2.国企高管薪酬的强制性信息披露
高管薪酬是各国强制性信息披露的内容之一。我国立法也建立了高管薪酬的强制性信息披露制度。我国公司法将高管薪酬作为法定强制披露的信息，我国证监会发布的系列规章对高管薪酬的披露规则作了细化规定。这些规定均适用于国有企业，有利于公众对国企高管薪酬进行监督。
3.对国企高管薪酬水平和薪酬结构的限制
控制高管薪酬的水平（绝对数额）和薪酬结构是2009年政府颁布系列限薪令的主要内容。[10]从薪酬水平看，限薪令要求国有金融企业负责人的年薪不超过280万元，从薪酬结构看，限薪令对央企负责人的薪酬结构规范为基本年薪、绩效年薪和中长期激励收益，要求企业暂时停止实施股权激励和员工持股计划等中长期激励。
（二）国企高管薪酬法律规制的不足
在上述三个方面的法律规制中，笔者认为对国企高管薪酬的决定机制和信息披露的规制符合效率观点，而对国企高管薪酬水平和薪酬结构的限制则不是以效率为导向的。
如前所述，薪酬规制以修正薪酬契约、降低代理成本、促进企业效率为目标。修正薪酬契约就是要促进薪酬的合理化。合理的薪酬能够激励高管将自身的目标函数与股东的目标函数一致化。这就要求薪酬必须要和代表股东利益的企业绩效相匹配。即是说要通过规制薪酬确保并加强高管薪酬与经营业绩之间的正相关性即“据绩给酬”原则的实现。[11]而对高管薪酬水平的限制不能促进薪酬的合理化。同样数额的高管薪酬，对业绩好的公司可能完全是合理的，而对业绩差的公司可能就不合理。高管的薪酬应当反映高管对公司的实际贡献，以公司业绩对高管贡献进行衡量比较客观公正。因此，对高管薪酬合理性的评价一定要结合公司的绩效，关注薪酬与绩效的匹配程度，而不能只看薪酬的绝对数额。
对薪酬水平的限制，本质上属于价格限制，破坏了市场自我均衡的力量。事实上，高管拿多拿少，政府并不必市场更能判断。强制降低高管薪酬水平，可能引发优秀管理人才的流失。另一方面，高管薪酬除了包括可以看得到数额的显性薪酬以外，还包括看不到的隐性薪酬。强制限制高管显性薪酬的上限，可能诱发高管增加隐性薪酬以进行补偿。在职消费就是一种典型的隐性薪酬。有学者测算，在职消费远远高于显性货币薪酬，约为货币薪酬的10倍。[12]对货币薪酬绝对数额管制的存在，使得在职消费成为企业高管的替代性选择。[13]
在薪酬结构上，暂停实施股权激励和员工持股计划等中长期激励也不利于促进薪酬的合理化。包括短期薪酬和长期薪酬在内的薪酬结构是公司较为普遍的商业实践。中长期激励在实践中确实存在过度激励的弊端。赋予高管期权激励，可能导致高管过度关注股票价格。原本应与业绩挂钩的薪酬水平，被错配成与股价挂钩。[14]而股价并不能完全反映公司的实际业绩，并且，高管期权激励可能会诱使高管为追求高股价而进行财务欺诈。但是，笔者认为这种弊端往往发生在期权激励占极大比例的高管薪酬结构设计中，而那些期权激励所占比例不大的薪酬结构则较少引发过度激励的问题。高管期权激励仍然具有相当的优势，它有利于克服高管的短期行为，引导高管关注企业的长远利益，可以成为高管薪酬结构中的一个组成部分。因此，停止实施股权激励和员工持股计划等中长期激励，并不是理想的薪酬结构。一个企业对高管安排什么样的薪酬结构，本质上属于市场的自由选择，强行规定高管的薪酬结构是对薪酬契约的不当干预。
