刘明旺【55】
摘要：《中华人民共和国政府信息公开条例》的问世标志着我国政府信息公开制度的初步确立，是历史的进步，对公民知情权的保护和实现、防止腐败、打造“阳光政府”、规范市场经济秩序、构建和谐社会等具有积极意义。然而，兰州“路桥费”事件的热议，凸显了政府信息公开中存在着许多问题。本文通过对兰州“路桥费”事件的分析思考，提出了完善政府信息公开的建议。
关键词：兰州；路桥费；知情权；信息公开
2007年11月1日，兰州市依据省政府下发的《关于同意兰州市征收路桥车辆通行费的批复》起开始通过年票、月票、次票等方式强制征收路桥费，试行收费期为2年。而路桥费在征收之初，就遭到了来自多方的质疑。面对市民、学者和舆论的压力，作为“路桥费”事件中重要一方的兰州市相关部门，除接受采访时的只言片语，从未正式对外发布过有关“路桥费”的信息。在强大的舆论压力下，兰州有关部门最终作出回应。2009年3月11日，兰州市政府新闻发言人接受媒体采访，第一次就路桥费征收的背景、依据、资金使用等问题作出正式回应。然而，公众十分关注的开支细目并未公开，“首次回应”引来更大质疑。2009年4月3日由兰州市消费者代表、网民代表、兰州市建委负责人、路桥收费单位相关负责人、甘肃省的法学专家、省内外媒体召开了路桥费征收问题座谈会，这是近两年来，兰州市首次在官方、学界、民间各方代表均在场的情况下就“路桥费”展开讨论。然而，随之而来的却是失望与无奈，“路桥费”问题再次刺痛了兰州市民特别是广大车主的神经。
一、兰州“路桥费”事件分析
兰州“路桥费”事件牵扯出的两个嫌疑：
（一）政府信息不主动公开的嫌疑
《政府信息公开条例》明确列举了以下不得公开的事项：即涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项。也就是说，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息外的其他政府信息都应当向公众公开。《政府信息公开条例》第九条明确规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”《政府信息公开条例》第十三条还规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向******部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”
因此，《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》、《城市道路管理条例》、《关于同意兰州市征收路桥车辆通行费的批复》、《兰州市贷款建设路桥车辆通行费征收管理办法》等是不是可以作为兰州路桥费征收实施的依据在此暂不予讨论，就算这些法规规章政策属于兰州路桥费征收的依据，路桥费征收也并不属于《政府信息公开条例》所规定的不得公开的事项。此外，收费也绝对不属于保密的范围。所以，这些信息应当主动公开，而不是在事后由于社会的压力才“不得不”公开。兰州市有关部门如果当初主动公开关于路桥费征收的有关信息，也不至于现在处于如此难堪的境地。
（二）政府信息不及时准确公开的嫌疑
《政府信息公开条例》第六条明确规定：“行政机关应当及时准确地公开政府信息。”同时《条例》第五条规定：“行政机关公开政府信息应当遵循公正、公平、便民的原则。”所以，政府信息公开必须做到及时、充分、彻底，以便于民众及时完全地获知政府要做什么，依据是什么，政府要怎么做，并且来指引民众的行为。
兰州路桥费征收的上述诸依据并没有在事前公开，事后也没有及时公开，使得民众对路桥费征收的依据及其合法性不得而知。此外，还有一个市民关注的焦点问题就是收费的开支，兰州城投公司提供的数据显示：截至2009年2月底，已累计征收路桥费2亿元，除了必要的管理费、办公费和人员工资1000多万元外，其余全部上缴财政专户，用于偿还贷款本息。那么从收费的数目和使用情况看，路桥费该收多少？得收多长时间？对此，政府也没有一个确定的文件来发布确切的消息，只是兰州市路桥收费管理处的有关人员说，兰州市的城市路桥建设费可以征收到2028年。不及时、不充分、不彻底的信息导致了公众的更大质疑，在这种情况下，疑问会越来越多。
二、兰州“路桥费”事件引发的思考
（一）当政府机关不想公开相关信息时，公众和媒体就无法辨认这些信息的合法性和合理性。
例如本事件中，兰州路桥费征收有关部门一直对于路桥费征收的依据、路桥费的开支等具体事项秘而不宣，面对质询含糊应对，事件越闹越大，以至于成为社会焦点。对此，我们应该看《政府信息公开条例》的相关规定，这些信息是否属于公开的例外事项，也就是是否涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私。对于这样的排除性规定，收费明显不在其中。
（二）当政府机关公开的信息不及时、不充分、不彻底时，我们该怎么办？
