战后的美国对发展中国家发展援助，就其出发点而言，无论是在杜鲁门、艾森豪威尔政府时期，还是在肯尼迪—约翰逊政府时期，其政治与意识形态考虑无疑是居于主导地位的，是通过经济手段达到特定的政治目的。但同样，美国从来也不会放弃任何机会，包括利用对外经济技术援助，服务于美国的经济利益。
在美国对发展中国家的发展援助战略中，服务本国经济战略是其重要考量之一。尽管在不同时期、不同的发展援助项目中，它所涉及的经济考虑也不尽相同。但总的来看，美国对外发展援助的基本经济目标，主要是为美国经济的良性发展创造更为优越的外部环境，改善美国私人资本的投资环境，建立美国主导的区域经济一体化等。
一、发展援助与美国经济安全
战后美国对发展中国家的发展援助，在很大程度上是美国传统对外经济政策在新的形势下的延伸和继续。即对外政策为美国经济服务，特别是帮助美国企业在海外开拓商品市场、开发原材料的供应渠道，以保证美国国内经济的繁荣。第二次世界大战期间，随着美国经济的急剧扩张，海外市场问题、海外原料供应问题显得更加突出。而战后随着美苏冷战帷幕的徐徐拉开，这些问题又进一步上升到国家经济安全的高度。
保证美国经济安全的途径之一是，为美国国内的工农业生产潜力寻找不断扩大的海外市场。
在第二次世界大战期间，美国的工业潜力被发挥到极致。美国的工厂开足马力，为反法西斯战争供应了大部分军火和日用品，不仅成为民主国家的兵工厂，而且成为民主国家的民用工厂。随着第二次世界大战接近尾声，美国政府首先面临的是美国工业潜力的出路问题，它关系到美国国内经济的繁荣、美国公众的就业前景。战争后期，在美国******中占统治地位的对外经济设想是与充分就业相联系的创造出口机会的思想。1944年，在罗斯福总统竞选连任的活动中，******重要官员克雷顿在妇女全国民主俱乐部发表支持罗斯福的演说中，就阐述了民主党政府在对外经济政策中的指导思想。他说："在过去三四年战争中，我们的工业企业大大膨胀了。我们能够希望保持5500万到5600万人民就业的唯一途径是使用这个膨胀了的工业生产能力。要做这件事就意味着我们将不可避免地生产出比国内人口可能消费的要多出许多的物品。所以，如果我们要有令人满意的就业状况，外国市场对于我们的过剩生产是绝对必要的。"【1】美国政府战争动员委员会主任詹姆斯·拜恩斯（James F.Byrnes）在写给总统和国会的信中也强调："如果我们打算为我们所有的工人提供工作，我们必须出口货物"。进出口银行也认为，"美国最好的贸易伙伴是那些经济发展达到了最佳状态的国家。"【2】据总统经济顾问委员会估计，如果美国要避免1929—1933年经济大危机的再次出现，就必须在未来10年内，在国内外另外找到4000亿美元的市场。【3】
基于这种认识，美国为保证国内经济的繁荣，必须为其他国家经济的恢复和发展提供帮助，这种帮助绝不仅仅是利他性的，更主要的是为了维持美国自身经济的繁荣与良性发展。战后初期美国复兴欧洲经济的马歇尔计划，尽管主要目标是稳定西欧的经济、巩固西欧国家的现政权和资本主义制度，但美国也从马歇尔计划中受益颇多。因为在马歇尔计划的实施过程中，西欧从国外进口的货物中有1/3是来自美国，美国通过贸易从西欧赚回的美元数倍于它援助欧洲的资金。
在西欧的经济形势稳定后，美国又将目光转向了更为广阔的不发达国家，希望通过美国提供的经济技术援助、必要的资金援助，帮助不发达国家加快经济发展，并与之建立密切的经贸往来，使之成为美国的重要贸易伙伴。杜鲁门总统在谈到第四点计划的设想时分析道："我们很早就与世界上经济不发达的地区有经贸往来，今天，在很多情况下我们大量需要来自这些地区的产品与资源，如果那些国家的生产能力和购买力能够扩大，我们自己的工业和农业也将从中受益……促进不发达地区的产量和国家的收入的增长就是促进我们自己国家经济的稳定。"【4】他认为，第四点计划既现实又理想，"普通常识就可以告诉我们，发展这些国家将使我国工厂的生意永远兴隆。"【5】在杜鲁门总统看来，他所提出的第四点计划，可以通过加快不发达地区的经济发展，进而扩大美国同这一地区的商品贸易，从而实现美国国内经济的繁荣和稳定。
