中东欧对欧盟少数民族保护制度的“转移”和“内化”，为后东扩时代的“制度执行”奠定了基础。
（1）刘超：欧盟东扩与制度互动，第41-53页，外交学院2003届博士论文。
（2）笔者认为，欧盟对中东欧国家的制度驱动可以细分为三个过程：制度转移、制度内化、制度执行，这三个过程从中东欧国家的角度来看，可以说都是“制度变迁”。关于欧盟东扩时期欧盟对中东欧国家的制度驱动方式、特点及其效果，具体参见拙著——《欧盟东扩与制度互动——从一个入盟标准说起》（世界知识出版社，2008年11月版），书中有详细分析，因此本书不专辟章节进行研究。
（3）”中欧倡议国组织”18个国家分别是：阿尔巴尼亚、奥地利、白俄罗斯、波黑、保加利亚、捷克、克罗地亚、意大利、马其顿、摩尔多瓦、黑山、波兰、斯洛伐克、斯洛文尼亚、塞尔维亚、乌克兰、匈牙利和罗马尼亚。
（4）参见：Minorities and the Central European Initiative ， Published by CEI Executive Secretariat and the Slovenian CEI Presidency， October 2004.具体可以参见网页：http：//citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download；jsessionid=5D5303DE804295121BF412B5700FE8 18？doi=10.1.1.116.9560&rep=rep1&type=pdf.
（5）该条约的原文（英文版）可以参见：Snezana Trifunovska edited， Minority Rights in Europe-European Minorities and Languages， pp333-338。
（6）关于该组织的作用，参见：Stanislaw Krajewski， Catholic-Jewish Dialogue in Poland：A Difficult Road to tolerance，见Peter G. Danchin and Elizabeth A. Cole Edited：Protecting the Human Rights of Religious minorities in Eastern Europe， Columbia University Press ， 2002 ， pp490-507.
（7）爱沙尼亚宪法，可以参见Snezana Trifunovska edited， Minority Rights in Europe-European Minorities and Languages， p438。
（8）罗马尼亚宪法，参见Snezana Trifunovska edited， Minority Rights in Europe-European Minoritie and Languages， p557。
（9）参见Snezana Trifunovska edited， Minority Rights in Europe-European Minorities and Languages， p524。
（10）该法具体内容参见：Snezana Trifunovska edited， Minority Rights in Europe-European Minorities and Languages， p525-526。
（11）该法具体内容参见：Snezana Trifunovska edited， Minority Rights in Europe-European Minorities and Languages， p428-429。
（12）Act LXXVII of 1993 on the Rights of National and Ethnic Minorities，可以参见网页：http：//www.regione.taa.it/biblioteca/minoranze/ungheria2.pdf.
（13）”马斯特里赫特条约”（马约）及欧共体/欧盟的其他所有条约，都可以从以下网页下载，参见：http：//eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm。“马约”的中文版参见：http：//www.china.com.cn/law/flfg/txt/2006-08/08/content_7056892.htm。
（14）参见欧盟委员会《2000议程》（Agenda 2000），可以从以下网页下载：http：//aei.pitt.edu/3137/01/000033.PDF.或者参见：http：//europa.eu.int/comm/agenda2000.
（15）参见欧盟委员会1998年年度报告。
（16）两个反歧视条约及欧盟的其他所有条约参见：http：//eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm。
（17）相关情况可以参见：http：//ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/policy/aneval/stureps_en.htm#comb.
（18）该条约的具体内容、意义、局限等，可以参见廖敏文：“《欧洲保护少数民族框架公约》评述”，《民族研究》，2004年第5期。
（19）年度报告的具体报告，可以从以下欧盟委员会网页下载pdf文件。其他年份的网址，可以在这个网址中一并下载。或者把以下网址中的1998改成相应年份即可。http：//ec.europa.eu/enlargement/archives/key_documents/reports_1998_en.htm
（20）”执行差距”的具体表现将在下一章中有比较具体的反映。关于各国对欧盟少数民族保护政策存在的“执行差距”（Implementation Gap），不少学者都曾经论述过。可以参见Galina Kostadinova： Substantive Equality， Positive Action and Roma Rights in the European Union， www.minorityrights.org/admin/Download/pdf/MRG_RomaBriefing2006.pdf.