《政府信息公开条例》第十三条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向******部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”此外，《条例》第三十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”根据这些规定，当政府信息公开不及时、不充分、不彻底时，公民、法人或者其他组织可以申请有关机关公开相关信息，有关机关不予公开的，公民、法人或者其他组织可以通过举报、复议或诉讼等方式来获得救济。
三、政府信息公开完善的建议
（一）政府信息公开的价值
1.人民主权：政府信息公开的理论根源
契约理论认为，公众与政府之间存在着的是一种以行政权为中心的典型的委托代理关系，政府代理公众行使公共权力。社会主义国家的理论学者秉持马克思主义的信仰，普遍奉行人民主权学说，认为国家的一切权力属于人民。人民主权是“宪政社会中法定权利与法定权力的统一体”，【56】因此从根本意义上讲，政府所拥有的信息都是广大民众托付的，广大民众才是信息的真正拥有者。人民有权行使权力去获得可以保障自己权利不受侵犯的信息。政府有义务将其拥有的行政信息归还给民众。就此而言，行政信息公开其实是一种作为人民代理人的政府向人民履行社会治理义务的工具。按照社会契约和人民主权原则，政府没有自己的特殊利益，只代表人民的利益，所以，政府信息应当透明，政府信息公开应本着为人民服务的宗旨和为民众谋福利的意识。信息公开的目的主要是便民、利民，更好地实现为人民服务的宗旨，而不是为了公开而公开。
2.与民对话：政府信息公开的现实要求
知情权是公民在现代民主法治社会中享有的一项基本权利，一项重要的民主自由权利，是公民保护自身利益的重要手段，在政治社会中，公民享有行政知情权，才能参与国家事务的管理，才能有效维护公民的合法权益。日本的政府信息公开制度中，知情权被认为包括“情报的领受权”和“情报开示请求权”，前者为“知的自由”，后者为“知的权利”。【57】知的自由是针对政府信息公开是政府的义务而言的，政府负有公开其信息以满足民众知悉的义务；知的权利意味着民众有要求政府公开信息以获得知悉的权利。知情权使公民成为行政信息公开的权利主体，而政府则为义务主体。政府与公众的对话是现代民主政治的基本表现，也成为行政管理中的一种必然。政府应当及时快速主动或依请求公开相关信息，以使民众真正了解真相，寻求与民众的对话，这是政府在人民主权原则下的信息公开责任和义务的履行，也是对民众知情权的维护。
（二）政府信息公开完善的建议
1.对政府而言，要转变其执政观念，树立服务意识和公仆意识。实行政治生活的公开化，促进政府信息公开，建设透明政府，就要消除传统的封建政治文化的深刻影响，转变政府观念；消除官本位思想和等级观念，增强人民是国家主人的观念，增强为人民服务意识；矫正政府信息属于政府的观念，树立政府信息属于民众的观念；降低信息垄断情形，树立信息资源观念和主动公开观念，与民众分享信息资源；合理运用、自由裁量，树立责任意识，依法履行法定职责。
2.进一步增加信息公开内容的广度和深度。《条例》从三个方面对政府信息公开的范围作了规定：一是明确了主动公开政府信息的范围；二是确立了依申请公开政府信息的制度；三是明确了不予公开的政府信息范围。信息公开制度的立法应该以“公开为原则、不公开为例外”，找到二者的结合点和平衡点，【58】尽可能扩大信息公开的范围。按照建设透明政府的要求，原则上只要不涉及国家秘密和商业秘密的信息都应该向社会公开。在立法中应明确规定必须向社会公开的事项和不得公开的事项，尽量严格限制应当予以保密的事项，划清公开与保密的界限，明确界定不公开信息的内容、范围，不给行政机关自由裁量的空间。行政机关制定法规、规章、规范性文件等抽象行政行为应全部公开，具体行政行为除涉及国家安全、国家秘密、商业秘密和个人隐私外也应公开，以保障公民的知情权。
3.完善行政信息公开的救济制度。《政府信息公开条例》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报；认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但是，信息公开条例又对申请人资格规定了附加条件——“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，……申请获取相关政府信息”，由此可能又限制了人们的申请资格和寻求诉讼救济的渠道。【59】如果严格按照此规定办法，公民的诉讼申请将会有很多会被挡在法院大门之外，公民的知情权将得不到保护，也与《条例》的制定初衷相悖。笔者认为，无救济即无权利，救济制度是信息公开的重要保障，如果救济制度有缺陷，人民的权利就得不到维护，政府信息公开就得不到有效的开展。至于如何完善，学界虽有论述但似乎不得其髓。笔者认为：第一，******应当扩大条例关于权利救济的解释。有限制的公开就不是真正的公开，上述问题的确成了公民诉讼的障碍，立法上的解决才是根本的机制。同时，要遵循立法等级效力的原则，政府立法的等级效力低于立法机关的立法，保持与法律的协调。第二，完善国家赔偿制度。我国现行的国家赔偿范围以直接损失为主，原则上不赔偿间接损失。而公民知情权受损害的后果一般不是直接性的，即便是直接损失也无法计算，这就要遵循公平原则，找到一个合理的契合点，使知情权的救济不至于显得苍白。