二、艾森豪威尔政府发展援助政策的渐进调整
事实上，从1954年春天开始，当白宫还在继续强调世界贸易及私人投资对世界经济繁荣的重要性时，艾森豪威尔政府内部的一些重要阁员即开始重新考虑美国对发展中国家的发展援助政策，更积极主动地回应广大发展中国家发展经济的特殊要求。特别是随着法国在印度支那的节节败退，他们担心，如果美国不能向发展中国家提供足够的经济援助，这些国家和地区，特别是远东地区，可能很快会成为共产主义的势力范围。他们特别关注正在席卷亚洲和世界其他地区的民族主义浪潮，强烈呼吁美国向那些经济状况欠佳的国家提供经济援助，避免共产主义在发展中国家的扩散。
倡导加大对发展中国家的发展援助最积极的政府阁员是国务卿杜勒斯，他得到了艾森豪威尔总统的前特别助理C.D.杰克逊（C.D.Jackson）的大力支持。杰克逊在艾森豪威尔第一届政府中曾担任总统特别助理，由于被反共狂人约瑟夫·麦卡锡（Joseph Mc Carthy）参议员列入"危险的自由主义者"黑名单，杰克逊被迫辞去政府职务，转而担任《时代》杂志的副董事长。尽管已经离职，但杰克逊依然深得艾森豪威尔总统的信任，在很多重大问题上征询他的意见。在艾森豪威尔政府内部，国务卿杜勒斯是为数不多的倾向扩大对发展中国家发展援助的政治家，但在财政部长汉弗莱和预算局长道奇的强势主导下，杜勒斯在对外发展援助问题上显得独木难支。在这种情况下，他转向杰克逊寻求支持，一是通过他对总统直接施加影响，二是利用他的《时代》杂志，为扩大对外发展援助造势。
1954年3月25日，杜勒斯约杰克逊共进午餐。在谈到当时的国际形势时，杜勒斯表示对在印度支那即将到来的失败，对苏联在发展中国家和地区不断扩张的经济和政治影响感到非常沮丧。作为国务卿，他认为，在"捍卫"国家利益的过程中，仅仅依靠军事力量是远远不够的，还应该充分利用美国强大的经济实力。而到目前为止，由于受共和党的传统政策束缚，经济力量在美国外交中，特别是对发展中国家外交中的作用远未发挥出来。杜勒斯明确希望杰克逊能够在这一问题上向他提供帮助。
作为一名自由主义色彩浓厚的共和党人，杰克逊在对外经济援助问题上与民主党人观点更为接近。而且，杰克逊周围的一批查尔斯河学派（The Charles River School）【28】政治和经济学家，如麻省理工学院国际问题研究中心（M.I.T.'s Center for International Studies，CENIS）的罗斯托教授和米利肯教授，更是对不发达地区发展援助的积极倡导者。杰克逊迅速与米利肯、罗斯托进行了商议，并委托后者起草关于对外经济政策的报告。1954年7月23日，一份名为"一项美国对外经济政策的新建议"（A Proposal for a New United States Foreign Economic Policy）的报告初稿形成，报告的核心内容是强调美国对发展中国家发展援助的重要性。【29】8月初，以罗斯托和米利肯的报告为基础，杰克逊等人为艾森豪威尔总统起草了一份关于对外经济政策的演说"新的世界经济政策"（New World Economic Policy）。他们敦促艾森豪威尔总统发表一个"大胆的"、新的对外经济政策演说，"无论是这个国家还是世界其他地区，现在都需要从您这里听到一个宏伟的、富于想象力的，并能给人留下深刻印象的对外政策宣示，它是美国人民想要的、典型的、美国式的、宏伟而大胆的建议。"【30】这个"大胆的"演说将向不发达国家和地区的人民宣示，美国将向他们提供发展援助"以促进所有自由人民经济状况的好转和经济独立"，特别是美国"愿意不附加任何政治和军事条件"向他们提供更大规模的、长期的发展援助，以提高人民的福利状况。
杰克逊等人起草的演说内容主要有以下几点：
第一，美国将在未来五年中向发展中国家提供100亿美元额外的贷款和补贴（以贷款为主），平均每年大约20亿美元。这笔资金低于美国每年安全支出费用的5%，因而这笔支出既不会影响美国的安全利益，更不会影响美国人民的福利。
