关于《中华人民共和国企业破产法（草案）》的说明
——2004年6月21日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上全国人大财政经济委员会副主任委员贾志杰委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：我受全国人大财经委员会委托，就《中华人民共和国企业破产法（草案）》（以下简称草案）作如下说明：
一、关于制定企业破产法的必要性和草案起草过程企业破产制度是企业在市场竞争中，因各种原因不能清偿到期债务，通过重整、和解或清算等法定程序，使债务得以延缓或公平清偿的债务清理制度。企业破产法是规范企业破产行为，公正审理破产案件，全面保护各方当事人利益，维护社会主义市场经济秩序的法律，也是形成中国特色社会主义法律体系的一部重要法律。
早在1986年，全国人大常委会就制定了企业破产法（试行），对国有企业（即全民所有制企业）的破产作了规定。1991年全国人大修订民事诉讼法，在第十九章专章规定了“企业法人破产还债程序”。这两部法律及其他法律、行政法规的相关规定，对规范我国企业破产行为，审理企业破产案件发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步确立和国有企业改革的深化，我国企业破产出现了一些新情况。一方面，随着公司法、合伙企业法、个人独资企业法的颁布实施，使现行企业破产法已不适应目前企业组织破产的实际情况；另一方面，现行企业破产法对破产程序的规定比较原则，难于操作。并缺少重整等企业挽救程序，以及切实保护债务人财产，维护职工合法权益，保证程序正常进行的其他相关制度。此外，人民法院在审理破产案件中积累了许多实践经验，有的需要上升为法律。这些客观情况都要求我们尽快出台一部统一适用于所有企业的破产法。
根据八届全国人大常委会立法规划，财经委员会从1994年开始组织起草破产法。起草组总结企业破产法（试行）、民事诉讼法及******对国有企业政策性破产有关规定的实施经验，起草出《中华人民共和国破产法（草案）》。因对出台时机存在不同意见，以及社会保障制度不配套等原因，当时未安排审议。九届全国人大期间，起草工作继续进行。
十届全国人大常委会将企业破产法列入五年立法规划，确定仍由财经委员会负责起草。财经委员会于2003年8月组成新的起草班子，再次启动起草工作。起草组根据常委会领导的指示和立法指导思想，总结以往工作，结合我国国情和实践经验，广泛开展调查研究，多次召开立法座谈会，认真听取各方意见，并于2003年11月将草案送各省、市、自治区和******有关部门、单位征求意见。对草案涉及的一些重要问题，财经委员会负责同志与有关单位、部门多次协商，基本取得一致意见。2004年5月，财经委员会再次召开立法座谈会，征求法院、有关部门、地方、企业和破产事务从业人员的意见，就草案的重要问题进一步达成共识。5月28日，财经委员会将草案送常委会办公厅，正式征求******意见。其后，根据常委会领导的指示和******、最高人民法院及有关单位的意见，财经委员会再次进行修改，形成了目前的草案。6月14日，财经委员会召开第二十七次全体会议，审议通过了草案。
草案共十一章一百六十四条，除总则和附则外，对破产案件的申请和受理、管理人、债务人财产、债权申报、债权人会议、重整、和解、破产清算以及法律责任等分章作了规定。
二、关于本法的立法指导思想
本法的立法指导思想是：第一，立足我国国情和实践经验，充分体现中国特色；适应建立社会主义市场经济体制和加入世贸组织的要求，注意将国际经验与中国具体情况相结合，充分反映我国现阶段的实际需要和解决现实问题。
第二，统一适用于各类企业组织。随着社会主义市场经济发展，我国出现了公司、合伙企业与个人独资企业等新的企业组织形式，形成多种企业组织形式共存的局面。企业破产法既要适用于新的企业，也要适用于原有企业，包括国有企业和外商投资企业等各类企业组织。
