区域环境资源法制
杨丽【1】
摘要：人类社会经历了从原始文明、农业文明、工业文明向生态文明的过渡，建设生态文明是当今世界所有国家和地区的必然选择。西部地区是我国的生态屏障，西部开发要以生态环境建设为基础。开发的同时必须防止生态环境退化与自然资源短缺导致的局部与全局、眼前与长远利益之间的矛盾激化，预防西部地区生态环境的进一步破坏。
关键词：生态损害；承载力；生态法制建设；生态补偿机制
日常生活中，“生态指生物在一定的自然环境下生存和发展的状态，也指生物的生理特性和生活习性”。【2】环境法学研究者一般认为，生态环境“指以整个生物界为中心，可以直接或间接影响人类生活和发展的自然因素和人工因素的环境系统。它由包括各种自然物质、能量和外部空间等生物生存条件组成的自然环境和经过人类活动改造过的人工环境共同构成”。【3】竺效在其《生态损害的社会化填补法理研究》中将生态损害界定为“人为的活动已经造成或者可能造成人类生存和发展所必须依赖的生态环境的任何组成部分或其任何多个部分相互作用而构成的整体的物理、化学、生物性能的任何重大退化”。【4】
我国现行的《环境保护法》偏重污染防治，而忽视生态环境保护。往往是造成严重后果了才开始整治，所以生态环境遭受巨大破坏。在西部大开发时，一定不能走先开发后治理的老路，不能以牺牲生态环境资源为代价搞开发。我们在西部大开发中必须遵守生态规律，在其承载力范围内开发、利用资源，从而保证当地生态环境的长久繁荣稳定。因此，本文将通过分析西部生态环境的特殊性，阐述西部大开发中有关生态损害的法制建设。
一、西部大开发与生态承载力
（一）西部大开发及生态状况
1999年11月，中央经济工作会议敲定对西部进行大开发的战略决策。西部地区包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区和广西壮族自治区等12个省、自治区和直辖市。全区土地面积约687万平方公里，占全国土地面积的71.6%。【5】西部地区由于受历史、自然和区位等诸多因素的影响，总体发展水平与东部相比存在着较大的差距，近十几年来，这种差距还呈拉大趋势。在继续加强东部沿海地区经济发展的同时，必须尽快实施西部大开发战略，逐步缩小地区间发展差距，加速实现全国各地区的共同繁荣和共同富裕。
我国西部地区地域辽阔，气候条件差异显著，地质条件很复杂。恶劣多变的自然条件使西部地区生态环境脆弱，生态承载力相对低下。受人为因素的影响，森林草原植被减少，水土流失、土地沙漠化、石漠化面积不断扩大，生态损害加剧。西部地区是长江、黄河等大江大河的发源地，是我国许多独特动植物物种的富集区，也是全球气候变化的敏感区。西部地区是我国生态环境保护的重点地区和确保我国生态安全的关键地区，是我国解决沙漠化、石漠化、水土流失和沙尘暴等生态问题的主战场，战略地位极为重要。西部地区的生态环境变化直接影响到我国的经济发展与社会安定，关系到我国的可持续发展。但长期以来，其重要性并未得到足够的重视。【6】近年来，西部地区生态结构趋于单一，呈现出生态服务功能持续下降、生态系统更不稳定、生态环境更加脆弱等问题，为此，在西部大开发过程中必须加强西部地区生态环境保护和建设。
（二）西部地区生态承载力
由于生态损害最初不像人身伤害、财产损害那样立刻会引起注意，一般只有在影响到财产的情况下才会涉及，所以生态损害一直被人们所忽视，确切地说是被只重视眼前利益的人短视。我们在实施西部大开发政策、改造自然的过程中造成了生态环境的一定退化，因此，我们必须认识到生态环境对人类活动的承载力的有限性。我们不能超出生态环境的承载力盲目建设，也不能边破坏边治理，否则西部大开发的代价将是惨重的。
关于承载力的起源可以追溯到马尔萨斯时代，马尔萨斯是第一个看到资源限制因子对人类社会物质增长过程有重要影响的科学家。他的资源有限并影响人口增长的理论不仅反映了当时的社会形势，而且对后来的科学研究也产生了广泛的影响。承载力一词最早是在生态学的研究中出现的，早期应用范围也只限于生态领域，随着土地退化、耕地减少、环境污染等问题的加剧，人类学家和生物学家将承载力概念应用于人类生态学中。【7】生态承载力是指生态系统的自我维持、自我调节能力，资源与环境子系统的供容能力及其可维持的社会经济活动强度和具有一定生活水平的人口数量。【8】环境承载力（environmental bearing capacity，EBC）又称环境承受力和环境忍耐力，是指某种环境状态下，某一区域环境对人类社会、经济活动的支持能力的限度。由于环境系统的组成物质在数量上存在一定的比例关系，在空间上具有一定的分布规律，所以它对人类活动的支持能力有一定的限度。【9】
