三农法制
李琼琼【1】
摘要：西部地区面临严峻的耕地保护现状，相对于全国其他地区，西部对耕地面积的要求更大，但是保护现状却不容乐观，很多问题有待解决，本文试从控制建设占地、提高占地补偿标准和集中建设三方面探析对西部耕地进行有效保护的对策。
关键词：耕地现状；西部耕地保护；对策研究
随着西部大开发步伐的推进，有关西部问题研究成了学界热点，笔者怀着对西部深深的挚爱，不揣浅陋，就西部地区耕地保护现状基本问题及对策进行浅析。
一、“谁来养活西部”
我国的国情是人口多、耕地少，现在全国耕地保有量只有18.3亿亩，人均耕地只有1.4亩，是世界人均水平的三分之一。土地资源属于多功能性，总量有限的自然资源，随着经济的快速发展，越来越多的土地资源改变了其最初用于种植的用途，转而被用作基础建设，致使可耕土地资源越来越少。十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要确定，到2010年耕地保有量必须保持18亿亩，这是一项约束性指标，是不可逾越的底线。实行最严格的土地管理制度，特别是切实保护基本农田，是我国面临的一项十分紧迫而又艰巨的任务。
就西部地区而言，相对于东部地区，其土地面积很大，统计上来的耕地面积也不少，但土壤肥沃、粮食产量高的耕地很少，旱涝保收的良田就更少。例如贵州省统计上报的耕地数为478.55万公顷，15度以上的坡地占50%以上，25度以上的坡地占20%以上，70%以上的坡耕地未梯化，水土流失严重，粮食亩产很低；延安地区耕地在15度以上的耕地占总耕面积的78.5%。由此可见，西部地区耕地保护的目标，不应是耕地总量，而应是土地肥沃、有水源、产量高的生命田，因为一亩水浇田的产量可达到25度以上坡耕地15～22亩的产量。
另外，如果仅从耕地总量来看，就会掩盖一些很重要的问题，如内蒙古、黑龙江、新疆、云南、广西、贵州、甘肃、宁夏等省区，1988年以后耕地数量基本上是净增加的。个别省区，如内蒙古和黑龙江等，增加的幅度还比较大。但是这种所谓的数量增加并没有考虑耕地是否真正适于耕种，更多的是基于占用耕地后迫于法律硬性规定进行的同量补偿，但这些补偿的土地要么是临时拼凑出的虚土地，容易下陷，无法耕种，要么就是远离农民居住地，使耕种土地事实上成本大量上升。
与全国其他地区相比，西部地区自然条件有限，耕地平均产粮量很低，对耕地面积的要求也更高，因为在亩产不高的情况下，也只能通过广种薄收来解决粮食问题。即使这样，折算下来西部农民仍面临比较大的粮食压力。粮食的产量是由土地的数量和平均产量决定的，在产量没有大幅提高，并且还没有其他可以替代粮食功能的产品出现的情况下，保证西部地区应有的耕地总量成了解决粮食问题的头等大事，这也关系到国家的整体经济发展。
二、“谁动了我的耕地”
耕地的最初数量是一定的，而且会随着人类不断开垦原本不适宜耕种的土地使之具备耕种条件而增加耕地数量，对中国广大贫苦农民来说，很少有随意使耕地荒废的情况存在，这就促使我们思考，明明土地应该是不断增加的，但是不论从统计数据还是从看得见的实际情况来说，耕地的总量在暴风骤雨般地减少，其减少速度远远高于增加速度，使每年新增耕地数量变得不值一提。耕地总量不断减少，那么土地都到哪里去了呢？
简单来说，包括以下情况：
（一）不断扩张的城市建设及企业建设侵占了大量耕地
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十一条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下称《实施条例》）第十六条规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地的范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设范围外的能源、交通、水力、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。”
从以上两条法律规定可以看出，国家保护耕地数量的决心还是很大的，但是法条中提到的“土地利用总体规划”是可以有条件变更和调整的，具体变更的权利主体是省级政府部门，也就是说经过省级政府的批准，酌量使农用地转为建设用地是可行的。这就为城市建设中大量侵占郊区农地以及企业为降低建设成本将场地迁往农村开启了方便之门。
应该说政府制定出的土地利用总规划在执行过程中难免会有发生调整的必要，这也是很正常的现象，但是不正常的是，制定规划伊始为满足各方面审阅的要求制定得尽量漂亮，但在执行过程中却擅用职权以各种借口改变土地用途，因为对政府来说，通过改变土地用途收取的土地使用权出让金对地方财政收入的贡献是立竿见影的。
这种对土地利用的变更对西部地区来说影响尤甚。笔者曾在2008年6月对甘肃省榆中县来紫堡乡的耕地情况进行过调查，尤其关注当地一家高污染钢铁企业入驻后占用耕地对当地农民的影响。调查发现，企业的入驻一方面占用了耕地，另一方面造成了污染，使原本没有占用的土地事实上成了无法耕种的闲置地，大量当地农民成了“务农无地，上班无岗，低保无份”的“三无农民”。土地是农民的生存之本。失去土地，对农民来说，意味着失去了生存的保障。这种情况不是个案，而是大量存在着，并且有愈演愈烈之势。
