五、昔时之失，来时之鉴
有史以来的立法无不在于用，即通过法的实施，达到立法所予期的目的，使法律规范的要求，在社会生活中获得实现。南宋杨万里在论刑法中曾说：“法不用则为法，法用之则为刑。民不犯则为法，民犯之则为刑。”
“有法不能守，不如无法”。这是指立法与法律发生效力的关系而言。从宋代的立法中已经看到，其法律在调整经济关系、阶级关系，促进经济发展，稳定社会秩序中确已发挥了积极作用。但其法典的猥冗烦密，变化无常，却又使其走上了自乱其法的道路，这是无可置疑的事实。因此，对宋代立法的得失进行总结，以为来时立法提供历史的借鉴，亦是十分有意义的。
（一）立法贵在简要，失在烦苛。约法简文，是历代立法经验的总结。宋初的《刑统》，可谓一部宽简体时的法典。但宋代是一个“事有无穷之变”的时期，“天下之大，民物之众，事日益滋，则法不可不密”，欲治无常之事，“则法之应亦无穷”。所以立法频繁，法网烦密，又是客观要求的反映。但是法网烦密到了不暇遍观详览、难以检用的地步，反而失去了广立法禁的意义。对此欧阳修在宋仁宗时已经指出：“法在简，简则明；行在久，久则信。至其繁渎，则其精明之士不能遍习，而吏得上下以为奸，此刑书之弊也。”王安石讲的更尖锐，他说：“法令如毛，朝令夕改，非治国之道。”立法本来为求尽民情，但立法者或牵于好恶之私，或溺于迎合之说，或惟恐有罪者之失，故多张纲目，致使法书猥冗，条目苛密，内容烦杂，即使强力勤敏者，恐不能遍览，“况于备记而必行之”。南宋时的法书更加纤悉苛冗，精明之士，穷日之力，亦是耳目不能周，思虑不能照，书尾不能暇。反而成为“济猥吏之奸”的午文之具了。所以叶适说宋代“法度以密为累而治道不举”，这是符合实际情况的。
由此看来，立法烦密决非是“明邦典而定民志”的美意良法。这是立法者所当继取的一个很重要的教训。
（二）法变贵在适时，失在无常。王格齐讲：“制而用之谓之法”，“变而通之存乎时”。只有体时立法，适时变法，法律才能适应社会关系变化的需要。如果法律不能应时而变，就会成为社会发展的障碍。但是法律也必须在一定时期内保持相对稳定性，否则也会使“人心多惑，奸诈益生”。这是稳定社会秩序和保证法律实施所必需的。在这一方面，宋代的教训也是极为深刻的。
宋初所修《刑统》，因适时的增加了不少新内容而被誉为体时之典。但随着续降敕令的繁多，特别是因臣僚的建请而辄更法的兴起，法令错出，轻慢多变的情况愈益严重。宋仁宗时张方平曾讲：“国家切于求理，急于听受，一人唱之即行，一人沮之即止。”使法令由适时而变为“循人言而轻发”，“任私意以聚（骤）更”的混乱局面。刘安世在元祜元年（1086）谈法令多变时说：“朝廷命令，变易频数，远不过一二岁，近或期月而已。甚者朝行而夕改，亦有前诏未颁，而后令蠲除者。”法令变更如此轻慢无常，不仅使法律失去了稳定性和严肃性，而且也使法律丧失了连续性而难以整齐画一。因此，“吏易之而奉行不固，民忽之而苛慢多违”。特别是熙宁变法事起之后，由于“士大夫争法之新旧，辨党之邪正”，更引起了法度的急剧变更，“熙宁改治平，元丰改熙宁，元祜改熙丰，绍圣改元祜。以后冲前，以新改旧，各自为书”。“元符续敕令，疏密重轻颇有不同，遂致舛驳，浸失本意”。宋徽宗以绍述神宗新法为名，广行御笔手诏，变乱旧章，紊乱法度。因党派之争而大规模的反复变更法律，使法律“造之而不能通故，行之而不能久”。
这是宋代变更法律中的最大失误。因此说，法律不可不变，但是变更又不可无常。无常之变，只能是自坏其法，自乱其治。这亦是宋代立法中的一个教训。
（三）制法贵在信，无信则难行。制法能否实现其效能，获得普遍的服从，关键在于法律本身是否符合客观要求，能否取信于天下。对此，宋代的一些明法之臣多有切论。张方平曾讲：“令必信，则上得其正，下安其事。令不信，则吏侮乎法，民慢其禁。”富弼亦讲：“令下无信而民不从。”王安石也说：“诏令所以行于天下者，信也。诏令不信，则人主权废矣。”如何才能使法令取信于天下，从历代立法的经验来看，主要有两条：一是不可轻易制法出令，：立法要慎重；二是法既立，就要坚决执行，不可轻易变更和废止法律。而宋代立法中的问题，正是出在这两点上。宋代统治者在复杂多变的政治经济形势面前，从自身利益出发，广采百官建请而轻率出令更法。由于出令之初不加详审，立谈之间难以周尽事情，“故出令多反汗”。“以不信之言，行难从之令”，自然也就难以取信于天下。因此，“监司守令奉命不虔，坐视诏书徒挂墙壁，以为文具”的废法慢令情况非常普遍。有法官不守，民不从，使之徒为空言文具，法律也就失去了作用。所以说，“虽有良法，法无不坏”。由此可知，只有慎制法，简出令，少变更，才能使官信而能守，民信而服从，法律才能实现其效能。
