二、预算监督的具体内容
根据我国《宪法》及《预算法》的有关规定，人大及其常委会对政府财政的监督手段包括：对预算特定问题组织专门调查、按照特定法律程序对预算和决算中的问题进行询问和质询、政府对人大定期进行预算执行情况的报告。这些监督手段在日常工作中运用得并不平衡，其中，询问和质询、审议政府预算执行情况的报告比较常见，专门调查则很少运用。各种监督手段在实际运用中的效果均不尽如人意，需要从程序上予以完善。人大的预算监督要想真正实现从形式性向实质性转变，必须借助多种法定监督手段。【15】
（一）《人大常委会监督法》的规定
《人大常委会监督法》对人大常委会审查和批准决算、听取和审议预算的执行情况报告、审查和批准预算调整方案及重要预算科目资金调减等作出了明确的规定。按照《监督法》第18条第1款规定，人大常委会对预算执行情况报告，重点审查监督以下几个方面的情况：（一）预算收支平衡情况。预算收支平衡也称财政收支平衡，是国家预算收入和支出在量上的一种对比相等关系，即在一个预算年度内预算收入和预算支出达到平衡。保持财政收支平衡，对于保持社会总需求与总供给之间的平衡，促进经济社会持续、快速、协调、健康发展，具有重要意义。按照《预算法》的规定，各级预算应当做到收支平衡。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。（二）重点支出的安排和资金到位情况。财政资源总是有限的，不可能满足所有的支出需要，必须在统筹兼顾的基础上保证重点支出。各级预算的重点支出，因时、因地、因事、因人而可能不尽相同。（三）预算超收收入的安排和使用情况。预算超收收入是指预算收入的实际执行结果超过经人大批准的收入预算数，是预算收入实际执行结果与收入预算数的差额部分。预算是一种预先的安排，其实际执行结果往往会出现一定差额。在实践中，预算收入超收的情况较多、短收的情况较少。全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》明确提出，加强对预算超收收入使用的监督，地方人大也依此加强了对预算超收收入的监督。（四）部门预算的执行情况。按照《预算法》确定的我国预算组织体系，中央预算由中央各部门的预算组成，地方各级政府预算由本级各部门的预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成。2000年以来，我国开始实施部门预算改革。地方部门预算改革也加快了步伐。人大预算监督工作的一个具体要求就是要督促部门预算制度的落实。（五）本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况，即对照年初本级人大作出的批准预算的决议，监督预算执行情况。人大在批准预算时，一般都要在决议中有针对性地提出若干要求。常委会的监督主要是看决议提出的要求是否得到贯彻落实、工作进展如何；对存在的矛盾、困难和问题要认真分析，提出完善的意见和建议；需要了解有关情况的，可以要求政府有关部门作出说明、解释。【16】
（二）预算调整监督权
预算是国家发展经济、管理社会事务、实现宏观调控的主要手段，直接影响着国计民生和社会稳定。世界各国无论从理论上还是在实践中，都把预算作为国家最重要的权力之一，纳入依法监督的轨道。在号称“世界议会之母”的英国，议会对政府的监督，很大程度上是通过预算监督来实现的，预算一经议会否决，内阁就要集体辞职。相比之下，同样是代议机构的我国人大在行使财政监督权上要明显“乏力”得多。在目前我国人大预算监督的实际操作中，存在着重预算编制和审批、轻预算执行和调整的倾向。地方财政活动中，预算被任意改变、经常调整，预算执行缺乏严肃性。可见我国预算执行监督的效果并不明显。正如有的学者所评价的那样，人大及其常委会对预算的审批和监督，处于“程序合法、实质虚置”的状态。【17】
预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的、收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案的审批权在本级人大常委会，未经批准，不得调整预算，不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。预算案经过代议机关的审查批准后，即具有法律效力。政府部门和预算单位应该诚实地予以执行，但预算案的编制和审议毕竟是建立在对未来的假设上，不可能全面、准确地估算出未来一年所要发生的所有公共事务，从而使预算在执行中难免出现偏差，所以在预算执行中难免要对预算进行调整，这样预算调整的审查和批准就属于预算执行中各级人大重点监督的内容。【18】
《地方组织法》第44条明确规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使预算调整监督权：根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算所作的部分调整。《预算法》在第7章对预算调整作了专门规定：各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。《监督法》第17条对预算调整及相关问题也作出了规定：预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，******和县级以上地方人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。通过对以上法律规定进行分析我们可以看到，预算执行调整必须经过人大常委会的批准，而且必须慎重进行。在我国，由于技术原因和意识原因的作用，经过人大批准的预算案在执行中经常被随意调整，严重影响预算的严肃性和法律性，所以各级地方人大尤其要加强对预算调整的监督。【19】
