褚衍成 李庆【25】
摘要：随着区域经济一体化的发展，区域内生态环境一体化亦是事实，但依此建立区域环境立法协商机制缺乏法律依据，也不存在现实依据，本文建议在现行体制之下探求符合生态环境本身发展规律的方法、制度实现环境问题的解决。
关键词：区域经济一体化；区域生态环境一体化；立法协商机制
一、问题的提出
随着经济的发展，我国环境问题日益严重。虽然到目前为止，我国制定了8部环境保护法律，15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项，但是法律法规的完善并没有让环境的污染事态得到改观，反而向着愈演愈烈的方向发展。对此，我们应对下面两个问题进行反思：第一，环境法规的设置是否不合理？第二，环境法规的执行是否出现了严重问题？对于第一个问题，笔者认为我国的环境法规虽然仍面临立法目的的二元论冲突、体系结构不完善、内容滞后、监管不力、操作性不强等问题，但已初步形成适应市场经济体系的环境法律和标准体系，对我国环境保护法规体系的逐步完善，对污染、破坏资源环境活动的限制，起到了重要的促进保障作用。关于环境执法当然同样存在着各种各样的问题，仍需要从增强环境法制意识、健全环境法律体系、强化环境执法手段、制定环境管理体制法、健全环境管理体制、完善环境执法手段、改革执法经济手段等多个方面予以强化和完善，但是在经济快速增长的同时，中国亦高度重视环境保护，在环境保护各领域已经取得了令人瞩目的成绩。例如，重点流域的污染防治工作取得阶段性成果，酸雨和二氧化硫控制区的污染防治工作已经深入展开，工业企业实施清洁生产取得初步成效，ISO14000环境管理系列标准认证工作正在进行，重要工业城市的环境保护取得长足进展，自然保护区的建设与管理进一步加强。
总之，虽然我国的环境保护立法和执法仍存在着各种各样的问题，但成绩亦是斐然，可同时不可否认的是我国环境破坏、污染问题仍十分严重，远没有得到合理的解决。笔者认为这与我们对环境保护的认识还不够深入、对环境保护制度的设置仍不够合理有很大的关系。对此，学者们努力寻求解决的办法和理论。
二、协商立法机制理论
随着经济的发展和环境的恶化，我国学者对环境保护的研究亦愈加深入，根据区域经济一体化的角度论及环境保护的新变革，他们提出“环境问题无地界，而履行环境管理职能的政府却有辖区之分，由此引发了环境保护‘画地为牢’的现实困境，阻碍了政府应对环境问题的进程。区域内的生态链和资源环境的依存度相当高，区域环境问题日益趋于‘一体化’。单纯地依靠一个行政区域或一个部门的力量无法彻底解决环境问题。区域生态环境一体化与环境保护管理非一体化的矛盾加剧，而造成这一矛盾的根本原因在于不同行政主体之间的环境利益与社会经济利益的脱节，因此，建立区域环境合作机制，进行区域环境法制协调成为必然途径”。【26】并提出建立区域立法协作机制、建立环境行政契约机制、加快区域环境立法、整合区域环境规章、树立区域环境一体化理念、建立多边环境管理体系等多个建议。随着区域经济一体化进程的进一步深入，区域经济体内的资源的开发、利用，基础建设的规划、建设必然受到一体化市场的支配，也就在区域经济一体化的过程中必然地同时实现了区域生态环境一体化。对于学者们的这么一种界定笔者持赞同态度。基于此，有学者提出，建立区域立法协作机制以化解区域地方环境立法趋同与地方立法冲突并存现象，以解决区域内生态一体化的环境问题，具体的主张又分为如下两种。
（一）权力型方案
权力型方案乃是以欧盟经验、美国和加拿大区域管理经验为蓝本，力图通过行政区划的改变而建立起一套跨原行政区域的统一管理机构，来统筹规划该经济区域内的法律事务并发布对整个区域的经济和社会发展均具有实质权利义务约束力法律文件的方案。该方案究其实质乃是一种将经济区域的边界与行政区划边界合二为一的制度构想，虽然其改变行政区划的方法有两种，一种即主张直接以经济区成来统一现行行政区划，如将江苏省、浙江省的部分城市划归上海市的建议，另一种主张即是不改变原有的行政区域划分而在这些原省、市之上增设一级如“长三角经济管理局”的机构的建议，但其实质都是通过变更原行政区域管辖权，实行“行政一体化”。【27】对此，我们可以看出权力型方案对我国现行的法律制度的冲击非常大及其本身巨大的施行成本和代价，其将很难从现行宪法架构中找到正当性与合理性依据。而该方案在我国区域法制协调实践中的付诸阙如也反过来从现实可行性方面印证了此点。再者，希望通过行政区划的调整来解决区域内的环境问题也是不现实的。因为新成立的行政区内各个小的行政单位之间仍然存在着行政利益冲突，这就又回到了问题的开始。
（二）契约型方案
契约型方案指的是经济区域内的各方成员在自愿、平等、互利基础上，就共待解决的法制问题予以集体协商并达成一致的方案。但该方案却涉及地方政府的宪法授权问题，即合宪性的问题。目前全国范围内正实践着的区域法制协调形式论，基本都可归入此类，如行政首长联席会议、政府秘书长协调制度、首长定期磋商机制等，且硕果累累。但是契约型方案却囿于法律授权的不明确性，其现阶段在缔结的主体、内容、形式、协议的执行力乃至法律位阶上都还呈现一种无序和不明朗的状态。【28】