艾森豪威尔第一届政府时期，其指导原则是希望减少对外援助，扩大对外贸易。尽管与杜鲁门政府的对外经济政策有所区别，但艾森豪威尔政府服务于美国经济的指导原则是与杜鲁门政府完全一致的。艾森豪威尔总统在阐述他的对外经济政策理念时这样谈到："为了我们自己的经济增长，我们必须持续扩大世界市场，为了我们的安全，我们必须要求盟国在经济上变得强大，扩大贸易是解决摆在我们国家面前的两个急迫压力的唯一方法。"【6】而到艾森豪威尔第二届政府时期，艾森豪威尔政府的对外经济援助政策发生了明显的变化，对于对外经济援助在扩大美国海外市场方面的作用，也有了更为深刻的认识。在致国会的特别咨文中，艾森豪威尔总统谈到对不发达地区的经济技术援助时分析说："在促进自由世界的发展过程中，我们在其中也拥有经济利益，为未来几年中，欠发达国家得到加强的经济力量将证明，通过提供不断扩大的出口市场、增加投资机会和更多美国所需要的原料，我们将从中共同受益。"【7】从这个角度看，艾森豪威尔总统对外经济政策的变化，只是从国际关系的现状出发，对对外经济政策的手段作出的调整，其服务于美国国家利益，特别是服务于美国经济利益及经济安全战略的目的没有发生任何变化。
如果说通过对不发达国家和地区的经济技术援助，促进不发达国家的经济发展，扩大海外市场，对保持美国经济的稳定与繁荣还只是间接发挥作用的话。那么，对援外资金使用的限制，则是直接施惠于美国国内经济。美国政府和国会对美国对外经济技术援助作出了多种限制，特别是通过立法，要求美国对外经济技术援助适用于《购买美国货品法案》（Buy American Act）。这个法案是1933年3月由美国国会通过，它要求美国政府在进行采购或订货时，应该优先考虑国内企业及其产品。在这一法案的约束下，美国向发展中国家所提供的经济技术援助资金，大部分用于从美国国内购买商品及服务。这样，就确保了对外援助资金作为另类的政府开支，应用于支持拓展国内生产与销售。这也是美国政府通过政府行为，保障美国国内经济安全的一条重要途径。无论是在第二次世界大战时对反法西斯同盟的援助，还是战后欧洲的重建过程中，抑或是杜鲁门总统实施第四点计划过程中，美国始终坚持将美国政府所提供的援助资金从美国国内购买必需的商品。
艾森豪威尔政府上台后，试图凭借其雄厚的经济实力和科技实力，在世界范围内推行自由贸易政策。在对外经济政策方面，艾森豪威尔政府希望以不断扩大对外贸易，来逐渐代替对不发达国家和地区的经济援助。他甚至表示，为扩大世界贸易，可以牺牲部分美国经济利益。但是，无论是在对外援助相对保守的第一届政府时期，还是在对外援助逐渐扩大的第二届政府时期，艾森豪威尔政府从来都没有打算放弃美国企业对经济技术援助领域的垄断，决不允许外国企业或公司参加美国经济援助领域里的招投标。他在新闻发布会上面对美国广播公司（American Broadcasting Company）记者爱德华·摩甘（Edward P.Morgan）的质疑时回应说，他并不觉得这有什么不一致的地方，"你必须牢记这一点：考虑到来自美国——被称为美元地区的商品，在贸易中被予以诸多的限制，有时是特别的限制，我认为整个政府——行政部门尤其是国会相信，更加自由的贸易将会更好地解决许多世界上的问题，特别是增强欠发达地区的人民提高生活水平的希望。但同时我们也指出，贷款、资金补贴以及给我们的朋友提供的其他帮助，这些钱不仅是用于贸易的目的，而且是为了使他们安全，使他们更加安全并使自由世界在对付可能的侵略时更加安全。"【8】这样，以对外经济技术援助不属于对外贸易的范畴为借口，艾森豪威尔总统将对外援助这块蛋糕，完全留给了美国的企业。
