迟方旭 尹彦芳【18】
摘要：水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置。大力推行节约用水措施，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会。推进节水型社会建设具有重要意义，但目前在建设过程中尚存在诸多问题，制度不健全、机制不完善、体制未理顺、投资无保障以及发展不平衡等问题制约了节水型社会的发展。
关键词：节水型社会；意义；问题；发展
一、节水型社会的缘起和发展
在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（2000年10月11日中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过）第五部分“进一步加强水利、交通、能源等基础设施建设”中，认为“水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置。……大力推行节约用水措施，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会。”而据此于2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》第十四章“节约保护资源，实现永续利用”在章首提到“坚持资源开发与节约并举，节约放在首位，依法保护和合理使用资源，提高资源利用率，实现永续利用。”第十四章第一节对水资源可持续利用作出规划：“重视水资源的可持续利用，坚持开源节流并重，把节水放在突出位置。以提高用水效率为核心，全面推行各种节水技术和措施，发展节水型产业，建设节水型社会。”（而且，第十四章第一节是以专节的形式单独针对水资源可持续利用作出规划的。第十四章共两节，第二节则是综合对土地、森林、草原、海洋和矿产资源的保护一起作出规划的。由此足以看出水资源的可持续利用以及为实现水资源可持续利用而建设的节水型社会在第十个五年计划中的重要地位。）在上述两个权威性、纲领性文件的基础上和指导下，水利部谨慎而又主动地推动节水型社会的实践活动，力图通过先期试点的建设思路将节水型社会从一种社会思潮转化为一场鲜活的社会实践运动。
一年之后，即2002年3月15日，水利部向甘肃省水利厅发出了《水利部关于开展张掖地区节水型社会建设试点工作的批复》（水资源[2002]85号），该批复认为“张掖地区位于黑河流域中游，气候干旱，降雨稀少，水资源供需矛盾十分突出。大力节约用水，建设节水型社会，对保障张掖地区经济社会的可持续发展，对实现黑河流域综合治理目标，都具有十分重要的意义”。有鉴于此，水利部认为“为推动全国节水工作的深入发展，并为全面展开节水型社会建设积累经验，我部同意在张掖地区开展节水型社会建设试点工作。节水型社会建设试点是首次开展的一项综合性节水示范项目。……”从此之后，节水型社会借助“建设试点”的模式正式拉开了序幕、真正步入了实践。
紧接着，水利部于2002年12月16日向各流域机构、各省（自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团）的水利（水务）厅（局）下发了《水利部关于印发开展节水型社会建设试点工作指导意见的通知》（水资源[2002]558号），在《通知》中，水利部表示要“通过试点建设，取得经验，逐步推广，力争用10年左右的时间，初步建立起我国节水型社会的法律法规、行政管理、经济技术政策和宣传教育体系”。
本着“典型引路、逐步推广”的原则，2003年6月19日水利部和四川省人民政府向绵阳市人民政府下发了《水利部四川省人民政府关于绵阳市节水型社会建设试点方案的批复》（水资源[2003]268号），2003年12月3日，水利部和辽宁省人民政府向大连市人民政府下发了《水利部辽宁省人民政府关于大连市人民政府节水型社会建设试点方案的批复》（水资源[2003]590号），同意在四川省绵阳市和辽宁省大连市开展节水型社会建设试点。
值得注意的是，水利部先后选取甘肃张掖、四川绵阳和辽宁大连作为最先的节水型社会建设试点绝非偶然或随意，而是基于上述三个地区不同的、典型的地质地貌、气象降雨、经济布局等特点所作的刻意安排。
张掖市位于西北内陆干旱地区的黑河流域的中游，降雨稀少，蒸发强烈。随着经济社会的发展和人口的增加，黑河中游地区尤其是张掖市，用水量大幅度增加，而经济结构和用水方式并未改变，用水效率低下，导致黑河流域水资源短缺的矛盾越来越突出。下游长时间断流，已经在内蒙古阿拉善盟额济纳旗引起了严重的生态问题，东西居延海先后干涸，大片胡杨林死亡，荒漠化发展迅速，成为我国北方沙尘暴发源地之一。国务院非常重视黑河流域的生态修复问题，于2001年批准实施黑河治理规划。为了保证黑河治理规划的顺利实施，实现下游生态治理与张掖经济社会发展的双赢，水利部率先在张掖开展节水型社会建设试点工作，采取经济结构调整、种植结构调整、灌区节水技术改造及一系列的水资源高效利用措施，以提高用水效率，保证完成国务院制定的向黑河下游分水指标。