第三，建立优胜劣汰和陷入困境企业的挽救制度。企业破产原因非常复杂，适用破产程序要具体分析。立法要对无挽救希望的企业及时清理债权债务，避免造成更大损失；对陷入困境但有挽救希望的大中型企业要通过重整、和解程序尽力救助，使其恢复生机。
第四，公平保护破产案件各方当事人的利益。在企业破产实践中，既有债务人“恶意破产”，逃避债务的情况，也有债权人之间得不到公平清偿，以及部分债权人不顾整体利益，使一些有挽救希望的企业被破产清算的情况。为此，草案要全面规范企业破产行为，公平保护各方当事人利益。
第五，充分保障职工合法权益。职工是企业破产的直接受害者。一些企业在破产案件中存在严重损害职工利益，影响社会稳定的情况，起草本法要解决这些问题，切实保护职工合法权益。
第六，维护破产法律制度的统一。除本法外，还有一些法律、行政法规，如民事诉讼法、公司法、商业银行法、保险法等，都对相关企业的破产作出了规定，起草本法要注意与这些法律、行政法规之间的衔接，避免法律冲突。
三、关于草案的若干重要问题
在市场经济发达国家，破产法已经有了比较完整的体系。我国破产立法历史较短，起草中，对草案涉及的几个重要问题存在一些分歧和不同认识，经过反复讨论、协调，目前基本达成共识。下面就草案涉及的几个重要问题说明如下：
（一）关于适用范围。草案第二条规定，本法的适用范围包括企业法人、合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人、其他依法设立的营利性组织，较现行企业破产法，适用范围扩大到所有类型的企业。国有企业作为企业法人仍属本法的调整对象。
在起草过程中，有同志建议将2300万个体工商户和个人在消费行为中可能出现的破产纳入本法调整。经过认真研究，我们认为，实施个人破产制度的前提是，国家具有比较完备的个人财产登记制度和良好的社会信用环境，目前我国这方面的制度还不完善，将上述个人破产纳入本法调整的时机尚不成熟。
考虑到合伙企业的合伙人和个人独资企业的出资人对企业债务承担无限连带责任，当这两类企业破产时，可能连带到合伙人和出资人的个人财产。为公平清偿债务，维护我国企业立法和企业破产法的协调统一，也为今后建立个人破产制度积累经验，草案将合伙企业合伙人和个人独资企业出资人可能出现的连带破产，一并纳入本法调整，并规定了相应的免责制度。
（二）关于破产原因。现行企业破产法将破产原因规定为：“经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务”，司法实践表明，“经营管理不善造成严重亏损”很难认定和操作，根据这一情况，为保证法律实施，草案第三条规定：“债务人不能清偿到期债务，资产不足以清偿全部债务的，依照本法规定的程序清理债务”，即将“资产不足以清偿全部债务”与“不能清偿到期债务”并列为破产原因。为便于法院审查，草案第十一条第三款规定：“债务人提出申请的，应当向人民法院提交财产状况说明书、债务清册、债权清册和有关财务报告。”同时，为解决债权人不了解债务人资产负债情况，无法启动破产程序的问题，草案借鉴现行企业破产法（第七条），在第十条第二款规定：“债务人不能清偿到期债务，债权人可以申请债务人破产。”人民法院对于债权人的申请，可以根据草案第三条的规定决定是否受理。
（三）关于管理人。管理人是依照本法规定，在企业破产程序中负责债务人财产管理和其他事务的当事人。管理人制度是本法建立的一项新制度，对此各方面认识比较一致。目前我国一些地方在破产实践中，已采用类似管理人的做法，由破产清算事务所等中介机构负责破产事务，从操作情况看是可行的。
为全面规范管理人制度，草案专设一章作了具体规定。一是根据现行企业破产法和其他法律、政策的实施经验，规定管理人可以由依法设立或人民法院指定设立的清算组担任，同时规定，破产清算事务所、律师事务所、会计师事务所等社会中介机构，以及具备相关专业知识并取得专门执业资格的人员可以担任管理人。二是规定了管理人的职责及监督。三是对直接提出重整的债务人，允许其申请自行管理财产和经营事务。四是对管理人违反忠于职守和勤勉尽责义务或有其他违法行为的，草案规定了应承担的法律责任。
