关于《中华人民共和国行政强制法（草案）》的说明
——2005年12月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上
全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受委员长会议的委托，作关于《中华人民共和国行政强制法（草案）》的说明。
根据全国人大常委会立法规划，法制工作委员会从1999年3月开始行政强制法的起草工作。在多次调研并广泛征求国务院有关部门、地方人大和一些全国人大代表、专家的意见的基础上，形成了行政强制法（草案）。现将草案的几个主要问题说明如下：
一、关于起草本法的指导思想
行政强制制度涉及行政管理的效率，也涉及对公民的人身权和财产权的处分或者限制。因此，依法规范行政强制权，既是依法行政的需要，也是维护公民合法权益的需要。目前，由于没有统一的法律规范，一些行政机关在执法过程中，既存在对某些严重违法行为因缺乏强制手段处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。主要问题是：（1）哪些机关可以设定行政强制措施，不明确；（2）行政强制措施的具体形式繁多，同一行政强制措施有多种表述，缺乏规范；（3）有些没有强制权的行政机关自行实施强制措施，甚至授权、委托其他组织实施行政强制措施；（4）缺乏程序性规定，有些行政机关在采取强制措施时随意性较大，对公民、法人或者其他组织的合法权益造成侵害；（5）行政机关履行行政管理职责时，缺少必要的手段，致使一些严重违法行为得不到有效处理。起草工作总的指导思想是，推进依法行政，维护公民权益，既赋予行政机关必要的强制手段，保障行政机关依法履行职责，维护公共利益和公共秩序，又对行政强制行为进行规范，避免和防止权力的滥用，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
二、关于本法的调整范围
本法的调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。（草案第二条）考虑到有关行政机关对发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件采取的应急措施或者临时措施；对金融业采取的审慎监管措施；对进出境货物采取的强制性技术监控措施，有其特殊性，需要适用特别规定，因此，草案明确规定，对上述几种措施，依照有关法律、行政法规规定执行。（草案第三条）
三、关于行政强制的原则
行政强制涉及到公民、法人的人身权、财产权，实施行政强制必须遵循一定的原则。草案规定了实施行政强制应当遵循的原则：1.法定原则。“设定行政强制必须依照本法规定。”“实施行政强制必须有法律、法规依据，依照本法规定的程序实施。未经法律、法规授权，任何机关或者组织不得实施行政强制。”（草案第四条）2.适当原则。“设定行政强制应当适当，兼顾公共利益和当事人的合法权益。”“实施行政强制应当依照法定条件，正确适用法律、法规，选择适当的行政强制方式，以最小损害当事人的权益为限度。”（草案第五条）3.不得滥用原则。“行政强制措施不得滥用。实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施。”（草案第六条）4.和解原则。“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解。”（草案第八条第二款）同时强调，实施行政强制措施应当听取当事人的陈述与申辩；实施行政强制执行，应当事先进行督促催告；实施行政强制必须严格依法进行，文明执法。（草案第七条）
四、关于行政强制的方式
行政强制方式包括行政强制措施方式和行政强制执行方式。现行法律、法规规定的行政强制措施的方式较多。对繁杂多样的强制措施进行分类，有利于对行政强制的规范。草案将行政强制措施的方式分为：对公民人身自由的暂时性限制；对场所、设施或者财物的查封；对财物的扣押；对存款、汇款、有价证券等的冻结；强行进入住宅；法律规定的其他行政强制措施。（草案第十条）将行政强制执行的方式分为：排除妨碍、恢复原状等义务的代履行；加处罚款或者滞纳金的执行罚；划拨存款、汇款、兑现有价证券；将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理；法律规定的其他行政强制执行方式。（草案第十一条）
五、关于行政强制的设定权
根据依法行政的要求，应当对行政强制的设定权作出明确的规定。草案规定：“行政强制由法律设定。”“尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者对涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施，以及除本法第十条第一项、第四项、第五项规定以外的其他行政强制措施。”“不制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。”（草案第十二条）为保证法制统一，草案还规定：“法律已经设定行政强制的，行政法规、地方性法规不得对法律规定的行政强制措施的对象、条件以及方式的范围作出扩大规定”。“已经制定了法律，但法律中没有设定行政强制的，行政法规、地方性法规不得增设行政强制。”（草案第十三条）对行政强制执行，草案规定：“实施行政强制执行的行政机关由法律规定。”“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”（草案第十四条）
六、关于行政强制措施实施程序
行政强制措施的实施具有两大特点，即时性和强制性。即时性特点要求程序简便易行；强制性特点要求对行政强制行为必须有必要的程序控制。草案规定：“行政机关履行行政管理职责，在制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大的情况下，可以依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”除此情况外，“行政机关不得实施行政强制措施。”（草案第十六条）草案还规定了现场实施强制措施的一般程序（草案第十七条）和对限制公民人身自由以及进入公民住宅的强制措施的严格程序。（草案第十九条）
针对现实生活中反映较为突出的问题，规定行政机关实施检查、调查等监管活动进入生产经营场所、查询企业的财务账簿、交易纪录、业务往来等事项，“必须有法律、行政法规的依据；没有法律、行政法规依据的，当事人有权拒绝。”（草案第二十条）“实施扣押财物的行政强制措施，不得进入公民住宅扣押公民个人财产抵缴行政收费；除违禁物品外，在市容监管中行政机关不得扣押经营者经营的商品。”（草案第二十一条第二款）
