张书琪【36】
摘要：长株潭经济一体化从2003年正式拉开帷幕，作为我国中部地区的重要经济文化中心之一，一体化进程的顺利与否直接影响到其他地区对“融城”这一城市联动发展趋势的态度，实践证明法律的明确在一体化进程中起到了至关重要的作用。本文从长株潭一体化进程入手，分析了法律在融城中的作用。
关键词：长株潭；经济一体化；融城；区域规划条例
“4月30日前整个设备改造全部完成，5月1日到6月28日是整个网络测试阶段，7月1日完成三市并网升位工作……”这张最新的长株潭并网升位时间表显示，从2009年7月1日开始，长沙、株洲、湘潭三市电话区号将统一。这一改变，将进一步与老百姓心中的“融城”【37】靠近。自长株潭城市群获批全国综合配套改革试验区以来，长株潭三市联系越发紧密，随着长株潭经济一体化进程提速，湖南省积极探索、创新体制，期望在未来实现三市“融城”，并带动周边城市发展。【38】
事实证明了长株潭经济一体化发展的合理性、科学性，也带来了巨大的现实利益，但融城之初长株潭一体化发展所面临的问题纷繁复杂，2008年1月1日起，《长株潭城市群区域规划条例》（以下简称《条例》）正式实施，这一法律规定的实施对长株潭经济一体化的发展起到了不可磨灭的作用。
一、确定了区域规划与三市规划的上下位关系
湖南省统计局数据显示，自长株潭经济一体化战略实施以来，长株潭已成为湖南经济发展的“引擎”。2006年，长株潭三市实现地区生产总值2818亿元，占全省GDP的37.6%。2009年一季度，长株潭地区实现GDP706.60亿元，增长15.4%，GDP总量占全省的38.9%，比上年同期提高了1.3个百分点，拉动全省经济增长5.9个百分点。然而，三市的各自为政，则部分抵消了区域整合的威力。【39】由此可见，《条例》未颁布时，因缺乏有效的法制保障，在三市经济发展提速的同时，不符合长株潭经济一体化相关规划的现象时有发生。时任湖南省发改委主任、长株潭规划发展办公室主任的陈叔红说：“不尽早对长株潭区域发展立法，就不能统筹引导省市建设行为，空间上，将造成开发秩序的混乱；环境上，将造成污染的加剧；生态上，将造成对‘绿心’的蚕食。在城市群内部，其城市之间没有行政隶属关系，内部不存在强制性。城市之间的联合是为了利益最大化，同样为了各自的利益，城市与城市之间的竞争是不会间断的。如果都各自为政进行规划，城市群之间势必会是一团混战。”【40】
《条例》第三条对长株潭城市群区域规划进行了界定，即“长株潭城市群区域规划是长株潭城市群协调发展的综合性总体规划，是统筹区域各项建设，指导制定区域相关专项规划和市域规划的基本依据”。这是实现资源整合、协调行政冲突、形成整体合力、保证跨行政区划的城市群协调发展的重要手段。这样的规定，确定了区域规划与三市规划的关系是整体与局部、上位与下位的关系，因此，区域规划与三市城市总规划不会有矛盾，在区域规划的整体指导下进行的三市城市总规划必然符合区域规划的要求。
二、避免了开发秩序上的混乱
首先，重大项目选址需协商。根据《条例》，在长株潭三市内建有污染的项目、大型交通航运枢纽选址、长株潭城市群轻轨建设、火电厂等有区域性影响的重大项目时，不再仅由长株潭三市说了算。而是在选址意见书核发前，由省直有关部门、长株潭三市人民政府就选址意见协商一致，并由省长株潭一体化工作机构出具是否符合区域规划的意见。区域规划专题会议对省域规划和市域规划编制中涉及长株潭城市群的内容、禁止开发区范围的划定、具有区域性影响的建设项目的规划选址等事项进行协商。协商不成的，报省政府作出决定。具有区域性影响的建设项目经省政府召开联席会议研究确定后，应当予以公布。“如果没有这种程序性规定，《长株潭城市群区域规划》的实施就失去了抓手，三市在空间上的协调就很难实现。”时任湖南省发改委主任、长株潭规划发展办公室主任的陈叔红表示，从区域协调的层面、区域规划的角度审核选址，可弥补三市从自身的角度出发选址的局限性。【41】
其次，擅建重大项目将叫停。根据《条例》，区域规划的编制、城市群禁止开发区、具有区域性影响的建设项目的选址应当征询公众和专家的意见。违反《条例》规定，擅自建设具有区域性影响项目的，由长株潭三市政府或省政府发展和改革行政主管部门责令项目建设单位改正、停止建设或者恢复原状。擅自更改城市群禁止开发范围或者不按要求进行保护和控制的，由省政府责令限期改正；造成严重后果或者逾期未改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
三、避免了污染加剧，保护了生态环境
长株潭城市群是华中最大的工业聚集区之一，同时也是环境污染相对严重的区域。3座城市沿长江支流湘江呈“品”字分布，株洲霞湾港下游6千米左右、湘潭竹埠港排污口下游16千米左右就是下游城市的饮用水源保护区。过去，在无统一监管和环保规划的情况下，湘江多次遭遇污染。2006年1月，由于水利施工不当原因导致株洲冶炼厂含镉废水排入湘江，长株潭三市河段金属镉浓度严重超标，湘潭、长沙两市水厂取水口水质受到污染。环保专家认为，长株潭三市的高度相关性，必然要求将三市作为一个整体的环境单元，进行环境同治。
《规划》第六十五条指出长株潭地区环境保护的总体思路是：依靠政策调控，采取经济、技术和管理手段强化区域环境管理和污染治理。在政策方面，严格执行国家和湖南省的产业政策，结合产业结构调整，坚决淘汰落后生产能力、落后生产工艺和落后产品。大力推广清洁生产、清洁工艺和循环经济模式，提高能源和其他资源的利用效率。在经济方面，一是增加环保资金投入，尽快建成一批与环境保护有关的市政公用设施，提高环境监测、环境管理、环境科研技术装备水平；二是逐步提高排污收费标准，最终达到或超过污染治理成本；三是加大处罚力度，对违反规定超标排放的企业、单位、个人严加处罚。在技术方面，重视各类污染物处理工艺、技术、设备的引进和研究工作，提高治理效率，降低投资和成本，促进企业进行环保设施建设和技术更新改造。在管理方面，继续实行污染物排放浓度控制和总量控制相结合的管理办法。根据环境保护目标、污染物排放量和环境容量，适时修订污染物排放标准，适时制定污染物控制总量。针对长株潭地区山水相依，一水相连，污染物排放相互影响、层层叠加的特点，应特别重视区域间（包括长株潭三市之间以及三市同周边城市之间）的协调。相关城市在污染物排放总量、行政区交界断面的环境质量方面应建立严格的目标责任制。在继续发挥三市环境保护主管部门作用的同时，建立区域性环境管理协调机构，统一协调三市的环境管理。于此同时，《规划》第六十七、六十八、六十九条分别对大气、水、固体废弃物等环境污染给出了具体的防治措施。