第二，它主要是一种投资项目，而不是"赠送和分发"。它不是马歇尔计划的重复，不会以补贴的方式去弥补受援国的赤字以保持其财政平衡。在美国20亿美元的经济援助之外，每年的补贴资金将维持在3.6亿美元。
第三，美国要说服其他发达国家一起对不发达国家和地区提供类似的发展援助，每年提供的贷款和补贴总额不少于5亿美元。这样将有助于外发展援助计划得到美国国会的支持，起码可以减少国会的阻力。
杰克逊认为，通过提供这样的发展援助计划，美国可以让不发达国家和地区的人民自己意识到，是以美国为首的"自由的西方世界"，而不是以苏联为首的"共产主义东方世界"，能够为改善他们的生活条件提供更多的帮助。杰克逊警告说："今天美国的地位正处于低潮，它不会通过毛毛雨般的遍洒甘霖而得以提升。"如果总统在对外发展援助问题上有所作为，美国在不发达国家和地区的状况会有所改变；如果总统不采取任何措施，那里则不会发生任何对美国有利的事情。【31】
对于杰克逊的建议，艾森豪威尔总统并未作出令其满意的回应。在艾森豪威尔政府中，对美国对外经济政策具有重大影响的财政部长、预算局长、世界银行及进出口银行的行长等都对杰克逊的建议不以为然，形成了一个反对杰克逊计划的"轴心"。米利肯甚至认为，财政部一直在玩弄手段，以阻止这一计划的实施。不过，杰克逊并未放弃，他分别给预算局长道奇和财政部长汉弗莱写了信，强调美国实施新的对外经济政策，特别是对外发展援助政策的重要性。他告诉道奇："我认为你也应该明白……美国需要一个世界经济政策，它必须超越那种在这个国家内部让人感到厌烦、在国外让人感觉不舒服的狂热而鲁莽的改革。"【32】显然，在对外发展援助问题上，道奇和杰克逊是没有多少共同语言的。在回信中，道奇警告杰克逊："我们必须牢记的一件事情就是公众意见所带来的损害，它导致外国期待从我们这里得到远远超过我们所能提供的。"道奇预言，新年伊始，在艾森豪威尔总统致国会的咨文中，对外援助方面将会更加"紧缩"。【33】
在艾森豪威尔政府的重要阁员中，只有国务卿杜勒斯对杰克逊等人的计划表示"百分之百的"支持。但他又表示，"无论这个计划多么好"，他本人都不会成为"某些特定计划的参加者"。他认为，同财政部、预算局、世界银行以及国会斗争以使上述计划得以实施，本身是一个专项工作，它不仅是一些人的专项工作，而且还是一些能够在平等的基础上同内阁成员、国会议员等进行对话的人的专项工作。【34】对于刚刚在进出口银行问题上同汉弗莱等人发生了冲突的杜勒斯而言，他显然不希望在内阁中带头推行杰克逊的计划，以引发他与汉弗莱等人进一步的冲突。不过，尽管杜勒斯不打算为杰克逊的计划付出太艰苦的努力，他还是向艾森豪威尔总统建议，成立一个独立的专门委员会，研究杰克逊等人的计划。
艾森豪威尔总统听从了杜勒斯的建议，成立了一个专门的委员会来研究杰克逊等人的建议。该委员会向总统提交了两份研究报告，这两份报告唯一能令杰克逊满意的地方就是，它也认为美国应该"在对外经济政策上实施大胆的、意义深远的"决策，但它并没有明确说明是怎样"大胆的和意义深远"的政策，而仅仅说明美国的对外经济政策应该照顾美国的现实利益和长远利益，应当包括总统已经宣示的几大要素如扩大对外贸易、鼓励私人投资、进行技术合作项目、方便货币流通、销售剩余产品等。对于杰克逊等人所提出的对外经济政策，该委员会认为并无多少新意，仅仅是对"现有项目的包装"，从而从根本上否定了杰克逊改革美国对外经济政策，特别是对外发展援助政策的计划。