绵阳市位于西南的长江上游地区，是西部经济社会发展较快的城市之一。节水型社会的建设对长江水资源的保护具有重要意义。选择绵阳市作为节水型社会建设试点，就是要突出节水减污，探索在水资源相对丰富地区水资源高效利用、水环境保护与经济社会快速发展相协调的经验，为南方水资源相对丰富地区，特别是西部经济将要崛起的地区，起到示范作用。在全社会树立水资源相对丰富地区也要节水的良好意识。
大连市是经济高度发展的沿海城市，处于辽东半岛，水资源非常短缺，系统又相对独立，从外面调水的可能性比较小。在经济高度发达的基础上，要以有限的水资源支持经济社会发展，就需要建设节水型社会。大连试点以水权水市场理论为指导，以提高用水效率和效益为目标、以建设高效的节水管理体制和运行机制为主要内容，重点加强水资源合理配置和多种水源的联合调配，突出经济杠杆的运用，逐步形成以节流为本的区域水安全保障体系。这个试点是东部沿海地区经济社会发展较快、发展程度较高但水资源相对短缺地区的一个典型。【19】
基于上述三个富有典型意义的、特意选取的试点经验，水利部开始面向全国推行节水型社会建设。从此以后，国家级和省部级节水型建设试点地区不断增加，截至2008年12月，全国国家节水型社会试点地区已经达到82个，【20】省级节水型社会建设试点地区若干个，节水型社会建设活动已经“由点及面”地演变成为全国性的实践活动。
二、建设节水型社会的意义
水是人类生存和发展不可代替的资源，是经济社会可持续发展的基础。我国人均水资源不足，时空分布不均，缺水已经成为经济发展和社会进步的重要制约因素。建设节水型社会是解决干旱缺水问题最根本、最有效的战略措施。通过建设节水型社会，能够使水资源利用效率得到提高，生态环境得到改善，可持续发展能力不断增强，促进人与自然的和谐相处，从而推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。因此，建设节水型社会的经济和社会意义绝不亚于三峡工程、南水北调工程。【21】
结合我国时下北方和部分南方地区干旱灾害频发的现状，建设节水型社会可以有效应对干旱灾害，发挥抗旱减灾功效。有论者认为21世纪的抗旱减灾对策和建议包括建设节水型社会、合理开发利用水资源、加强水资源管理和水环境保护、建立多元化投资体制和加强非工程抗旱措施建设等五个方面。在应对干旱灾害的五个对策或建议中，位居首位的便是建设节水型社会。因为缓解我国水资源供求矛盾的最为有效的办法，今后摆在第一位的便是节水，所以必须实行以提高水效率为中心的需水管理，严格执行取水许可制度，把节水作为一项长期的基本国策，全面建设节水型社会。【22】
三、节水型社会建设存在的问题
一是制度不健全。建设节水型社会是对生产关系的变革，重在制度建设。要在政府主导下，通过合理的制度安排来规范水资源供需关系变化所带来的经济利益关系的变化，形成以利益主导的节水机制，使节水成为全社会的自觉行为。要建立健全用水总量控制和定额管理制度，用水权分配、转让和管理制度，科学的水价制度，取水许可制度和水资源有偿使用制度，水资源论证制度，排污许可制度和污染者付费制度，节水产品认证和市场准入制度，用水计量与统计制度等等。目前，不论是中央还是地方，制度建设都有很长的路要走。
二是机制不完善。许多地方提出了建设节水型社会的口号，但仍然单一依靠行政推动节水，市场在水资源配置中的基础性作用未得到发挥，水价等促进水资源节约保护的经济手段缺失，使得水资源管理领域政府失效明显，水资源开发利用的主体没有节约保护的内在动力，公众未参与到水资源管理中来，水资源短缺、水污染等主要问题得不到有效解决。
三是体制未理顺。节水型社会建设需要以涉水事务一体化管理体制为保障，但目前水资源管理在地域上“城乡分割”、在职能上“部门分割”、在制度上“政出多门”的局面仍然存在，水务体制改革障碍重重。
四是投资无保障。节水管理和工程基础设施薄弱，欠账较多，缺乏长效投资保障机制。传统投资机制与新治水思路相背离，节水型社会建设得不到投入的保障，许多规划、试点等因缺乏经费而难以有效开展。此外，过度依赖政府投资，鼓励民间投资的政策不健全，也影响了节水型社会建设投资的落实。
五是发展不平衡。总体上看，缺水地区比较重视节水型社会建设工作，节水管理相对严格、用水效率相对较高；丰水地区往往感受不到水资源紧缺的压力，甚至怀疑建设节水型社会的必要性，因而工作开展迟缓，力度较弱。
项目来源：甘肃省2008年科技计划项目“甘肃省建设节水型社会法律支持体系研究”（项目编号：0805ZCRA104）。