（四）关于重整。重整也是本法引入的一项新的程序，目的是使面临困境但有挽救希望的企业避免破产清算，恢复生机。草案立足中国国情，借鉴国外经验，专章对重整的适用范围、基本程序、保护措施、重整计划等内容作了规定。
起草中，有同志建议将重整适用于所有企业。考虑到重整历时较长，程序比较复杂，如适用于所有企业类型，社会成本过高，实践中容易被滥用，损害债权人利益，故草案确定重整仅适用于企业法人。
为了增加重整成功的可能性，草案对重整原因适当放宽，规定企业有可能出现不能清偿到期债务情形时，就可以直接申请重整。为了发挥企业经营管理层了解企业真实情况的优势，鼓励债务人通过法定程序尽早解决企业内部存在的问题，草案规定，当债务人提出重整申请时，可以向人民法院申请自行管理财产和营业事务。为了保证债权人收益最大化，维护社会整体利益，增加重整计划通过的可能性，草案还赋予人民法院司法裁量权，对符合本法第八十六条规定情形的重整计划，人民法院应当裁定批准。
（五）关于国有企业破产。国有企业破产是本法起草中的一个难点问题。经过认真研究，草案第一百六十二条规定：“在******规定的期限和范围内，国有企业实施破产的，按照******有关规定办理。”这样规定主要是考虑，国有企业在我国经济发展和改革开放中发挥了重要作用，承担了巨大的改革成本。由于体制、机制和结构调整等方面的原因，部分国有企业出现经营困难，需要实施关闭破产。因历史原因，这类企业实施关闭破产的难度较大，主要难在职工安置上。为解决这一问题，国家对部分实施破产的国有企业，制定了一些相关政策，包括职工安置方案、破产财产处置、破产预案制定、清算组、银行呆坏账核销等。这些措施在实践中发挥了重要作用。根据目前情况，这些特殊政策还要持续一段时间，草案应当给这类国有企业的政策性破产留有余地。由于上述政策措施只适用于特定的国有企业，其范围在******文件中已经明确，加之这些政策具有过渡性质，因此，草案授权******根据具体情况确定特殊政策的实施期限，期限届满后，所有国有企业的破产应完全依照本法执行。
（六）关于商业银行、保险公司等金融机构的破产。起草中，对商业银行、保险公司等金融机构破产是否纳入本法调整存在一些不同看法。经过广泛讨论，并考虑到我国现行法律对商业银行、保险公司的破产问题已有规定。如《商业银行法》第七十一条规定：“商业银行不能支付到期债务，经******银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。”《保险法》第八十六条规定：“保险公司不能支付到期债务，经保险监督管理机构同意，由人民法院依法宣告破产。”因此，总体上说，商业银行、保险公司等金融机构的破产应当适用本法规定的程序。
但是，商业银行、保险公司等金融机构确实存在特殊性。例如，这类机构的资产分为自有资产与客户财产两部分，需要对其破产时的客户财产保护作出专门规定；同时，这类机构的破产涉及人数众多，关系到社会稳定，启动破产程序须经监管部门批准。此外，在管理人、债权人会议等具体程序上还需作一些其他特别规定。为了解决商业银行、保险公司等金融机构破产的现实需要，并维护法律的协调统一，草案第一百六十三条规定：“商业银行、保险公司等金融机构实施破产的，由******依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”
（七）关于职工权益保护。维护和保障破产企业职工的合法权益，是本法的一项重要指导思想。我国已经改革了计划经济时期的职工退休等制度，新的社会保障制度正在逐步建立，在这种情况下企业发生破产，有些职工的生活保障可能产生问题。在破产实践中，也实际存在着严重损害职工合法权益的情况。