如道奇所预言的，艾森豪威尔总统在1955年1月6日致国会的年度咨文中，更多的是强调其他国家减少国际贸易的障碍、促进对外投资。有关对外发展援助部分，也只是承诺向发展中国家继续提供技术援助。在1月10日致国会的对外经济政策特别咨文中，艾森豪威尔总统更是用了大量的篇幅阐述政府在对外贸易和投资问题上的立场，认为"大量非经济的、人为的障碍"阻碍了对外贸易的发展和对外投资的扩大，使两者未能为自由世界的生产、公民的就业和收入的提高作出最大贡献。因而他呼吁美国的朋友共同努力，减少国际贸易与投资的藩篱。他格外强调增加私人在海外的投资，特别是对不发达地区的投资，认为这是不发达地区"取得重大经济进步和获得更高生活水平的"重要途径；同时，也有利于"抵御共产党人虚伪但却具有诱惑力的承诺"。艾森豪威尔总统再次承诺，美国会继续向前推动技术合作项目，但这些项目"应该与知识和技术有关，而不是提供大量资金。"【35】艾森豪威尔总统在两个咨文中所阐述的对外经济政策，表明美国将坚持前两年的政策，不会在对外发展援助问题上做出重大的改革，从而正式否定了杰克逊扩大发展援助规模的建议。
尽管杰克逊等人的建议未能被艾森豪威尔政府采纳，但杰克逊的建议，以及他在《时代》杂志上发表的一系列增加发展援助的倡议，在美国公众、国会议员及政府官员中产生了相当大的影响，对促进艾森豪威尔政府逐渐改变对不发达国家和地区的发展援助政策具有一定的积极作用。
在艾森豪威尔政府中，从另外一个视角倡导美国加大对发展中国家，尤其是对亚洲发展援助的高级官员是"援外事务管理署"的署长斯塔森。而斯塔森加大对亚洲发展援助的设想既是其长期形成的、对国际形势认识的反映，又与他所领导的"援外事务管理署"的命运密切相关。
斯塔森基本上属于共和党内部的自由主义阵营，早在1950年，他就曾经提出过"对亚洲的马歇尔计划"（Marshall Plan for Asia）。在对不发达国家的发展援助问题上，他与共和党内部的保守主义人士有一些共同之处，那就是反对美国帮助受援国建立国营经济，从而为这些国家建立社会主义奠定经济基础。与道奇和汉弗莱等人不同的是，斯塔森不反对向发展中国家提供较大规模的发展援助，帮助发展中国家发展私人经济。特别是法国在印度支那的殖民统治崩溃之后，斯塔森更加确信，为避免亚洲其他地区落入共产党之手，美国必须加大对亚洲国家的经济援助力度。不过，与杰克逊和罗斯托等人所建议的开发贷款不同，斯塔森要求直接提供资金补贴。不幸的是，斯塔森还没有将他的设想付诸行动，他的"援外事务管理署"就面临着被撤销的命运。
1954年4、5月份，道奇、兰德尔和汉弗莱等人酝酿废除刚刚成立一年的"援外事务管理署"，将"援外事务管理署"的权责移交给******。他们的这一举动一方面是因为他们不喜欢斯塔森特立独行的工作方式；更为重要的是，他们认为，将负责对外援助事务的机构置于美国******之外，大大削弱了国务卿在制定美国对外政策方面的权威。而且，他们也对"援外事务管理署"近一年的工作感到不满意，认为该机构未能有效地协调和管理美国对外经济援助计划。【36】在他们的努力和运作下，美国国会于1954年8月通过了包括废除"援外事务管理署"在内的《1954年共同安全法》（Mutual Security Act of 1954），要求到1955年6月底以前，"援外事务管理署"应该停止运作。【37】对"援外事务管理署"的存废问题，在艾森豪威尔政府内部也没有形成统一的意见，但毫无疑问，无论是在政府内部，还是在国会两院，撤销"援外事务管理署"的意见占据了绝对上风。财政部长汉弗莱甚至预言，即使艾森豪威尔总统对国会的决议表示强烈不满，他也无法挽救"援外事务管理署"被撤销的命运。【38】这意味着到1955年6月，斯塔森主持的"援外事务管理署"将从政府机构中消失。
在这种情况下，唯一有可能挽救"援外事务管理署"的，就是设立由该机构负责管理的、新的对外发展援助项目。为实现这一目的，斯塔森尽了自己最大的努力。