七、关于行政强制执行制度
我国现行的行政强制执行制度是，法律规定行政机关强制执行的，行政机关可以依法自己强制执行；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。行政强制法草案针对目前强制执行中存在的一些问题，对行政机关的强制执行和申请人民法院强制执行分别作出规定。
对依法有强制执行权的行政机关的强制执行，草案规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依照法律规定有强制执行权的行政机关可以依照本法第四章的规定予以强制执行（草案第三十六条）；对没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押行政强制措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。（草案第四十七条第三款）
关于行政机关申请人民法院强制执行程序，草案对申请前的催告、申请要求、法院审查方式、审查期限、执行方式以及收费等均作出具体规定，明确人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查。申请材料符合本法规定，且行政决定具有法定执行效力的，人民法院应当自受理之日起五日内作出执行裁定。（草案第五十九条）“行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。”“强制执行的费用由被执行人承担。”（草案第六十三条第一款、第二款）
行政强制法（草案）和以上说明是否妥当，请审议。
全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政强制法（草案）》修改情况的汇报
全国人民代表大会常务委员会：
常委会第十九次会议对行政强制法（草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发各省（区、市）、中央有关部门和法学教学、研究机构等单位征求意见；2007年6月，法律委员会、法制工作委员会会同国务院法制办在江苏召开研讨会，听取部分省（市）人大常委会法制委、政府法制办的意见。法律委员会于2007年9月27日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。国务院法制办有关同志列席了会议。10月22日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。现将草案主要问题的修改情况汇报如下：
一、有的地方提出，行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不要再采取行政强制，应对行政机关教育和引导当事人自觉履行义务作出规定。法律委员会经研究，建议将草案第六条修改为：“实施行政强制措施，坚持教育与强制相结合，实施非强制性措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施。”（草案二次审议稿第六条）
二、草案第十九条对采取限制公民人身自由的行政强制措施的程序作了规定。有些常委委员提出，限制人身自由的强制措施，应有更严格的程序约束，草案对查封、扣押财产的期限有规定，但对限制人身自由的强制措施没有规定期限，应加以规定。法律委员会经研究认为，限制人身自由的强制措施期限在单行法中都有具体规定。因此，建议在这一条中增加规定：“实施限制人身自由的强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。”（草案二次审议稿第十九条第二款）
三、草案第二十一条对行政机关依法对公民、法人或者其他组织的财物采取查封、扣押的行政强制措施作了规定。有些地方提出，为了保护当事人的合法权益，防止行政机关任意扩大查封、扣押的范围，应对查封、扣押的物品的范围加以限制。法律委员会经研究，建议在这一条中增加规定：“查封、扣押的物品限于涉案财物，不得查封、扣押与违法行为无关的财物。”（草案二次审议稿第二十一条第二款）并相应增加对违反上述规定的法律责任（草案二次审议稿第六十三条）。
四、草案第四十六条第二款对按日加处罚款和按日加处滞纳金的比例作了规定。有些常委委员、地方提出，实践中由于有些行政机关未及时通知、催告当事人履行缴纳罚款或者有关税费的义务，致使当事人未能及时缴纳罚款或者有关税费，有时加处罚款或滞纳金的数额非常巨大，应对这种情形加以规范。法律委员会研究认为，行政处罚法和税收征收管理法对加处罚款和滞纳金的比例已经分别作了规定，建议删去“按日加处罚款的比例不得高于百分之三。按日加处滞纳金的比例不得高于千分之二”的规定，同时增加规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”（草案二次审议稿第四十四条第二款）
五、草案第五十五条规定，没有行政强制执行权的行政机关可以依法申请人民法院强制执行。有些常委委员提出，为了提高行政效率，规范行政机关申请人民法院强制执行制度，应对行政机关申请人民法院强制执行的期限作出规定。法律委员会经研究，建议将这一条修改为：“当事人逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自法定的复议或者诉讼期限届满之日起三个月内依照本章规定申请人民法院强制执行。”（草案二次审议稿第五十三条）
六、国务院法制办提出，行政机关向人民法院申请强制执行，人民法院应当依法受理。如果人民法院不予受理，怎么办.应予明确。法律委员会经研究，建议在草案第五十八条中增加规定：“行政机关对人民法院不予受理有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院提出，上一级人民法院应当在三十日内作出是否受理的裁定。”（草案二次审议稿第五十六条第二款）
此外，还对草案作了一些文字修改。
草案二次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议继续审议。
草案二次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。
全国人大法律委员会
2007年10月24日
全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国行政强制法（草案）》修改情况的汇报