这些学者同时指出：“目前我国区域内磋商机制并不完善，既没有具体落实的机构，也没有相应法律效力的强制保障。应当通过区域磋商机制达成区域立法协作共识，建立区域环境合作规划，加强规划的环境影响评价，建立环境监测信息管理平台，实现各类环境监测信息共享制度。”他们表示出了对契约型方案的赞同，认为“其作为地方政府为解决自身问题和共同问题所进行的一种积极探索，充分体现了宪法上的公平、效率与自治之精神，因此应为我国现行体制所容忍，并可在中央政策上予以指导、扶持，以不断推进和扩大广大公众的参与，增强其民主合法性，使其最终融入现行宪政框架的制度化建制中来。”【29】
三、协商立法机制的缺陷
笔者明确反对以上观点，具体的原因如下：
第一，建立跨越现行行政区域的区域立法协商机制没有现行法律依据。
建立区域立法协商机制涉及的是中央和地方、地方和地方的立法权限问题，实际上是一个宪政问题。在《宪法》中涉及中央与地方权限划分的条文是第三条第四款：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”另外还有，我国宪法第九十九条、第一百零四条、第一百零七条赋予了地方各级权力机关和地方各级人民政府依法管理本行政区域公共事务的权限，第一百条明确赋予了省、直辖市的权力机关在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规的立法权限。除此之外，《立法法》于第六十三条还增列了较大市的权力机关亦“根据本市的具体情况和实际需要”制定地方性法规的权力，于第七十三条授予了各省、自治区、直辖市和较大市的政府制定政府规章的权力，并分别于第六十四条和第七十三条规定了地方性法规和地方政府规章的立法事项，《立法法》第九条、第六十四条规定“中央未立法前，地方可先行立法，一旦中央立法后则归属中央立法权限，地方法规与之相抵触者失效”。这些关于中央与地方权限划分的规定结合在一起就组成我国现阶段一幅较为完整的中央与地方分权而治的现状。由是观之，有学者提出依据现行宪法的基本精神，以人性尊严为中心，越接近人民事务、越需要人民自我决定之地方自治原则在我国中央与地方关系的宪政设计中虽有诸多限制但并不缺失，对普通地方单位而言，依法行使宪法和法律赋予的职权就是地方自治。依此为地方政府间的区域协调立法机制的建立寻找立法依据。对此笔者心存质疑，作为现代民主基本原则之一的“就近原则”针对的应该是人民的权利，而绝非地方政府的公权力。对于公权力则应严格遵守法律没有具体规定则不能行使的信条，以保障人们免受政府的不必要干扰，故基于此，意图通过建立区域立法协商机构解决区域内生态一体化的环境问题在我国找不到法律依据。
第二，建立跨越现行行政区域的区域立法协商机制亦不能从根本上解决区域内一体化的生态环境问题。
以上笔者论证了建立区域立法协调机制没有法律依据的问题，但并没有从根本上说明为什么不能如有些学者所主张的那样将这一体制的建立视为应当为“我国现行体制所容忍，并可在中央政策上予以指导、扶持，以不断推进和扩大广大公众的参与，增强其民主合法性，使其最终融入现行宪政框架的制度化建制中来”。其实问题的关键在于区域立法协调机制的建立不能从根本上解决区域内环境问题，故这一制度的建立就没有任何意义了。
首先，正如笔者以上所述，行政区划的存在是客观的，各行政单位作为一级国家政权机构天然存在着机构本身的利益诉求，这决定了各个行政单位为了各自的利益诉求很难达成行政立法契约。即使各行政单位通过行政契约协定环境立法，但这一立法对各自利益诉求的现实规制到底有多大，值得质疑。正如我们不能期望正常人有自损行为一样，由各个利益攸关者来制定限制自我利益实现的立法又谈何现实意义。再者，新立法的实效亦会受到各个行政单位本身利益的缚肘。
其次，区域经济一体化的发展确实促进了区域生态环境一体化的形成，但这并不是问题的全部。我们应当明白区域经济一体化内的区域生态一体化中的“区域”是个地理概念，而不论是经济还是生态环境的区域化都不会也不可能是绝对的。相对于经济意义上的“区域”生态环境意义上的“区域”更具有开放性，比如长三角经济区对置于其外的青海在经济上亦有一定联系，但在生态环境上的联系可以说更加紧密，这一联系的实现便是以长江为纽带的。作为长江的发源地，生态的破环、水源的污染对于包括长三角经济区的下游地区的影响不可小觑。故以上学者希望仅将一定经济区域内的因素置于一个行政权力之下，实现区域内生态环境问题的解决并以此为现实依据来建立区域环境立法协商机制亦是缺乏事实依据的。
总之，笔者认为区域环境立法协调机制首先在我国找不到法律依据。再者，这一制度的建立也不能像他的支持者所说的那样实现区域经济一体化支配下的区域生态环境问题的解决，所以这个制度本身亦缺乏使人们推动立法将其法制化的现实依据。故笔者反对区域环境立法协商机制的建立，赞成在现有体制下探求符合生态环境本身发展规律的方法、制度实现环境问题的解决。