《预算法》第53条和《地方组织法》第44条对预算调整有所规定。但是，目前的规定不明确。如规定中的“特殊情况”到底指什么？出现特殊情况时，是动用预备费，还是进行预算调整？有的地方抓住预算法对预算调整范围的界定，规避预算调整、规避人大监督，使人大原批准的预算落空。现行审批方式（常委会两月一会等）也与紧急情况需要调整预算不完全适应。【20】20世纪90年代末，预算体制改革正式启动。在此之前，一些地方人大已经开始行使预算监督权力，探索、落实和加强人大预算监督的改革措施。到2005年12月，全国已经有36个省级预算单位实施了部门预算，在市、县一级，实行部门预算的比例分别达到80%、68%。【21】如果部门预算制度能够大力推广，那么预算调整就会受到很大的制约，其随意性也会随之降低。【22】
三、获取预算执行信息的途径
预算案在人大通过后，行政机关能够严格遵照执行是预算制度建立的初衷。因此，加强对预算执行的监督，及早发现违反预算案使用资金的行为，防止违法行为给国家造成更大的损失，是预算执行监督的重要任务；而我国各级人大对预算具体执行的监督机制很不完善，只有《预算法》第69条作了较为笼统的规定。在人大实际工作中，常规的做法是：上半年听取审议一次预算执行情况的报告，下半年研究一次预算调整。除此之外，人大常委会不再对预算执行情况进行日常性的监督。人大的财经委员会也没有建立起对预算执行进行全程监督的机制，致使预算执行过程中人大的监督在很大程度上被架空。【23】预算执行监督的进行，必须以预算信息的获取为前提。目前，我国各级人大获取预算执行信息的主要途径为听取预算执行报告，这样地方国家权力机关的组成人员现有的知情渠道就比较狭窄，不能满足对预算信息知情的需求。因此拓展信息源、扩大信息传递渠道，成为保障地方人大预算执行监督所必须注意的地方。【24】
（一）预算执行报告制度
预算执行报告是预算执行单位（主要是政府）向人大提交的一段时间内有关预算执行情况的报告。预算执行报告应该包括定期报告和临时报告。定期报告是指根据法律规定，由报告义务主体定期向代议机关报告预算执行的情况。临时报告是根据相关法律的规定，就预算执行中出现预算调整和其他紧急事项时临时提出的报告。【25】
《预算法》第69条规定的各级政府在每一预算年度内向本级人民代表大会或者其常务委员会所作的预算执行情况的报告，就是定期报告。定期报告相对于预算执行具有滞后性和事后性，不利于人大及时掌握预算执行的进展情况，不利于及时纠正预算执行中的违法行为，所以我们应该引入临时报告制度。我国预算法没有预算执行的临时报告制度，留给地方人大较大的立法空间，目前一些地方人大的预算监督立法或者规定，已经隐含着临时报告的制度萌芽。《重庆市市级预算监督条例》第21条规定，市人民政府应及时将预算执行中的重大情况报告市人大常委会。这里的报告就应该属于临时报告，它拓宽了人大的知情渠道，有利于人大监督工作的开展。这个规定比较抽象，其他的地方立法可以进一步将“及时”和“重大情况”细化，便于操作。“重大情况”可以根据各地经济发展水平来确定具体的数额，即预算执行中超出一定数额的支出必须向人大报告。“及时”则可以细化为一定的时间限制，在该时间内必须报告，超出期限要负法律责任。【26】
尽管人大在宪法和法律层面拥有对预算执行的监督权，但是在实际执行中，人大不可能对预算执行中的每一个具体环节和每一笔资金的运转进行具体的控制。所以，我国的《监督法》和修改后的《审计法》规定，人大常委会有权听取审计机关作出的对预算执行的审计工作报告。听取审计工作报告是地方人大借助审计机关的专业力量来加强预算执行监督的新方式。按照法律规定，人大常委会在每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。常委会听取的审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，须向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。【27】
人大常委会听取和审议审计工作报告，目前主要是通过这一形式监督本级政府预算执行和其他财政收支情况，增强预算执行的严肃性。这个制度设计是一个互动的过程，它主要包括四个步骤：首先，人大常委会听取审计工作报告；其次，人大提出审议意见；再次，政府以书面报告答复；最后，公布相关情况。目前，这一监督方式在实际工作中还未完全发挥作用，亟待加强。存在的问题主要有：人大听取审计报告后往往缺乏有针对性的审议意见，致使审计报告流于形式；人大很少运用决议来要求政府报告对审议意见的执行情况，致使人大审议意见难以发挥作用；时限规定不明确，容易使相关程序滞后乃至最终不了了之。在加强地方人大预算执行监督的过程中，需要克服以上问题，从而使听取审计报告这个重要的监督形式切实发挥作用。【28】
（二）询问和调查制度