首先，1954年10月在加拿大渥太华（Ottawa）召开的"科伦坡计划"（Colombo Plan）成员国年会上，斯塔森发表了一个可以说是超越其职责的演说。作为美国出席"科伦坡计划"年会的代表，斯塔森向与会的各国承诺，美国将增加对亚洲非共产党国家的经济援助；同时他还表示，希望"科伦坡计划"能够提供一个地区经济组织的基础，具体管理多边经济援助，就如同当初的"欧洲经济合作组织"（Organization for European Economic Cooperation，OEEC）管理马歇尔计划一样。这个组织将从事综合投资与开发，鼓励地区贸易更加自由化，并将日本的工业经济与南亚、东南亚的原料生产结合在一起。在这个演说中，斯塔森给与会代表留下了这样的印象：美国在结束了对欧洲的马歇尔计划之后，将参照马歇尔计划的模式，对亚洲进行大规模的经济援助。
实际上，在渥太华会议召开之前，美国"国家安全委员会"就已经制定了明确的对亚洲的经济政策，即"在自立与互助的基础上，最大限度地推动亚洲自由国家，建立一个包括日本及尽可能多的‘科伦坡计划’参与国的经济集团，通过美国及其他西方国家的支持与援助，使这些国家能够获得维持其政治独立所必需的经济和社会力量。"【39】可见，美国国家安全委员会的亚洲经济政策的核心是建立区域经济集团，通过区域经济集团的协调以及西方国家的援助，促进亚洲地区的经济发展和社会稳定，并未表示要增加对亚洲国家的经济援助，特别是没有在亚洲推行"亚洲版马歇尔计划"的意图。
斯塔森在"科伦坡计划"年会上的演说在美国政府内部引起了极大的争议。从斯塔森本人来说，不排除他依然心存"对亚洲的马歇尔计划"的愿望和理想，同时他也希望通过扩大对亚洲的经济援助，为他的"援外事务合作署"争取生存空间。斯塔森扩大对亚洲经济援助的设想得到了******的同情和支持，但在******内部，也没有人希望对亚洲实施马歇尔计划那样大规模的经济援助。而对财政部而言，它几乎是反对任何新出现的对外经济援助计划。艾森豪威尔总统对外经济政策的主要顾问兰德尔对斯塔森的演说同样不认可，认为斯塔森的计划会使世界经济的复兴处于危险之中，并在国会内部造成不必要的对立。【40】
回国后，斯塔森起草了致国务卿的备忘录，阐述自己对亚洲政治、经济形势的看法，希望杜勒斯支持自己对亚洲提供发展援助的设想。他认为，美国目前在亚洲的外交目标应该是提升在这一地区盟友的军事实力、促进其国内稳定、增进个人自由、提高人民的生活水平，以此杜绝共产党势力的渗透和颠覆活动，并为美国经济的增长创造良好的氛围。现在亚洲盟国存在的主要问题是：维持一支现代化的军事力量超过了这些发展中国家经济的承受能力，其所付出的代价是降低本国经济的发展速度、阻碍人民的生活水平的提升。目前，这些自由世界的国家在发展经济的过程中面临的主要问题就是没有足够的信贷资金，政府管理水平、财政和经济的管理技能低下，需要接受外来的经验和指导。此外，"世界范围的共产党组织已经联合起来，在几乎每一个国家致力于制造混乱和从事颠覆活动，这增加了（这些国家在）安全、经济和政治方面的困难。"
斯塔森认为，应该让美国公众和国会明白，"在执行美国对外政策和捍卫美国重大利益过程中，对外援助的特别计划将是持续的需求，而不应视为短期行为"。为此，美国应支持建立地区经济合作组织和地区信贷机构，使之能够充分利用该地区固有的经济资源和来自美国的资金，并为培训当地的管理人才提供便利条件。
当然，斯塔森计划最直接和最主要的目的是为保留援外事务管理署寻求依据。因此，在备忘录的最后，他的着眼点又回到了执行上述经济活动的组织机构问题。他认为，美国参与亚洲地区经济合作组织活动的机构可以有以下选择：
首先，最理想的方式是保留现在的组织形式，即保留援外事务管理署，因为它已经成功地证明自己可堪此任。但目前的困难主要来自国会，因为国会通过的《1954年共同安全法案》已经要求撤销援外事务管理署。但如果总统和国务卿能够强力劝说，国会中的两党领导人是有可能接受这一方案的。
其次，建立隶属于国防部的"共同安全局"（Department of Mutual Security），"共同安全局"局长在国防部长的指导下工作，并对国防部长负责。