无独有偶，1959年4月，艾森豪威尔政府的国务卿杜勒斯在国会举办的对外援助听证会上，从国内经济繁荣与发展的角度，论证了政府对外援助计划的正当与必要性。他说，每年39亿美元的对外援助资金已经是不能再少的数字了。他进一步指出，受援国将美国对外援助资金的75%用于购买美国的商品，可以为美国提供60万个就业机会。他警告美国国会："削减这一数字将会导致国内就业机会的减少。"【9】
随着肯尼迪政府的上台以及美国对发展中国家发展援助的制度化，发展援助已经成为美国政府及企业界无法忽视的一个领域。在这种情况下，美国国会在对外援助法案中，进一步强化了《购买美国货品法案》。《1961年对外援助法案》中明文规定，国会授权国际开发署采取保护美国私人企业和私人投资的措施，美国企业有优先机会参加使用援助资金的采购商品的竞标；国际开发署经济援助的商品总吨位中至少50%必须由美国船只运输。
国际开发署每年批准数量巨大的援助资金，实际上用于帮助发展中国家的援助项目在相当大的程度上由美国的商品和服务组成，而不是美元，这促进了美国商品出口。国际开发署与美国国内的12个部门和政府机构合作帮助培训外国学生和官员，每年安排超过15亿美元的剩余粮食分配，大约是美国农业出口总量的1/3，这相当于一艘两万吨货船一年的运输量。它的援外商品基本上只从美国工厂购买，1963财年国际开发署提供的援助中限制在美国采购的商品从之前的一半增加到将近80%，这为美国提供了超过10亿美元的订货和超过60万个工作岗位，加上原料和服务总共价值20亿美元。从1962年的统计看，由国际开发署提供资金的出口项目占美国对外出口总量的11%，美国钢铁总产品的1/5，化肥总产量的1/3，汽车产量的1/4，海外运输量的1/10。【10】
1963年，美国国会以支出平衡为借口，提出大量削减对外援助投入，尤其是限制国际开发署批准的经济援助项目时，反对者毫不避讳地说："如果项目被削减，那么贸易将缩减，美国的就业也将减少……从长远看，美国产品出口对美国自身来说收益最大，国际开发署能为政府购买我们的产品铺平道路。……援助花费不是我们支持平衡的原因，国际开发署能通过帮助出口促进支出平衡。"【11】由于国际开发署的援助项目大多采用的是来自美国的商品和服务，所以国际开发署的成立及其早期的活动使美国国内部分商品生产者受益，因此他们通过代表各自利益的利益集团说服国会延续美国的对外援助政策。
同样，战后美国对发展中国家发展援助最大的项目，即肯尼迪—约翰逊政府时期对拉丁美洲实施的争取进步联盟计划，也难以摆脱《购买美国货品法案》的约束。美国向拉美国家提供经济援助的时候，通常以拉美国家向美国购买商品和工业品来担保或偿还，"这样，国际援助成为国内企业的公共补贴。"【12】美国对拉美国家的经济援助项目中"最直接的受益者大部分是工厂、商业和像种植生产、运输和市场管理这样的机构，他们为粮食援助项目提供粮食，生产用于援助项目的设备，向受援国运输商品并提供管理。"【13】这些都可以使美国公司获利。对此，美国学者亚当斯分析道："美国对争取进步联盟的捐助通常直接付给了美国公司，这种做法与日俱增。……美国商务部后来宣称在争取进步联盟上每投资一美元，就可以赚到三美元。"【14】因此，美国对拉丁美洲的投入越多，从中得到的收益也就越大。因此，与其说美国政府关注拉丁美洲的贫困状况，热衷于用争取进步联盟解决拉美国家的社会、经济问题，倒不如说美国政府更热心于获得更大的经济利益，正如美国一位参议员所说："拉丁美洲兄弟国家对我们的经济来说，并不是负担，相反地，我们在这些国家的投资是有利可图的；一年的利润就可以归还我们12年来投入在这些国家的几乎全部投资。"【15】