在实证研究方面，我们考察了2009年政府颁布系列限薪令对高管薪酬水平和薪酬结构进行限制的实际效果。通过对2010年金融保险类行业国有控股上市公司的统计，我们发现，在薪酬水平方面，2009年限薪令得到了较为严格的执行。除了极个别公司以外，国有金融类上市公司普遍遵循了年薪不超过280万元的规定。[15]在薪酬结构方面，2009年限薪令也得到了普遍遵从。在国有控股公司的高管薪酬结构中，中长期激励收益的比例下降至零，而在限薪令颁布前的2008年，这一比例尚在10%以上。综上，我们可以认为，2009年政府颁布的限薪令对薪酬水平和结构的限制得到了较好的执行。但是，这样的限制并未促进薪酬的合理化。有学者对限薪令后国有上市银行高管薪酬和公司绩效的关系进行了实证研究，发现高管薪酬与公司绩效仍然不存在显著的正向相关关系。[16]因此，限制薪酬水平与结构的法律规制不能改变高管薪酬不合理的状态，无助于企业代理问题的解决。
对国企高管薪酬的决定机制进行法律规制，有利于增加投资人权益，克服高管自我定薪，从而降低企业的代理成本。但我国目前对国企高管薪酬决定机制的法律规制还存在不足，有待进一步完善。这些不足集中表现在国企董事会及下设薪酬委员会的独立性还不足够，不能完全代表投资人与高管订立薪酬契约。
对国企高管薪酬信息披露的法律规制有利于缓解信息不对称，加强投资人对高管的监督，约束高管的败德行为。但我国目前对国企高管薪酬信息披露的法律规制尚存缺陷。这些缺陷集中表现在为国企高管薪酬设定的法定披露程度较低，不能对高管形成有效约束。
三、国企高管薪酬法律规制的完善路径——以薪酬契约的完备为核心
如前所述，对国企高管薪酬规制的目标不是均贫富，而是以修正薪酬契约，促进企业效率为导向。这也就决定了规制的路径安排应当以薪酬契约的完备为核心。具体来说，笔者认为应当以强化薪酬决定机制和信息披露机制为核心。而对国企高管薪酬水平和薪酬结构的法律限制，因无助于企业代理问题的解决，应当予以取消。
（一）强化国有企业高管薪酬决定机制——以国有公司董事会治理完善为中心
对现代公司而言，股东会（股东大会）、董事会和经理是法定的公司治理结构，旨在通过公司内部不同职权的相互制衡来实现公司整体利益的最大化。董事会既是全体股东的代理人，又是经理层的委托人，在公司治理结构中举足轻重。政府对国有企业高管薪酬的规制应当强化国有企业高管薪酬的决定机制，而后者又应当以完善董事会的职能为核心。完善董事会决定薪酬的职能，则必须增强董事会的独立性，使其能独立地决定高管薪酬。这种独立性，首先表现在董事会要独立于以总经理为首的高级管理层，以对高管进行有效监督，避免高管自定薪酬；其次表现在董事会要独立于控股股东，避免控股股东对高管薪酬的行政干扰。笔者认为，后者对国有企业十分重要。国有企业以国家为控股股东或唯一股东。而国家只能授权政府部门履行出资人职责。由于政府具有国企出资人和社会公共管理者的双重身份，在实践中可能发生职能混淆，从而对高管薪酬施加不当的行政干预。因此，国企出资人对高管薪酬的规制必须遵循法定的公司治理结构，应当通过董事会的独立运作而进行。完善董事会的定薪职能包括下几个方面。
1.董事长和总经理的两职分离
董事长和总经理的两职分离有利于增强董事会的独立性，确保董事会对高级管理层的监督。世界经济合作与发展组织制定的国有企业公司治理指引认为，为了加强董事会的独立性，良好实践要求董事长与首席执行官分任。[17]国内学者对中国上市公司的实证研究也表明，在董事长和总经理“一肩挑”的情况下，高管对董事会的控制能力较强，从而为自己支付较高的薪酬。[18]目前，我国立法允许国有公司董事长和总经理的兼任，在实践中也存在着董事长兼任总经理的现象，这使董事会的决策容易受到管理层的控制，不利于董事会对管理层权力的制衡。因此，在立法上应当明确规定国有公司的董事长不得兼任总经理。
2.薪酬委员会的完善