第三种方案是在******内建立类似于援外事务管理署这样的实体。这一方案的好处是可以使美国的发展援助政策与整个美国对外政策有机地结合在一起，使发展援助政策成为美国对外政策的必要辅助。斯塔森认为，这一方案的主要障碍在于获得国会的授权，具有一定的难度。
第四种方案是在财政部下面设立"对外财政公司"（Foreign Finance Corporation）。这一方案的好处是可以为美国的发展援助政策带来信誉保证，并能向国会及国内民众说明，整个计划是以美国的国家利益为基准的。【41】
对斯塔森而言，第一种方案最理想，可以完整地保留援外事务管理署，并扩大该机构的业务范围。后面三种方案也不至于彻底废除援外事务管理署，只是改变隶属关系及业务范畴。然而，在杜勒斯看来，斯塔森的计划不可能得到政府内部多数成员的支持，更难以得到国会的支持，斯塔森"要想在国会中过关的话，就得为援外事务管理署的调整带来一些新方案。"【42】
斯塔森的努力未能拯救援外事务管理署。1955年4月17日，艾森豪威尔总统致信杜勒斯，决定将援外事务管理署的大部分职责移交给******。他在信中称：尽管"援外事务管理署被很多人认为仅仅是一个临时的政府联合体，建立这样的机构仅仅是为了应对一些短期的经济和军事需求"，然而，它的功能以及"在自由国家间合作开发经济和军事力量的需求已经被广泛认可"。在******内建立新的对外经济援助机构将"为这种国际合作提供长久的基础"。新机构将命名为"国际合作署"（International Cooperation Administration，ICA），接管原"援外事务合作署"中一切非军事的对外经济活动。【43】三天后，在致国会的"关于共同安全计划的特别咨文"中，艾森豪威尔总统向国会表示，到6月30日以前，他将通过行政命令废止援外事务管理署，除了将一些军事方面的职责移交给国防部外，该机构的大部分职责将移交给******。在******内部成立半独立的"国际合作署"，其地位与联邦调查局（Federal Bureau of Investigation）在司法部的地位相同。国际合作署署长将直接向国务卿汇报工作，并代表国务卿，在******内对共同安全工作进行管理和指导。【44】稍后，艾森豪威尔总统任命美国前众议员约翰·霍利斯特（John B.Hollister）为国际合作署的第一任署长。
尽管援外事务管理署并未像斯塔森所期待的那样继续存在下去，但对不发达地区进行发展援助却越来越引起艾森豪威尔总统的重视。他逐渐意识到，如果美国不希望整个亚洲落入共产党手中，就必须向亚洲的"自由"国家提供新的发展援助项目。经过内阁成员数月的讨论甚至是激烈争论之后，艾森豪威尔总统终于决定，由美国政府向亚洲那些落后的"自由国家"提供发展援助。1954年12月8日，艾森豪威尔总统在新闻发布会上正式宣布，为了美国在亚洲"密切攸关而持久的利益"，美国将在共同安全法之外，为"需要帮助的落后地区"提供一项"某种形式"的经济开发项目。【45】随后，国务卿杜勒斯对美国即将提供的经济援助计划做了更为细致的说明。他证实，亚洲地区将得到美国更多的经济援助。但是，新的经济援助计划与马歇尔计划没有任何相似之处。因为亚洲没有像欧洲那样雄厚的工业基础，可以在美元的帮助下迅速重建。亚洲工业发展是从零开始，需要受过职业训练的技术人员来管理，因而，这需要更为长期的计划和设计以及较小规模的启动基金。
1955年4月20日，在致国会的"关于共同安全计划的特别咨文"中，艾森豪威尔总统要求国会拨款2亿美元，建立"亚洲经济开发总统基金"（President's Fund for Asia Economic Development）。艾森豪威尔总统强调："现在对世界安全与稳定最迫切的威胁集中在亚洲，向国会要求的（经济援助）基金的多数将用于应对在那里的威胁"。从朝鲜半岛到日本再到中东这一弧形地区内的自由亚洲国家，大多数是新独立的国家，目前都处于共产主义的威胁之下。这些国家"资金短缺，技术和管理能力有限"，但却拥有经济开发所必需的"丰富资源和肥沃土地"。艾森豪威尔总统呼吁："现在是促进这一弧形地区国家发展的时候了"。尽管亚洲地区经济发展的主要责任还在于亚洲人民自身，外来资本与援助只能是加速这一进程，但"在向自由亚洲提供友好帮助的过程中，美国有能力、有愿望并期待着承担起领导责任。"【46】