对此，美国国际开发署毫不隐讳地说："美国对外援助计划的主要受益者始终是美国。"美国国际开发署的对外经济技术援助项目，为美国产品创造了新的市场，为美国人创造了成千上万的就业机会。另据《华盛顿邮报》的报道，美国国际开发署的对外援助在首都华盛顿地区造就了一项庞大的"援助生意"，这个地区聚集了数十家争夺美国国际开发署合同的开发公司，大多数公司员工是美国国际开发署的退休人员。【16】
保证美国经济安全的另一种途径是确保美国企业生产所需要的原材料供应。这一问题在战后初期，尤其是杜鲁门和艾森豪威尔政府时期显得尤为突出。
美国经济实力急剧扩张的一大后果就是对原材料需求的增长，特别是对各种矿产资源需求的增加。根据洛克菲勒委员会的调研，在工业生产所需要的50种基本原材料中，美国本土可以基本满足供应的只有6种，即煤、铁矿石、石油、硫黄、磷酸盐和碳酸钾。上述6种矿产资源甚至无法满足单一工业行业的需要。以钢铁冶炼为例，美国企业在将铁加工成钢的过程中，需要各种氰亚铁酸盐，如每炼一吨钢需要大约30磅的锰，其中来自美国本土的不足0.5磅；此外，美国工业所需要的几乎全部的锡、天然橡胶和纤维、3/4的钨、1/3以上的铅、1/4以上的铜和锌均需要进口。美国需要的这些矿产资源主要集中在拉丁美洲、非洲、南亚和东南亚等发展中国家和地区。洛克菲勒委员会认为，促进不发达国家和地区的资源开发，不仅仅是为了美国自身的经济，而且是为了维护整个西方世界的经济稳定。
一方面，在第二次世界大战中战败的德国、意大利、日本三国在战后成为西方世界的一员，这三个国家在战前的资源供应地及商品市场已经不复存在，如东欧已经成为苏联的势力范围，中国共产党在中国大陆建立了政权，东南亚国家纷纷取得了独立，等等。在西方世界中占有重要地位的德国、意大利和日本，其自然资源相对比较贫乏，特别是意大利和日本，工业生产的原料基本上依赖进口。而这三个国家的经济恢复与稳定对加强西方阵营是至关重要的。因而必须在美国的主导下，对资本主义世界生产的链条进行重新安排。
另一方面，作为原料供应地的发展中国家，一些国家在取得独立后，由于大批的原宗主国的管理及技术人员撤走，经济出现了大幅度的滑坡。如印度尼西亚，当时每年出口的战略物资只有战前的50%。这些国家经济的滑坡不仅导致了包括美国在内的西方国家原料供应的不足及原料价格的上涨；而且，由于这些国家的矿业企业开工普遍不足，造成工人失业及工人生活水平的下降。因而，洛克菲勒委员会认为，"提高不发达地区人民的生活水平是美国对外政策的明确目标。"
鉴于上述两个方面的原因，洛克菲勒委员会认为，美国对外经济机构在扩大海外开发计划方面已经是时不我待。美国的海外原料开发计划应该主要由私人资本来完成，其中，在采矿和冶炼业方面的投资要由目前的每年7500万美元至少增加到1.2亿美元，最好能够翻一番；除了矿产资源外，美国还应增加在天然橡胶、石油及基础纤维等领域的投资；在扩大战略物资生产方面，在未来4～5年的时间里要增加20亿美元投资。
尽管为增加原料供应而进行的投资主要由私人资本完成，但是，美国政府在其中不能无所事事。洛克菲勒委员会认为，美国政府可以为促进私人资本在海外的投资采取相关措施如在税收方面给予优惠；通过双边关税及商业条约保护私人资本的利益；美国海外经济机构的官员对私人投资提供积极的帮助；最重要的一点，就是美国政府从对外经济援助经费中拨出适当部分，为私人资本投资海外原料生产提供资金担保。【17】