（四）有法不可自轻，自轻必自坏。宋代法令不行的另一个深刻教训是自轻其法。其表现之一，是法令变化无常。如“法令所不可，则以特旨行之；议论所当执，则以宣谕止之；既日自后不为例矣，未几而复有援例之言；既曰永不放还，未几而复有放还之命；今日日永为定制，明日日更不施行”。如此反复无常，使官不知所守，民不知所从。所以“每有处置之事，州县知朝廷未是一定之命，则官吏或相谓日：‘且未可行，不久必更张。’或日：‘备礼行下，略与应破指挥。’旦夕之间，果然又变”。
又如朝廷常有必罚无赦之言，而无必罚无赦之事。所以“朝廷每有申严行下之诏，民下常相切笑日：‘吾君必不忍行此法也，有司必不能奉此法也。’行之未几，果然峻厉严切之言，徒若慈父母之恐童稚，而非有鞭捕之实也”。这种言而无信，有法不依，执法不严的现象，在宋代的司法实务中是极为普遍的。宋代自轻其法的表现之二，是“以法从人”。即因臣僚之私欲，一事之起请，而轻率出令更法，使法令随着臣僚的私欲要求而变更，这是宋朝统治者自轻其法，自坏其法的最突出的表现。
对此南宋杨万里曾提出：“为国者，以法从人，不若以人从法。”即“凡法之所无者，一皆执而不行”，“有害吾法，罪在必罚”。他又说：“以人从法，则公道行而私欲止；以法从人，则公道止而私欲行。私欲一行，士大夫争夺之门所以四辟而不可禁，胥吏受贿之渊所以百孔而不可窒也。法之弊，莫不然。”这是一个符合宋代实际情况，击中宋代法弊要害的切论。宋代自轻其法的表现之三，是立法之外，又行叮咛申严之制。自宋太祖开宝时起，凡差诸州通判，刺刑狱钱谷，无不“一一指挥。又有不得慢易之语”。即在法律之外，又以内降指挥的形式令臣下遵办。这种法外另行叮咛的作法，成为赵宋的一种传统执法行为。但却造成了自轻其法的不良后果。对此苏轼曾经指出：“若每行事立法之外，必以王言随而叮咛之，则是朝廷自轻其法，以为不叮咛则未必行也。言既屡出，虽复叮咛，人亦不信。”南宋时，朝廷欲谆复其法，又有“检坐、申严、批状、勘当、照条之类”。朝省、六部、诸司州郡亦依此相习。实际上是朝廷把明知不信之言，难从之命强委之于下，下则明知其不可行，而故复之于上，结果是“虚文相挺，浮论相倚”。而“省台寺监，安习因循，偷情苟简。有丰禄营私之志，无守法奉公之心”。轻法慢令，以度岁月。所以，虽然法完令具，乃为徒设，虽然叮咛申严，人亦不信，只能虚烦天下耳目。由此当知，立法者决不可自轻其法，自慢其令。否则，必然自坏其法。
（五）治国用法，行法在人。立法在于用，行法在任人。对此，宋代的士大夫们亦有不少高论。王安石曾讲：“制而用之存乎法，推而行之存乎人。”“其人足以任官，其官足以行法”。如果“吏不良，则有法而莫守”。
所以说任人是行法的关键。南宋的叶适也说，法书虽备天下之事，如无执法之人，则是“备其文不备其实，备其似不备其真也”。因此，必须任人以行法，“以助法之不能自行者”。但由于“人不平而法至平，人有私而法无私，人有存亡而法常在”，所以任人又难于任法。对此叶适又提出：“必任其足以行吾法之人，而不任其智不足以知法与力不足以行法者。”他认为，只有“任人以行法，使法不为虚文，而人亦因以见其实用，功罪当于赏罚，号令一于观听”，而后法可任。由此可知，“治国用法，行法用人”，是推行法制的两个缺一不可的重要条件。如果没有一个公平、正直，素质优良的执法队伍，即使有良法美意，也只能使法律殆为虚文，甚至成为奸吏舞文之具。在这一方面，宋代的教训同样是极其深刻的。
结束语
从宋代的立法概况可以看出，宋朝历代统治者都非常重视法制建设。本想通过广立法禁加强其统治，通过度时制法以适应政治经济发展变化的要求。但因其出令轻慢，变更无常，使其法失信于天下而有法难守；因其立法频繁，种类众多，法书猥冗，内容烦密，致使官不能遍览，民不能知晓而有法难行；因其吏治败坏而废法慢令严重，更因立法者自轻其法，自慢其令而自坏其法。
最终使宋代统治者走向了自己主观愿望的反面，以自乱其治而告终。宋朝立法中的经验和教训，应是后来者所当认真汲取的历史借鉴。