1955年7月，美国国会通过了新的共同安全法案，授权建立"亚洲经济开发总统基金"，基金的数额也正是艾森豪威尔总统所要求的2亿美元。法案强调，美国鼓励亚洲国家充分而有效地利用本国的资源，设立这一基金的目的，就是实现以自助、共同合作和充分利用现有资源与知识为基础的经济发展目标。法案规定，"亚洲经济开发总统基金"的有效期至1958年6月30日，利用基金向亚洲国家提供援助应以贷款为主，辅以少量的基金补贴。【47】
显然，"亚洲经济开发总统基金"所提供的经济援助数额，既远低于杰克逊和罗斯托等人的期待，也低于斯塔森的预期，距离亚洲国家的期望可能相差更大。因而，难免会让美国朝野主张扩大对亚洲发展援助的人士、对美国经济援助充满期望的亚洲国家失望。然而，对艾森豪威尔政府而言，这毕竟是它在对发展中国家发展援助问题上迈出的很重要的一步，表明它已经开始逐渐摆脱上任初期的"贸易而非援助"政策，对发展援助政策在美国对外政策，特别是美国对发展中国家外交战略中的地位和作用有了更加清楚的认识。同时，出于美国对发展中国家外交战略的需要，它也开始日益正视发展中国家对经济发展的渴望与要求，并逐渐做出必要的回应。只是限于共和党的传统政策，这一转变不会太快、幅度也不会太大。
事实上，即使在艾森豪威尔政府内部，反对增加发展援助的势力并没有受到任何削弱，甚至有所增强。如预算局长约瑟夫·道奇于1954年12月11日被任命为总统特别助理，还被授权建立并担任对外经济政策委员会主席，负责协调美国对外经济政策。【48】道奇并不反对美国帮助发展中国家进行经济开发，他与杰克逊、杜勒斯以及斯塔森等人的分歧主要集中在资金的来源，即是否提供政府资金用于对不发达地区的发展援助。在道奇看来，亚洲地区经济发展所面临的问题与欧洲经济的重建是完全不同的，亚洲经济发展的核心问题在于克服私人投资的障碍。因为在亚洲地区，投资市场非常小甚至几乎没有，外国投资在这里也基本上没有安全保障，它要面对所投资国政府的垄断经营、对出口收入的限制以及政府对企业的征用等危险。因而，为私人资本创造宽松而安全的投资环境，是亚洲国家的当务之急。他认为，这一地区的经济发展必须依靠内部的努力，而不能仅仅指望外部"大量美元的注入"。【49】道奇的观点得到了艾森豪威尔政府内部一些重要官员如总统经济顾问兰德尔、财政部长汉弗莱、副国务卿小赫伯特·胡佛（Herbert Hoover，Jr.）等人的支持。不过，艾森豪威尔总统在"亚洲经济开发总统基金"问题上的态度表明，白宫已经日益倾向于逐渐扩大对发展中国家的发展援助，以促进这些国家的经济发展，维持这些国家的经济和政治稳定，抵御所谓的"共产主义渗透和颠覆"。在1956年春天制定1957财政年度预算时，美国政府向国会提交的对外援助预算达到了近48.6亿美元，比1955年提交的35.3亿美元整整增加了13.3亿美元，这是艾森豪威尔政府上台后增幅最大的一次。
为使政府的对外援助预算获得通过，国务卿杜勒斯和"国际合作署"署长霍利斯特分别前往参议院、众议院作证。杜勒斯和霍利斯特两人不约而同地强调共产主义的威胁，并将扩大对外援助作为对抗共产主义在世界各地扩大经济影响的手段。艾森豪威尔总统也在与国会两院领导人举行的会议中重申类似的观点，希望国会能批准政府提出的对外援助预算报告。
