【释义】
本条是关于限制人身自由行政强制措施的实施程序的规定。人身自由是宪法保障的公民的基本权利，依法享有人身自由是公民得以行使其他各项权利的前提和基础。随着近年来立法进程的加快，设定限制公民人身自由的行政强制措施日益增多，但其实施程序和制约机制却显得过于简单、薄弱。社会对这个问题广泛关注，要求严格规范行政强制措施实施程序的呼声很高。根据本法第九条、第十条的规定，限制人身自由的行政强制措施只能由法律设定，立法法第八条、第九条也规定，限制人身自由的强制措施只能制定法律。为体现从严规范的精神，本条从严格规范实施程序的角度作了规定，要求除了遵循第十八条规定的一般程序外，还另外增加了五项特别程序：
一是当场告知或者是事后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限。限制当事人的人身自由，应当及时让其家属知道当事人的具体情况，防止造成当事人下落不明，其家属难以依法维权的情形。另外，在一些特殊情况下，比如其孩子年幼或者亲属患有疾病无人照料等，如果不及时通知其家属，还可能会引发其他事件，给当事人及其家属和他人的生活、工作带来不便甚至危险。通知内容包括实施行政强制措施的行政机关、地点和期限。如果家属在现场，通知可以当场作出；如果家属不在现场，应在实施行政强制措施后通过合理的方式立即通知。通知形式可以是书面通知，也可以是电话通知。通知应当采用合理及时的方式，能使其家属尽快知道有关情况。
二是紧急情况下当场实施的，应当在返回行政机关后立即向行政机关负责人报告并补办批准手续。这项规定比一般行政强制措施的二十四小时内报告的要求更加严格，明确规定了报告的时间，即在返回行政机关后立即报告，使行政机关负责人能够在第一时间内获知实施行政强制措施的情况。这项规定是严格规范即时强制程序的一种体现。
三是实施不得超过法定期限。这一规定有利于防止行政机关任意限制当事人人身自由，保障当事人的合法权益。考虑到限制人身自由的强制措施期限在单行法中都有具体规定，因此本条没有对期限作出具体规定，仅作原则性规定。但按照法律规则，限制人身自由行政强制措施的临时性特点决定了期限不能太长。治安管理处罚法规定，询问查证违反治安管理行为人的时间不得超过八小时，最长不得超过二十四小时；海关法规定扣留走私犯罪嫌疑人的时间为二十四小时，特殊情况下可以延长至四十八小时。
四是实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失的，应当立即解除，不得拖延。与行政处罚不同，实施限制公民人身自由的行政强制措施的直接目的并非为了制裁当事人，而是为了达到特定的行政目的，尤其是这种行政强制措施是针对公民的人身自由，所以更应慎重。实施限制公民人身自由的行政强制措施的程度以行政目的达到为限，因此一旦目的达到，应当立即解除。另外，这种限制公民人身自由的行政强制措施的实施需要具备时间、情形、实施主体的资格等各方面的严格条件，一旦其中任何一种条件不再具备，应当立即解除。
五是法律规定的其他程序。如果单行法中对即时强制措施还有特别的程序规定，也要遵照执行。如在海关法中，扣留走私犯罪嫌疑人需要经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，这就属于特定行政强制措施的特别程序，也要遵守。
第二十一条违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。
【释义】
本条是关于涉嫌犯罪案件移送的规定。刑事责任与行政责任都属于公法责任，刑事责任较行政责任是更为严厉的国家惩罚，为体现过罚相当原则，应当适用刑事优先原则。移送是指对涉嫌犯罪的案件无管辖权的行政机关将案件移送到有管辖权的司法机关处理。实践中有的行政执法机关因受部门利益的驱使，对应当移送的刑事案件不移送，罚款了事；有的由于行政执法人员业务能力差，不能准确地判定罪与非罪，出现了以罚代刑的问题，使犯罪分子逍遥法外，破坏了刑罚制度，影响了执法的效果和社会的稳定。为杜绝以罚代刑现象，依法惩治犯罪行为，2001年7月******颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，明确规定了行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的依据、程序、标准，以及有关部门的责任，建立了涉嫌犯罪案件移送制度。行政处罚法也对涉嫌犯罪案件的移送制度作了规定。本法也作了同样的规定，行政机关在查处违法行为时，发现当事人涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关处理，行政机关不能继续行使行政管辖权，更不能以罚代刑。
本条在明确移送制度的同时，又进一步规定了不仅移送案件，还要移送办案过程中查封、扣押、冻结的财物。在实践中，经常有行政机关为了部门利益，截留查封、扣押、冻结的财物，使司法机关难以了解案件事实，查找有关证据，给司法机关办案带来极大不便，影响了案件办理结果的公正性。因此，在启动刑事责任追究机制后，案件的管辖权转到司法机关，原办案的行政机关应当将所有与案件有关的文件和财物都移送，以便司法机关查办案件。按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，行政机关在司法机关决定立案后，应当于接到立案通知书之日起三日内，将涉案物品以及与案件有关的其他材料移交给司法机关，办结交接手续。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
另外，行政机关在将涉案财物移送司法机关之后，应当通过书面的方式告知当事人，以便当事人及时了解案件的主管机关，掌握案件办理的有关情况，依法维护自己的合法权益，选择合理的救济途径。
第二节查封、扣押
第二十二条查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。
【释义】
本条是关于查封、扣押实施主体的规定。查封、扣押是行政机关直接对当事人的场所、设施或者财物予以暂时性控制的行政强制措施。查封、扣押构成了对当事人财产权的限制，若运用不当，会对当事人的财产造成不必要的损害，因此法律对此必须予以规范，进行严格限制。明确实施主体的条件，是规范查封、扣押措施的重要内容。通过限定实施主体，提高资格门槛，可以解决实践中实施主体过多的问题，减少乱查封、乱扣押的现象。