朝鲜战争爆发后，世界原料市场价格飙升，对美国经济造成了剧烈冲击。杜鲁门总统成立了专门的"国际原料政策委员会"（International Materials Policy Commission），负责研究美国的原料供应状况及对策。委员会主席由威廉·帕莱（William Paley）担任，因而这个委员会也被称为帕莱委员会。经过一年多的调研，帕莱委员会于1952年6月向总统提交了研究报告，帕莱委员会认为，即使美国的资源与技术得到充分利用，美国从海外进口原材料的比重也将一直增加。它估计，在未来25年间，美国进口锡的数量将增加23%，铁、铜和锌的进口量将增加40%～60%，石油和天然橡胶的进口量将增加100%，铁矾土将增加400%。【18】如果不能以低廉的价格得到充足的原料，"将削弱提高美国公众生活水平的基础，损害美国资本主义的生命力以及国家安全的经济基础"。为避免这一情况的发生，美国必须能够以"较低的代价"得到矿产品及其他原料。【19】为此，帕莱委员会建议，美国应该建立永久性的海外原料政府机构，并向原料蕴藏丰富的国家给予经济技术援助，因为"私人资本不是总能够满足发展中国家的投资需求的，为推动海外矿产品生产，美国政府的援助是必需的。"【20】杜鲁门总统显然也意识到美国国内对国外原料市场的依赖，他曾经发出这样的感慨："一艘美国驱逐舰或一架喷气机所需要的锰、锡、铬，其中有4/5以上是来自西半球以外的地区。"因而，杜鲁门总统将开拓原料市场列为美国对外经济技术援助的重要目标之一，要求通过美国对外援助促进不发达国家和地区的原料生产，确保美国企业、特别是与军事有关的企业的原料供应。【21】
艾森豪威尔政府一上台，就对原料问题给予特别关注。艾森豪威尔总统认为，在美苏冷战、当前世界地区冲突不断发生的情况，美国的原料供应，特别是一些战略性原料物资的正常供应显得非常重要，因而，美国政府应当采取必要措施，确保原料的正常供给。在他的亲自关照下，在美国政府内部成立了"矿产资源政策内阁委员会"（Cabinet Committee on Minerals Policy），成立这个委员会的背景是，战后一系列的突发事件造成美国对诸多原料及金属资源的习惯性短缺，而应对新的危机的能力在很大程度上取决于美国得到充足原料供应的能力。因而，"在未来难以确知的年代里，确保我们可资利用的原料足以应付任何偶然性事件"，成为新一届政府的重要目标。【22】在1954年3月给国会的特别咨文中，艾森豪威尔总统提出了解决原料问题的初步想法。他认为，美国对外经济政策"必须鼓励这些原料物资在国际贸易中更加方便地流动"；除此之外，美国政府鼓励本国及其他国家的私人资本增加在海外的投资，以促进世界原料生产。【23】这一时期，艾森豪威尔政府解决原料问题的思路是与其对外经济政策密切相关的，即强调在对外经济政策中的私人投资和扩大对外贸易，而并未将对外经济技术援助与原料问题挂钩。这一思路到艾森豪威尔第二届政府时期才有了改变。
随着对经济技术援助在美国外交政策，特别是对发展中国家外交中的作用认识的逐渐变化，艾森豪威尔总统对经济技术援助作为解决美国原料，尤其是战略物资的手段的认识也在加深。他在1958年2月底的一次******午餐会上谈到美国对外经济援助的重要性时分析说："经济援助无疑是帮助了其他国家，但它同样加强了我们自己的安全和经济地位。对外援助让我们与这些国家建立了良好的关系，我们从他们那里得到了重要的原料及其他物资，如亚洲为世界提供了5/6以上的天然橡胶和一半以上的锡。"【24】艾森豪威尔总统也是从维护美国经济安全的角度，认识发展中国家的矿产及其他原料的重要性，认为美国经济的健康发展，取决于上述所提到的美国国内所没有的、或者不能满足需要的原材料。而扩大原料生产的重要途径，就是美国所提供的发展援助特别是技术援助。【25】资源丰富的发展中国家，尤其是在美国国家安全战略中具有重要地位的战略资源产地，在美国对外经济技术援助中所占的地位在一定程度上得到了加强。