当今存在的种种生态损害问题，大多是人类活动与生态环境承载力之间出现冲突的表现。我国西部地区经济发展相对滞后，资源开发和经济增长方式粗放，技术含量低，由于科技水平、教育程度及观念落后，使得西部大开发的步伐势必对其脆弱的自然生态环境造成一定破坏。为此，在开发西部的同时必须加强对西部地区的生态保护，防止人为因素对西部地区的生态损害。
二、西部地区的生态损害问题
（一）生态损害
我国西部地区生态损坏严重，生存条件不断恶化，先天脆弱的自然条件固然起着很大的作用，但人类不合理的土地开发活动是加速生态环境恶化的主要原因和症结所在。西部大部分地区社会经济发展落后，迫于眼前的生存压力，毁林开荒、陡坡种植，以牺牲生态环境为代价，为换取一时经济发展的短视行为大量存在。但脆弱的生态状况和有限的环境容量，因人类的活动极易遭到破坏，导致自然灾害频繁发生，危及人们生存的基础，反过来大大制约了西部人民脱贫致富。生态环境破坏和贫困密切相关，因此，生态建设必须和富民增收相结合，如果不把生态建设同提高农民收入结合起来，农民就缺乏退耕还林还草的积极性。【10】搞西部大开发的目的就是要缩小东西部差距，鼓励西部各族人民积极创造财富，而西部地区的生态环境是经济增长的基础和保障，但由于各种因素的作用，西部地区生态损害严重已是一个不争的事实，为此在认识到生态损害的危害性后，必须因地制宜地治理和预防生态损害。
生态环境损害是因人为的环境侵害行为而导致的，是一种新型的损害。它不同于传统的以生态环境为媒介的环境侵权损害，它是对生态系统的损害，其侵害客体和损害后果都有别于传统损害。即侵害对象直接指向生态环境本身，而非以生态环境为媒介指向其他法律主体的人身或财产权益。【11】由于侵害客体是人类生存和发展所必须依赖的生态环境的组成部分，所以，侵害行为会通过侵害人类生存和发展所必须依赖的生态环境而造成自然界物理、化学、生物变异等严重后果。西部大开发建设的同时，必须尽全力防止因生态环境退化与自然资源短缺导致的局部与全局、眼前与长远利益之间的矛盾激化，预防西部地区生态环境的进一步损害。
（二）造成生态损害的原因
造成西部地区生态损害主要是资源开发利用的不合理，人们缺乏生态环境保护的意识，开发行为缺乏相应的法制约束。具体表现在：
1.资源的不合理开发利用
西部地区主要依靠粗放型的经济发展模式，所以高投入、低产出，加大了自然资源的消耗，给生态环境造成了巨大的压力；其次，由于相对落后的生产技术，进一步加剧了生态损害；另外就是重资源开发、轻生态保护的做法。由于急功近利地追求高速发展，使一些地方部门和单位对资源进行高强度掠夺式开发，而对生态保护和资源的永续利用置之不理。【12】
2.保护意识低
历史上资源低价无价的错误意识，使我们缺乏珍惜资源的意识。在西部地区加强生态环境保护意识不仅是要求农民提高环保意识的问题，而是一个整体保护意识有待提高的问题。众所周知，大家都喜欢把生态问题的苗头指向文化水平低的农民，可面对科技不断前进的步伐，生态保护意识的加强更要落在一些建设者身上。大多数干部群众对环保工作重视不够，导致企业常存在偷排现象。再有就是一些企业为了片面追求经济效益，使用本身不具备环保处理能力的设备或工艺，不愿意因环保投入而增加生产成本。
3.执法力度不够
一些行政部门和单位监管力度弱，存在执法不严、执法不到位等现象。西部地区在生态保护方面，存在着普遍的执法不严和有法不依现象。有些地方的环境监察队伍在工作中严重脱离群众，对群众反映的环境破坏问题熟视无睹，使生态违法得不到应有的处罚和制裁。典型问题是不少地方存在以罚款代替执法现象，片面强调地方保护主义的影响，对重点保护企业不敢查，同时执法手段和技术落后，不能适应生态保护工作的要求。
三、解决西部生态损害问题
（一）加强生态法制建设
