一
管仲最初提出的“轻重九府”，是在周天子的“大府、玉府、内府、外府、泉府、天府、职内、职金、职币”前提下，根据齐国的国情，逐渐将周九府的各自职能分解划改为“太常、太仆、卫尉、都尉、大司行、大司田、大司马、大司理、中谢”九府。其中由东郭牙任“中谢”，其职能除了“谏劝”以外，加以辅助国君制定法令。数年来，在充分发挥这些部门职能的过程中，管仲本着“重农辟地、通货积财、富国强兵”原则，解决了众多平民头上压着的高利贷问题，又及时颁布了垦荒开地的新政策。
在刚公布这一新政策时，却遇到了新的问题，山地与海边因为地域的划分不清楚，政策使用出现许多问题。管仲带着众臣深入最基层调研后，大胆提出了新的行政区域划分。这就是“三国五鄙”行政区划法。
齐桓公有些想不通：这“三国五鄙”重要吗？
管仲解释说：先颁布行政区划，使各种政策性的措施、法令都得按区划来进行。特别是商务与农务的税收，区域不同，税赋的标准就能制定得更细些，也从客观上稳定与限制了“盐铁专卖”的不同对象。一环扣一扣，环环相扣，一着不让，着着有的。
齐桓公点点头：我明白了，仲父只管落实就是了。
管仲：这是国家大事，应当由国君********实施。请主公认真阅后再行签署。
齐桓公见他这么说，便认真地看了起来——
三国，就是把国家划分三大城市行政区（相当于今天的省部级建制单位）。五鄙，就是把国家划分五个农业行政大区（相当于今天的地区级行政建制单位），设立大夫级官职。城市以五家为一轨，十轨为一里，三里为一连，十连为一乡，一乡两千户。野鄙（即农村）的建制是：三十家为一村，百村为一乡，四乡为一县，十县为一属，一属人口限在九万户。
齐桓公边看边点头：这办法不错。
管仲提醒他：实行行政区划，能够解决兵源的长期稳定性，实现战时为兵，平时务农。
嗯，好！齐桓公手指着呈文道，这就是你说的全民耕战之策？每户一兵，百夫长统领百十人不等，称卒帅（亦称长耳）；千夫长统领二千五百人，称师帅；五乡之兵为万，统领称冢君。士、农、工、商四民分居，同业人聚居一处，安习本业，相互切磋，不易受外界干扰。作内政而寄军令，战时打仗，守则同固，战者同强，使大国莫能御之。好！接着，齐桓公问：湖区、山地、水泽地带，你也用这种区划吗？
管仲说：呈文也都作了仔细的区划，采取“泽立三虞、山立三衡”。水湖泽地带分设“虞府”，专门管理这一地区的民众与资源；山林地区自然与水湖泽地区不同，设“衡府”专管。相志其征，****不轻易流窜；民有自己承包经营的土地与湖泽水面，自种自收，则不会懒惰。“虞府”与“衡府”就是从行政上管理，按季节采获山林渔业之利，减少乱伐乱采；陵陆、丘阜实行均田畴的公平分配，使民不疑朝廷政策；一切稳定正常，朝廷也减少干预民众劳作安排，无夺民时，则民众富也。民富国则强！
齐桓公连连说好，接着又问：这个先颁布？
管仲说：是的。这个颁布了，再颁布废除奴隶、设立“女闾”，那就很正常。接着你推行“盐铁专卖”，就更顺当无羁。
果然，“三国五鄙”行政区划法一实施，全国震动很大，流动人口相对稳定下来。人口的稳定，垦荒开地的新政策就凸现了效应，特别是：谁家开的荒，就是谁家的地，不管你是平民还是奴隶，都可以得到合法的认可，开荒多的奴隶还可以解脱奴隶身份，且五年不征税。这个政策一经颁布，临海多山耕地稀缺的齐国掀起了开垦荒地的热潮。与此同时，积数年之力采取减免农作税赋、控制住粮食危机、扼住货物无控膨胀，以及制造“鲁绨楚鹿”来控制诸侯各国对齐国货物涨跌无序的影响。很快，连年灾害不断的齐国经济有了起色。
齐桓公看到管仲的治国实绩，很是兴奋，问管仲：“代民偿债、返回平准”就是你“内阁政策”的一部分吧？管仲回答：正是，眼下我最为关注的是奴隶开荒后，能不能保证还是奴隶的？主人要了，奴隶能不给吗？齐桓公问：依你就是要废除奴隶，在齐国不存在奴隶？管仲挺挺腰，回答：正是，现在是废除奴隶的时候了。齐桓公不高兴地说：你接下去还要设“女闾”。管仲说：正是。齐桓公很想大声地告诉他，别做梦，但他没说出口，站在他面前的是德高望重的仲父，他没有那种勇气。他缓了缓情绪，换一种口吻，亲切地问：仲父想做什么事，都可以自己决定，这件事为什么一定要我来决定？他扬手制止管仲接话，继续说下去：我知道，这件事如果真正想做，不仅仅是诸侯各国反对，天子也要干涉，国内更是一片声讨！