与美国政府对发展援助态度的逐渐转变形成鲜明对比的是，美国国会在这一问题上依然持相当保守的态度，对政府官员动辄以"共产主义威胁"作为扩大对外援助的借口，国会议员们也越来越不以为然。最后，国会批准的整个对外援助预算是38亿美元，比政府要求的48.6亿美元少了10个多亿。新法案在发展援助和技术援助方面的拨款则基本上维持了上一财政年度的水平。【50】《1956年共同安全法》的通过意味着，在艾森豪威尔政府的第一个任期，美国对发展中国家的经济和技术援助将基本上保持原来的水平，不会有大的突破。
在美国政府和国会制定及讨论《1956年共同安全法》的同时，C.D.杰克逊和罗斯托等人继续利用新闻媒体和与美国政界的关系为扩大发展援助摇旗呐喊。1955年，以罗斯托为首的CENIS发表了美国对亚洲政策的建议书，要求美国考虑扩大对亚洲的技术援助和贷款数额，起码在未来五年，美国应该每年向亚洲提供13亿美元的经济技术援助；同时，其他自由国家每年也应对应提供7亿美元的援助。1956年春天，CENIS成员在《纽约时报》、《华盛顿邮报》等美国著名报刊发表了一系列政论文章，从各种角度论证美国扩大对发展中国家发展援助的重要性，在美国公众和一些国会议员中产生了相当大的影响。美国参议院负责对外援助的专门委员会要求CENIS提交一篇题为"美国经济援助的目标"的文章，这篇文章在很大程度上引发了参议院1957年3月举行关于对外经济援助的听证会。
尽管杰克逊和罗斯托等人的呼吁未能使美国国会通过更大规模的对外援助法案，但这一问题显然已经引起了美国国会和政府的注意。1956年7月11日，参议院通过决议，成立一个专门委员会，对美国对外援助政策进行细致的研究。委员会的研究范围不受限制，但需要对下述问题予以关注：美国对外援助的适当目标以及为实现目标所应采取的措施；根据美国的经济、技术、人力及其他资源，确定扩大对外援助的潜力；外国接受援助的需求及意愿，以及他们有效利用美国援助的能力；美国对外援助的形式、方法，以及提供援助的条件；为使美国对外援助更加有效地实现国家的外交目标，所应采取的其他相关行动。【51】随后，美国众议院对外关系委员会也宣布，它将对"共同安全计划"进行研究。9月，艾森豪威尔总统组织了他自己的公民委员会，对扩大发展援助问题进行调研。上述专业委员会的相继成立，直接引发了1957年初美国政界对发展援助问题的大讨论和开发贷款基金（Development Loan Fund）的建立。
综观艾森豪威尔第一届政府对发展中国家的发展援助政策，就其所提供的援助数额来看，与杜鲁门政府时期相比并无下降，反而有小幅度的提高。只是由于共和党与民主党两党大的经济政策有别，艾森豪威尔政府既没有在杜鲁门政府的基础上，提出新的、特点鲜明的发展援助政策；也没有响应政府内部少数官员如国务卿杜勒斯和"援外事务管理署"署长斯塔森扩大对外发展援助的呼吁。对来自政府智库如以罗斯托为首的CENIS扩大发展援助的建议，也没有认真加以考虑。艾森豪威尔第一届政府后期开始逐渐加强对外发展援助，更主要是对苏联在发展中国家加强经济活动的一种本能回应。这一时期，美国政界的主流——从共和党政府的主要决策者如艾森豪威尔、道奇、汉弗莱、小胡佛、兰德尔到美国国会，普遍对发展援助持消极保守的态度，这决定了美国对发展中国家发展援助政策的基本状态和走势。
三、美国国内关于对外发展援助的讨论与开发贷款基金的建立
1957年1月21日，连任成功的艾森豪威尔总统宣誓就职。在就职演说中，艾森豪威尔总统明确表示："无论痛苦发生在世界的什么地方，我们都必须利用我们的技能、知识，有时甚至是财富，来帮助其他国家脱离苦海。因为在世界上的任何地方，一个民族只要知道什么是自由热切需要的，就会充满希望——一种进步的希望，或者必定会有抗争的烈焰。"【52】对期待推动对发展中国家发展援助的人士而言，艾森豪威尔总统的就职演说让他们感到兴奋，他们期待艾森豪威尔政府的第二个任期能够有所改变，在对发展中国家的发展援助方面能够有所作为。