本条将查封、扣押的实施主体限定为法律、法规规定的行政机关；同时，根据本法第七十条的规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。这就意味着查封、扣押的实施主体只能是行政机关和具有管理公共事务职能的组织，其他任何组织和个人都不得作为实施主体；同时，查封、扣押不是行政机关和具有管理公共事务职能的组织必然拥有的权力，行政机关还必须有法律、行政法规、地方性法规的授权，具有管理公共事务职能的组织还必须有法律、行政法规的授权。
一、查封、扣押只能由行政机关或者具有管理公共事务职能的组织实施行政机关是为实现行政目的依法设立，以自己名义对外行使行政权力，履行行政职责，从事行政活动，并承担相应法律后果的行政单位。行政机关不同于行政机构。行政机构一般是指属于某一行政机关组成部分的内设机构、派出机构和专门机构等行政单位，如卫生局人事处、公安局所设各派出所、专利局所设专利复审委员会等。行政机构一般对外不能以自己的名义作出行政行为，除非有法律、法规的授权。具体来说，行政机关包括中央和地方各级人民政府及其组成部门、直属机构、派出机构等，不包括办事机构、事业单位。例如，在******所属各类机构中，公安部、工业和信息化部、国家发展和改革委员会等******组成部门，工商行政管理总局、国家税务总局、国家知识产权局等******直属机构，以及国家公务员局、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局等部委管理的国家局，可以以自己的名义对外作出行政行为，属于行政机关；******法制办公室、******港澳事务办公室、******侨务办公室等******办事机构一般不能以自己的名义对外作出行政行为，属于行政机构；而******发展研究中心、国家行政学院等******直属事业单位，没有行政管理职能，不是行政单位。
在我国，除行政机关外，还有许多具有管理公共事务职能的组织。它们在类别上不在行政机关序列，但是根据法律、法规的授权，承担了行政管理的职能，负责对某项公共事务进行管理，例如中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会等。这些组织能够以自己的名义行使行政权力，并承担相应法律责任。具有管理公共事务职能的组织在法律地位上相当于行政机关，适用法律、法规中有关行政机关的实体性和程序性规定。本法第七十条明确了这一准用规则。
与行政处罚权可以委托不同，本法规定行政强制措施权不得委托。因此，查封、扣押只能由行政机关或者具有管理公共事务职能的组织自行实施，行政机关或者具有管理公共事务职能的组织不得委托其他组织或者个人实施。
二、实施查封、扣押必须有法律、法规的明确授权查封、扣押权是限制当事人财产权的行政权力，按照职权法定原则，就特定事项实施查封、扣押，必须由法律、法规就该事项明确授权，并符合法律、法规规定的对象和条件。并不是所有行政机关或者具有管理公共事务职能的组织都自然拥有查封、扣押权。法律、法规授予了某机关或者组织对某事项的行政管理权，并不意味着该机关或者组织自然取得了相应的查封、扣押权。法律、法规根据管理的需要，对有些事项设定了查封、扣押措施，负责管理此事项的机关或者组织就拥有了查封、扣押权。例如，证券法第一百八十条授权******证券监督管理机构对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存；对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，经******证券监督管理机构主要负责人批准，可以冻结或者查封。法律、法规对有些事项没有设定查封、扣押措施，负责管理此项事务的机关或者组织就没有查封、扣押权。例如，教育法没有设定查封、扣押措施，因此教育行政部门就没有查封、扣押权。
按照本条规定，行政机关必须有法律、行政法规、地方性法规授予的查封、扣押权，才能实施相应的查封、扣押措施，规章及其他规范性文件的规定不能作为授权依据。具有管理公共事务职能的组织必须有法律、行政法规授予的查封、扣押权，才能实施相应的查封、扣押措施，地方性法规、规章及其他规范性文件的规定不能作为授权依据。行政机关没有法律、行政法规、地方性法规规定的查封、扣押权，具有管理公共事务职能的组织或者其他组织没有法律、行政法规授予的查封、扣押权，而实施查封、扣押措施的，属于违法行为，应当承担相应的法律责任。
第二十三条查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。
当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。
【释义】
本条是关于查封、扣押对象的规定。实施查封、扣押，既要达到维护正常行政管理秩序的目的，又要注重对公民、法人和其他组织权益的保护。因此，实施查封、扣押，必须在必要的限度内。查封、扣押的对象应限定于为实现制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等行政管理目的必须要查封、扣押的场所、设施或者财物，不能没有范围限制，任意查封、扣押。为此，本条对查封、扣押的对象规定了“三个不得”的限制：一是不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；二是不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品；三是不得重复查封已被其他国家机关依法查封的场所、设施或者财物。
一、不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。涉案的场所、设施或者财物，是指违法者从事违法行为所使用的场所、设施或者财物，以及违法所得、非法持有的违禁品等与违法行为有关的场所、设施或者财物。其他法律、法规对查封、扣押的范围有限制性规定的，应当依照该法律、法规的规定执行。例如，治安管理处罚法第八十九条规定，公安机关办理治安案件，对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押；对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产，不得扣押，应当予以登记；对与案件无关的物品，不得扣押。