薪酬委员会是董事会按照股东大会决议设立的专门工作机构，主要负责制定公司董事及经理人员的考核标准并进行考核，负责制定、审查公司董事及经理人员的薪酬政策与方案，对董事会负责。[19]为了保证薪酬委员会能够独立行使职能，各国公司治理的实践一般要求薪酬委员会中独立董事的比例要占到多数至全部。我国立法并未对国有公司设立薪酬委员会作强制规定，而只是一种倡导，但目前绝大多数的上市公司已经设立了薪酬委员会。有学者通过对中国上市公司的实证研究发现，薪酬委员会设立后，上市公司的薪酬—业绩敏感度显著提升。[20]这表明薪酬委员会有利于促进高管薪酬的合理化。但是薪酬委员会制度仍需完善。笔者建议，第一，立法应当对国有公司设立薪酬委员会作出强制性规定。第二，立法还要对薪酬委员会的构成作出明确规定，要求薪酬委员会全部由独立董事会构成，以避免利益冲突，确保薪酬委员会不受管理层的控制。第三，立法还要规定薪酬委员会薪酬决定和绩效考核的工作准则，以规范薪酬委员会的定薪行为，促进高管薪酬合理化。
3.健全国企高管的绩效考核
合理的薪酬契约要求将高管薪酬与企业绩效挂钩，对国企高管绩效的评价成为合理薪酬的重要前提。在绩效评价上，国企的特殊性表现在垄断优势往往是企业利润的主要来源，因此，国有绝对控股公司（尤其是国有垄断上市公司）的利润并非完全是高管努力的结果。如果以企业利润作为高管的绩效考核标准就放大了高管对企业的贡献。由于垄断优势对企业利润的贡献难以度量，国企高管对企业的实际贡献也难以度量。这是目前对国企高管绩效考核的难题。目前，国资委以经济附加值（EVA）作为评价高管绩效的标准，但经济附加值（EVA）仍然没有将垄断优势和政府扶持等制度因素排除在外。笔者认为，健全国企高管的绩效考核可以从以下几个方面着手：第一，对国企实行分类绩效考核。对于竞争性国企，垄断优势较少，企业绩效主要来自高管贡献。因此，可以以企业经济附加值（EVA）作为绩效考核的标准。而对于公益性、垄断性国企，垄断优势较多，可以以企业经济附加值（EVA）乘以一个系数（赋值为0至1之间）作为考核标准。垄断程度越高，此系数越低，以此分离出国企高管对企业的真正贡献。第二，从绩效考核程序上来说，要充分发挥薪酬委员会的作用。目前，我国对央企负责人的绩效考核标准是由国资委在央企负责人提出的建议值基础上核定的，这就不能避免高管自定考核标准现象的发生。法律应当规定由薪酬委员会订立高管的绩效考核标准，再报国资委核定。
4.强化董事义务，追究董事不当定薪的法律责任
我国《公司法》第148条明确规定了董事对公司负有忠实义务和勤勉义务。董事在决定高管薪酬时也负有忠实与勤勉两大义务。董事定薪如若违反了忠实或勤勉义务，应当被追究法律责任。笔者认为，只有规定严格的董事责任，才能督促董事诚实、尽职、谨慎地履行定薪职责，从而维护公司整体和全体股东的利益。而我国对董事义务与责任的规制比较薄弱，世界银行对我国董事责任指数的评估分值处于全球最低水平。[21]在我国司法实践中也鲜有董事因违反义务为不当定薪而担责。因此，我国立法应当强化董事义务，细化董事定薪职责，严格董事责任，以督促董事诚实勤勉地决定高管薪酬，从而促进高管薪酬的合理化。
（二）强化国企高管薪酬的信息披露
1.详细披露国企高管薪酬结构
目前我国对高管薪酬的披露要求仅仅限于薪酬总额披露，未涉及薪酬的结构，这使得薪酬信息披露不全面。对此，法律应当要求对构成高管薪酬的各个部分，例如基本工资、奖金、津贴、补贴、职工福利费和各项保险费、公积金、年金以及其他形式从公司获得的报酬均予以详细披露。特别是，法律还应当规定对高管在职消费进行强制披露，以强化对国企高管的约束。
2.披露国企高管薪酬的决定
首先，法律应当强制披露董事会决定国企高管薪酬的依据。包括高管薪酬安排的目标及其决定因素、薪酬结构的各个组成方式及其原因、薪酬业绩考核的标准、薪酬数额与业绩目标之间的关联度等。其次，法律应当强制披露董事会决定国企高管薪酬的程序。包括薪酬委员会的政策和决议程序、决定薪酬的过程、董事会成员对薪酬的意见、国有股东的批准等。