我就想在做“女闾”时，搭乘一个借口，两件事一起做。管仲沉稳地回答。
齐桓公：废除奴隶与开设“女闾”都是遭人反对的，两者一并做，我看足以使人们起来把我们给废掉！
管仲回答：恰恰相反。你念念不忘的是“盐铁专卖”整顿，有效地集中资源，为“尊王攘夷”夯实基础。但是，你知道吗？就像垦荒政策一样，还没有实施就出现问题，需要立刻补上“三国五鄙”的行政区划法，使行政区划稳定，人口固定下来。但垦荒的成果又出现大户鲸吞奴隶果实的问题。如果没有行政区划，大户们可以跑到另一个地方重新生活，“三国五鄙”使他不能跑了。这就是行政区划的好处。新的矛盾就是奴隶不废除，垦荒成果仍然不能真正呈现它的作用。眼下只有废除奴隶！并且，迫在眉睫。
“盐铁专卖”又要推后？齐桓公叹道，自夏商周三代将青铜作为权力象征的鼎器分封物，谁都不敢擅用青铜作为武器，而吴国则将青铜掺入铁精，制造出锋利的枪剑；楚国更是将青铜用于祭天器皿。而我们的铁精如何能够加入青铜里面，制造更锋利的兵器。这是我想做的。如果你能把盐铁管理起来，成为专营，这就真解了我大患，何愁称霸……
管仲笑笑说：主公，盐铁专卖，涉及面太广，侵占到太多人的利益，也许会动到你的爱臣、爱妃们的利益，闹不好伤筋动骨，必须有个过程，瞄准时机才能动啊！
又是一个瞄准时机。齐桓公不以为然道，你做什么事，都要久虑而后决。仲父认为什么时候可行，你开口，我来发令。
管仲真诚地告诉他：得集全国之力。更为重要的是要有民众支持的基础。这几年灾害不断，特别是旱灾，几乎造成局部地区颗粒不收。恢复国力尚需时日，不宜有大动作啊！一项利民益国政策出台，在实施前都要好好铺垫，开启前都必须有个前奏与序曲。这个铺垫就是整治。不整治，商人与囤积居奇的权贵会掠夺鲸吞民众的劳动成果。表面看上去一时是民众的，如果没有很好的政策保护，迟早还都会被大户霸占，被高利贷掠夺，被贪官污吏拿走。民众依旧水深火热。你刚刚出台的垦荒制度，许多奴隶一开始不愿意开荒，但被你的政策鼓动起来后，利用空闲开荒，现在许多人家的主人见地好种了，找种种借口收去奴隶用汗水开的地，你怎么办？只有废除了奴隶，奴隶开的荒才能真正是他们自己的，他们才能生存。他们的生存，也就多了一份你在民间的支持力量。当然还有得到实惠的民众。这是你“尊王攘夷”的最坚实力量。
齐桓公：照你这么说，整治也要下重拳，也要这么复杂吗？
正是。非常重要。整治，就等于斩断贪官污吏不法商人们伸出来的贪婪之臂。管仲告诉齐桓公，整治也是执政者必需的措施，需要时常做做，时常翻新。让大户与放高利贷者心理上有震慑感，君主的威望才能越来越高，民生国利才有保障。这就是伊尹讲的，“治大国如烹小鲜”的道理之一。小鲜在烹之前的预备工作还是不可少的嘛！
齐桓公点点头，又担心地问：你让我将美锦抬高价格给献礼的人，给那些放高利贷的人，他们心里都很清楚，知道我在骗他们。这让我心里不能踏实。时间一长，我就成了别人眼里的“罪人”，你则成了好人啦！
管仲安慰道：我明白你的心情。如果我们没有朝拜周天子的石璧带来的钱财，要度过饥荒与灾害就是空话。如果我们不以鲁绨替代齐纨争取到时间……
齐桓公打断他的话问：时间也是钱粮吗？
管仲点点头：用鲁绨替代齐纨，目的就在于造成鲁梁人对眼前利欲的盲目追求，忽视种粮的季节，导致粮食生产的锐减。与他们相反的是，我们鼓励开垦，甚至开了奴隶开荒归己的先例。这几年，齐国可耕面积骤增，给邻近诸侯各国的心理上造成比实际损失更大的压力，抑制进入齐国的粮价就成定局！
这可是冒天下之大不韪啊！齐桓公惊呼。
我不这么看。管仲淡淡地说。
齐桓公看看管仲那静如秋水的表情，心里倒也安慰了许多，他对管仲说：只要对国家有利，寡人听仲父的。