（二）环境变化使耕地大规模沙化或者提高耕种成本
西部十省（区、市），是我国三大江河（珠江、长江、黄河）的上游地区，其生态环境状况和水土流失的程度，不仅直接影响本地区人民的生产和生活环境与发展，也影响我国中部和东部地区的生产、生活和经济发展。由此可见，西部地区很重要的课题是：保护和建设良好的生态环境，治理水土流失，治理沙漠，防止沙化的进一步蔓延，在治理生态环境的过程中促进西部地区社会、经济的全面发展，缩小东西部在生活水平、经济社会发展方面的差距。
理论上是这样的，并且国家也切实制定了相关的政策，加大保护西部环境力度，这可以从******总理对甘肃民勤地区的关注程度看出。但是，面对日益恶化的自然环境，治理仍显得力不从心，收效有限。环境变迁直接带来原属于人类家园的大量土地被沙漠吞噬，人们不得不搬迁，可耕土地不断萎缩，并且种植对灌溉水源的要求使成本进一步提高。这对原本对耕地面积要求更大的西部地区来说更是雪上加霜，使大多靠天吃饭的广大农民生活更加贫困，与东部差距更大。
三、相关法律对策分析
针对以上西部地区土地现状，进一步落实国家耕地保护战略，加大保护力度势在必行。具体而言，笔者认为就目前西部现状可从以下几方面努力。
（一）耕地保护上质量和数量并重
要深入实际，不能被一些虚高的统计数据蒙蔽，因为大多数情况下统计数据只能反映数量不能反映质量，而众所周知质量上不去，单纯的数量对最终效果的贡献是要打折扣的。这点突出表现在《土地管理法》及《实施条例》中规定的占用耕地后要开垦等量耕地的问题上。很现实的是，新开垦出的耕地大部分不能满足耕种需求，质量远不及建设占用的耕地，因为被占用的都是农民数代人辛勤耕种、施肥加料培育出的良田沃野，而由占地企业临时平整出的所谓交换地不过是应付法律硬性要求罢了，这从笔者对榆中县来紫堡乡的调查可清晰看出。正如当地一位老农义愤填膺所言：“那也叫地啊！啥都种不出来，纯粹骗人嘛！”
（二）乡镇企业遍地开花不利于耕地的保护
应鼓励城市的发展，缩并自然村，使乡镇企业向城市和中心城镇靠拢，这样可以避免企业辐射地区过大造成占用的耕地浪费。同样，有建设就会有污染，建设集中使污染集中，有利于处理，而不是造成大面积污染难以有效处理。同时，城市建设过程中要严格控制建设规模，妥善安置失地农民。
（三）提高占地补偿标准，提高占地费用，以抑制疯狂占地行为
《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”
国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定：“（二）统一年产值倍数的确定。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平、不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。”
由以上规定可以看出，在《土地管理法》之后，国土资源部的规定在一定程度上提高了占用耕地的补偿标准，但这一标准仍是很低的，根本不足以对失地农民做出有效保护。政府征收土地后转手出让给占地企业的收入远大于对农民做出的补偿。
我国土地分为国有和农村集体经济组织所有两种，涉及农民的主要就是集体经济组织所有土地。对这部分土地我国土地承包经营法规定的是以家庭承包经营为主，统分结合的双层经营体制，可以说国家的这一政策规定是考虑到实际情况作出的，对9亿多的农民来说，具有很大程度上的社会保障性质。农民靠地吃饭，对土地依赖程度很高，一旦土地承包经营权不复存在，又没有给以妥善安置，无异于把农民逼上绝路。而广大西部地区农民正在面临的或者即将面临的正是这样的情况。西部大开发的深入推进，城市建设日新月异，为发展经济大量招商引资，经济建设必然要有土地支撑，这也正是2000年后西部耕地面积大量下降很重要的原因之一。
从经济学的角度来看，当某种商品具有不可替代性特征时，这种商品一旦供应紧张，价格就会疯狂上涨，倘若有替代性商品，就会发挥调节作用平抑价格。西部地区土地的有限性，相对于不断发展的经济来说成了紧俏商品，按照市场要求配置供应数量与供应价格，会更好地在经济建设和耕地保护之间做出协调，并且可以预见的是土地价格的上升，这与政府部门正在进行的、为扩大招商引资提供的很多优惠政策必然冲突。
在土地出让价格上升的情况下，更应该提高对失地农民的补偿标准，对农民来说，无法避免不被征地的情况下也只能寄希望于提高被占耕地的补偿标准了。
参考文献
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② 刘维新.西部大开发耕地保护战略思考[N].中国经济时报，2000-06-19.
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④ 刘维新.对西部耕地保护的再认识[J].中外房地产导报，2000（13）.