生态损害的法律救济方式一般有消除危害、修复或赔偿等，由于生态损害不易觉察的自身特点，使得人们在法律保护方面还有很大欠缺。近年来，生态环境问题已经成为制约西部地区经济高速发展的瓶颈，如何在经济效益和生态效益之间找到平衡就成了关键性问题。通过了解国外在治理这方面的先进经验，会发现其实我们的薄弱点就是生态法制建设没有跟上，导致人们对生态没有意识。由于生态损害行为与其严重后果的出现有一个时间过程，开发者往往不顾当地人民群众的利益，只为自己的眼前利益而任意开发，所以生态损害法制建设必须具备一定的超前性，将一切可能或已经威胁到生态环境的行为均纳入到调查、制裁的范围内，从而提高当地居民的自我保护意识，使其在行使生态保护权利时有法可依。
我国《环境保护法》颁布二十多年来，法律的调整范畴基本上未发生什么重大的变化，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。地方环境立法制定地方性环境保护法规和规章，是环境保护工作纳入法治化轨道的主要手段，又是贯彻执行国家环保法律、法规和管理本地环境事务的保证措施。西部地区的生态环境立法必须突出地方特点，强化生态损害者的责任，加强权利义务原则在环保法中的体现。生态损害责任要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚。
（二）调整经济结构
实施西部大开发战略是适应世界范围结构调整、提高我国国际竞争力的迫切要求，长期以来西部地区工业形成了以能源和原材料工业为主，包括煤炭、电力、石油化工、天然气、有色金属等，大都是耗能耗水、污染密集型企业。这种“资源高耗能、污染高排放”的经济结构，加之生产技术和污染防护措施落后，是造成西部地区城市生态损害严重的主要原因。在2006年世界卫生组织（WHO）调查的全球污染最严重城市中，我国就有16个城市位列前20名，【13】其中太原排第一，乌鲁木齐排第四，兰州排第六，面对这样的严峻处境我们必须从根源上解决问题，改善产业结构，提高能源利用率。
西部大开发不能以资源大开发为中心，以环境大破坏为代价，必须改变发展模式，避免“高增长、高消耗”、“先污染、后治理”。【14】而要以生态建设为中心，建立资源节约型生产结构，彻底改变能源结构的不合理状况，从资源高耗能、高污染排放的发展模式转向节约型可持续发展模式。同时加大先进技术设备的引进，提高我国的能源利用技术，改变能源利用率低的现状，切实保护西部生态环境，保护战略性资源，保护黄河、长江源头。
（三）建立生态补偿机制
自然资源是一切经济发展的物质基础，但为了全体公众的生态利益而剥夺当地人民的生存和发展机会，显然对当地人民来说是不公平的。解决这种不公平的实现途径就是建立生态补偿机制，由中央政府或受益人对当地人民提供补偿，从而给利益损失人创造另外的生存和发展条件。西部地区是我国中东部地区重要的生态环境屏障，西部开发要以生态环境建设为基础，生态建设是西部各族人民生存和发展的关键。十七大报告提出，“完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策”、“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。这确立了建立生态补偿机制的政治基础。生态补偿机制是一种动态的利益协调机制，其产生是基于生态安全和生态公平的需要。原本自然界生态系统本身对人类活动造成的破坏有一定的缓冲和补偿作用。但随着人类经济开发能力的加强，依靠生态系统自身的补偿显属不能，于是，借助经济学界成熟的外部性理论和庇古提出的“修正税”办法，生态补偿更多地被用于对外部不经济性活动的经济补偿，使已经破坏的生态环境能够达到或接近生态系统的平衡状态。【15】
作为传统民事侵权责任特别法的环境侵权责任法也无法回避责任问题。西部地区生态环境保护和建设的投入不足，“谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的生态补偿机制尚未确立，且由于对于生态和资源价值的长期忽视，使其价格偏离其价值，使资源和生态收益并不足以用于自身恢复。为此，必须建立生态补偿机制，把解决西部地区的民生问题放在首位，按照基本公共服务均等化的要求，解决好生态保护区人民群众的生存、生活、生产和发展问题，使保护与建设成果得到巩固。