《预算法》明确规定：“各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告”。但是在实际操作中，这个规定执行得并不彻底。目前，我国地方人大在每个预算年度内的具体监督中，上半年听取审议一次预算执行情况报告、下半年研究一次预算变更的惯例，实践效果不佳。人大对预算执行情况缺乏全程的掌握，难以保证监督的效果。我们应该加强经常性的监督工作，以充实常规监督的内容，使之具有实质性作用。【29】
《预算法》第68条规定，各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。《黑龙江省人民代表大会常务委员会预算监督条例》第12条规定，省人大常委会组成人员在常委会会议期间和省人民代表大会代表在代表大会会议期间依照法定程序，就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，省人民政府或者省财政部门必须认真研究处理并及时给予答复。【30】质询和询问是我国宪法和法律规定的人大行使监督权的一种重要方式，它是人大和人大代表知情权的体现，在人大的监督体系中是便捷有效的重要一环，但是各级人大及其常委会组成人员还不善于运用质询这种监督方式，人大对预算执行的质询案例则更少。目前仅知的有：2000年，湖南省人大常委会对审计发现的移民局动用移民款兴建办公大楼的问题提出了质询案，分管副省长先后三次向人大常委会报告，最后大楼被拍卖，有关责任人分别受到刑事、党纪和政纪处分。这是人大常委会借助质询手段对预算执行情况进行的一次很有成效的监督。【31】
《预算法》第67条规定，各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。这一规定明确了人大监督预算执行的调查权。人大预算执行调查权是指人大就政府预算执行中的问题、事件或者结果，查阅预算执行资料或者询问预算执行相关人员的一项制度。一些地方的预算法规也作出了相关的规定。《重庆市市级预算监督条例》第7条规定，市人大常委会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，并可以根据调查结果作出相应的决议、决定。各级人民政府及其有关部门、单位和个人应当积极协助、配合调查，如实反映情况和提供必要的资料。目前在实际运作中，预算执行的调查权还没有得到广泛运用。法律规定也需要进一步明确预算执行调查中的以下问题：第一，调查的具体内容；第二，发动的程序；第三，行使时的限制条件；第四，拒不接受调查的后果。【32】
结语：引导公民发挥监督作用
在宪政国家，预算的财产基础是公共财产，即人民财产，国家或政府只不过是作为代理人为民理财，因此，国家或政府的一切预算行为都要对人民负责，人民通过代议机关制定法律来规制国家或政府的预算行为，所以，国家或政府也要对法律负责。这就意味着国家或政府若没有按照人民的意愿为民理财并造成人民财产的损失，理所当然地应该承担法律责任，而不仅是受到纪律处分。然而在我国，对预算违法的责任性质、责任主体、责任形式以及追究法律责任的程序，无论是在法理上还是在立法中都没有清晰的认识。对于行政机关违反预算案的行为，《预算法》在法律责任一章仅列举了3项，主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性的规定。对于仅有的3类行为，其责任承担也仅限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。法律责任规定的不健全导致了预算执行监督的乏力，即使人大及其常委会查出预算执行中的违法行为，也不能对责任主体采取有力的制裁措施，使之承担相应的责任，从而降低了人大的权威，致使预算执行监督缺乏有力的保障。【33】《重庆市预算监督条例》规定了因违反预算执行要求而需要追究责任的9种情况。【34】
目前，随着人大代表参政议政能力的不断提高和人民群众民主法制意识的不断增强，要求提高预算透明度、扩大预算公开性的呼声将会越来越高。但是目前我国的现实是：作为一名纳税人，很难通过已有的信息渠道搜集到每年人民代表大会通过的预算案；想知道自己所在地区的预算情况不是一件容易的事，对于预算执行的情况更是难以知晓；知情权难以保障，更不用说参与到对预算执行具体过程的监督。人民群众在现实生活中最容易发现问题，人民代表大会制度的监督应该依靠基层的广大群众，仅靠为数不多的人大代表或者少数几个机构进行监督很难奏效。目前地方各级人大对预算执行的监督忽视了广大群众的参与，严重制约了监督的效果。【35】在保证广大公民知情权的前提下，引导公民通过人大发挥监督作用。关于这一点，一些省市的地方立法中已经有所涉及。如2001年9月27日河北省第九届人大第二十三次会议通过的《河北省各级人民代表大会常务委员会预算监督条例》第9条规定：“任何组织和个人有权向人民代表大会常务委员会检举、揭发违反预算法律、法规的行为”。人大在接到检举和揭发后可以就该问题展开调查，从而纠正预算执行中预算执行部门的违法行为。【36】地方人大在对预算执行的监督过程中，在政府财政工作和人民群众之间充当着“桥梁”的作用。通过对预算执行的监督、对政府财务内容进行公开，使广大纳税人获知政府财政的运作情况，从而实现纳税人的知情权。地方人大预算执行监督的过程，就是尊重纳税人知情权的过程。这样，有利于增加人民对国家的信任与支持，有利于消除纳税人的疑虑，增加政府的威信。同时，广大纳税人在实现知情权的基础上，可以进一步对政府收支进行监督，增强公民的神圣感，推进民主政治的发展。【37】