管仲见齐桓公心境很好，觉得是个难得的好机会，便告诉他：国内物价的“平准”还需要再做些补救工作。
齐桓公不解地问：还不够吗？
是的。管仲说，去年春上，春汛泛滥成灾，一些城邑与民众都受了损失。事后，各地大兴水利，民众为修水利而缴水利税，一时没钱的民众被迫变卖物品抵税，这些物品我让甯戚登记在册。夏天，军队的帷盖衣幕供应不足，民众应该缴纳布帛而没缴，都采取以抵押物品作税，我也让甯戚登记在册。秋天，铠甲兵器需要修理，弓弩需要安装弓弦，这些都需要丝麻，也是通过向民众征丝麻税来办的。民众没有丝麻的，就要用别的东西来抵押；我让甯戚记录下来。到了冬天，需要打造铠甲兵器，粮食不足，用作赏赐的黄金也不足了；这个时候向民众征税，民众大都只能以物相抵，我让甯戚记下。如此合在一起统计核算，就可以发现民众一年四季在征税里每次抵押物的不同价值，更看到这些物质在不同季节的价值变化。这个变化完全可以作为国家控制物价的基础。有了这个基础，富商大贾就不能骗你，更无法与你搞暗箱操作。
齐桓公笑了：这也是你说的平准措施之一。
正是。我正准备申报主公批准成为基本国策之一。管仲接着又说，我还想到了国与国之间在买卖上的平准，应该说是平衡。平衡国与国之间的物价，我们可以从中获利。通俗地说，是商与贾的作用，也是坐贾行商的最诱人之处。平时也许看不出，逢灾遇难的年份，那就凸显非凡啦！
齐桓公来了兴趣，连连说：那你快快告诉我。
管仲用一个例子来解析给齐桓公听：从前有个叫癸度的人，他出门无论到什么地方去，第一件事就是先摸清这个地方的物价，将之与自己掌握的其他地方的物价进行比对，然后得出一个自己需要的物价，再去与商贾们说买卖。比方说，以前莱国人有一种胜人的技术，那就是把丝染出各种颜色。在莱国，紫色的丝练，每束只值一锱[1]；紫色的绶带也是这个价。而在周都城，紫色丝练与紫色绶带都是高昂的贵重物品，每束或一条都价值十金。莱国的商人知道这个行情后，将紫练与紫绶收购一空。而周都城的商人知道后，智慧就更比莱国的商人高，他们收集大量通用的筹码（钱币的替代品）作抵押，使莱国商人的紫练紫绶都成了自己的手中物。这样做，看起来没什么差异：莱国人手里有的是作为钱币的筹码，而周都城的商人则拥有了大量的紫练与紫绶，可以说是垄断了莱国的紫练与紫绶。随着时间的推移，性质发生了变化。那些莱国人手里的钱币筹码还是那么多，几乎没什么变化，而周都城的商人却掌握了随意调节紫练与紫绶市场价格的权力。
齐桓公问，莱国的人想要紫练，能买回去吗？
管仲答：当然可以，只是价涨到了百金。莱国人买，周都城的商贾不收他们的钱币筹码，只用当时的粮食或者其他物品抵押。这么一来，以前一束一锱，现在却是百金一束。等莱国人醒过来，热羊汤也上冻啦！
齐桓公：我明白了，有实物在手就可以控掌物价的升浮。
管仲说，这还是一方面，更为重要的是，天下的价格高，我的物品价格一定要高，不然，人家看到你的物价低，把你的物品都买去了，随着时间的推移，你得到的钱却再也买不回原来的东西了。所以，你不把美锦的价抬高，能摆平借贷的事儿吗？
齐桓公问，鲁绨又怎么说？
管仲：这是遮眼法啊！我们表面去收购鲁绨与楚国的斑点鹿，这与我国一般平民生活无大碍，受到影响的是我国士大夫们及宫廷的生活、官员礼仪。但是，鲁梁两地的粮食生产就一定会受到影响。这是因为鲁梁两邑的人们看到鲁绨有丰厚的利润，纷纷放弃粮食生产的时机去为赚钱编织鲁绨。这种时候，我们用没任何实用意义的钱币筹码去获得鲁绨与斑点鹿，这当然影响不到平民生活。但平民受到你新政策的激励与实惠，会加倍努力生产粮食。等鲁梁两地人们发现粮食紧张了，再想回头赶，迟了。人误地一季，地就误人一年啊！有了这个误差，我们就能抑制住天灾给齐国带的缺粮危机，也让鲁梁两邑替我们分摊了因灾难带来的缺粮窘境！我国的粮食赶上去了，这个时候的鲁绨就可以用比收来时高十倍百倍的价返给鲁梁两地……
齐桓公：这叫转祸于人，我们不能做。