应该说，上述人士的乐观态度也是有一定根据的，新政府成员的变动，在一定程度上减小了增加发展援助的阻力。1957年2月，克里斯坦·赫特取代了小赫伯特·胡佛的副国务卿位置，杜勒斯的另一得力助手罗伯特·鲍威（Robert R.Bowie）成为负责政策设计的助理国务卿；而反对扩大对外发展援助的核心成员之一的乔治·汉弗莱的财政部长位置，则于7月28日被罗伯特·安德森（Robert B.Anderson）所取代。其中，新任副国务卿赫特在对外发展援助问题上的态度比小胡佛要开明得多。赫特到华盛顿就职前，曾在波士顿与罗斯托、米利肯就两人正在从事的对发展中国家发展援助问题交换了意见，并在一些重大问题上取得了共识。在美国驻法国大使道格拉斯·迪龙（Douglas Dillon）成为负责经济事务的副国务卿后，******支持对外发展援助的力量得到了进一步增强。
除了原来站在对外发展援助对立面的一些政府成员离开显要位置外，在美国政界和政治学界展开的对外援助大讨论，也影响着美国决策机构，特别是美国国会转变对待发展援助的立场和态度。
前已述及，1956年下半年，美国国会与行政部门均组织了专门的委员会，对美国向发展中国家提供发展援助问题进行研究。到1957年初，这些研究报告纷纷出笼，在提交政府相关机构的同时，也有一些研究报告以各种形式公开发表，从而在美国政界和政治学界展开了规模宏大的关于对外援助的大讨论。这场讨论对修订美国传统的对外援助政策，促进美国对外援助更多地向发展援助转型发挥了重大作用。
为了以最小的代价取得最大的研究成果，美国参议院特别委员会组成后，邀请了11个智库或非政府研究组织参与它的研究计划，并聘请10位著名人士到44个国家进行实地调研。参议院特别委员会的研究报告于1957年3月完成，随后其他研究机构的报告也相继完成。【53】其中，布鲁金斯学会的研究报告的特点是突出了对对外援助项目的管理，它要求美国******应该更加有力地协调所有美国对外援助项目，并将军事援助与经济援助更加明确地区分开来，报告建议由负责经济事务的副国务卿具体管理对外经济援助项目；哥伦比亚大学的研究报告则持相反的结论，希望不要将军事项目与经济项目绝对地区别开来；经济与工业研究委员会的研究报告的结论是，共产主义阵营在发展中国家的经济活动正日益频繁，并对美国的国家利益形成挑战；全国计划协会的研究报告分析了对外经济援助对美国经济的影响，其结论是，美国的对外援助活动并没有成为美国经济健康发展的负担。
在参议院的系列研究报告完成时，众议院对外关系委员会主席詹姆斯·理查德（James P.Richard）也向众议院递交了他研究报告的初稿。不过，理查德得出的结论与参议院得到的研究报告正好相反。尽管他的报告强调对外经济援助是美国的政治义务，但他又认为，发展中国家经济发展的最大障碍在于制度的不健全和人力资源水平低下，而不是缺乏发展资金，所以他建议削减对外援助开支。不过，理查德的研究报告也强调苏联在海外经济扩张的成功，并支持扩大基于长期的、以"软贷款"为基础的发展援助，以主动地对抗苏联在发展中国家的经济活动。【54】
除了上述立法机构掌握的研究报告外，美国行政部门组织的研究报告也相继完成。1957年3月1日，"美国钢铁公司"（The United Steel Corporation）前主席本杰明·费尔勒斯（Benjamin F.Fairless）领衔起草《共同安全计划总统公民顾问致总统的报告》（Report to the President by the President's Citizen Advisers on Mutual Security Program）。3月4日，由埃里克·约翰斯顿（Eric Johnston）担任主席的国际开发咨询委员会（即IDAB）递交了第二份研究报告。这两个组织都是受白宫委托，对美国对外援助，特别是对发展中国家发展援助进行研究。前者是参议院组织专门研究委员会之后，艾森豪威尔总统专门成立的民间研究组织；后者则是杜鲁门政府时期，为实施《国际开发法案》而成立的咨询机构，在艾森豪威尔第一届政府时期没有发挥太大作用，这一次派上了用场。