——平罗县农村综合改革调研报告
蒋文龄
解决农民增收的难题办法在哪里？新农村建设的主攻方向是什么？实践证明，解决农民增收的办法在深化改革，新农村建设的主攻方向是制度创新。只有深化农村改革，实现制度创新，不断调整不适应生产力发展的农村生产关系和上层建筑的某些方面和环节，才能为发展我县的现代农业和新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，才能从根本上实现建设新农村的总体目标，实现从农业大县向农业强县的新跨越。
一、平罗县农村综合改革的探索与创新
深化农村改革是新农村建设题中之意，不仅涉及经济领域，而且涉及政治、社会、文化等领域，是一次重大的制度创新和社会变革。我县农村综合改革是在农村税费改革取得阶段性成果后开始的。根据全部取消农业税后的新情况、新特点、新问题，围绕发展现代农业、推进新农村建设的要求，积极推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等农村综合改革，通过转换体制、创新机制，从更深层次上触动了农村上层建筑和生产关系，改变了原有的管理和服务体制，激发了广大农民的主动性、积极性和创造性，加速城乡经济社会协调发展，初步建立了与农村生产力发展相适应的新体制。从调查情况来看，改革的内容主要涉及以下几个方面：
（一）乡镇机构改革。一是调整乡镇行政区划。从优化资源配置、发展中心镇和加快区域经济快速发展出发，兼顾交通状况、人文环境、历史沿革、传统习俗和自然环境等因素，撤乡并镇，调减面达50%。二是改革乡镇领导体制。推行乡（镇）党政正职“一肩挑”，其他党政领导班子成员交叉任职的领导体制，全县乡（镇）领导班子成员由原来的9～13人调减为现在的7～9人。三是整合乡（镇）内设机构。根据乡镇工作需要，将乡（镇）原来的站所进行规范设置，中层干部一律实行竞争上岗，一般干部实行双向选择、竞争上岗。与此同时，采取多种办法妥善安置分流人员。
（二）县乡财政管理体制改革。一是推行“乡财县管乡用”改革。我县“乡财县管乡用”改革，以“乡镇预算管理权不变，预算分配权不变，资金所有权、使用权不变，财务审批权不变，债权债务关系不变和乡镇独立核算主体不变”为主要原则，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。改革后，撤销了13个乡镇的总预算会计岗位和乡（镇）事业单位银行账户，只保留乡（镇）“单位会计核算基本账户”，由“乡财县管核算中心”专人代理乡镇总预算会计业务，日常公用经费和无法统发的人员经费由财政局国库支付中心直接拨付到乡镇的基本账户，由乡（镇）支付；乡镇人员工资实行统发；农村特困户救助资金和惠农补贴资金实行“一卡通”发放机制，政府采购资金、专项资金全部实行国库集中支付。二是推行“村财村用乡代管”改革。2002年开始，在保持行政村资产和资金所有权不变、资金使用权不变、村民理财监督机制不变的前提下，按照“代理记账、集中管理、统一开户、分户核算、规范服务”的原则，把行政村的各类财政补助资金、财政专项资金、农村集体收入和村组干部报酬等纳入乡镇财政经济所统一管理，取消了行政村的会计和出纳岗位，只设一名报账员，负责现金的代收代付工作，进一步规范村级支出行为，减少不合理开支，确保财政资金安全有效地运行。
（三）农村义务教育体制改革。一是建立了农村义务教育经费保障机制。建立健全以县财政投入为主、乡镇财政匹配的农村义务教育经费保障机制，加大农村义务教育阶段中小学公用经费补助。全县农村中、小学生公用经费生均分别达到120元和80元。二是完善教育管理体制。在坚持“以县为主”管理体制的同时，撤销了乡镇教育管理委员会，成立了乡镇中心小学，指导管理乡镇的教育教学、教育统计、财务收支、教职工队伍等工作。三是优化调整学校布局。按照小学就近入学，实践相对集中的原则，逐步撤销了一批生源少、办学条件差的学校。四是深化教育人事制度改革。严格实行教师资格准入制度，全面推行农村中小学校长竞聘制、教师资格认证制和新增教师公开招聘制。五是加强办学体制改革，大力发展民办教育。鼓励支持社会力量依法投资兴办民办教育机构，以民办教育补充农村幼儿教育资源不足的问题。
（四）农村卫生事业改革。一是整合卫生资源。按照“一乡一院”的原则，将20所卫生院整合为13所；撤销了县卫生防疫站、地方病防治办、预防保健站，组建成立了县疾病预防控制中心和县卫生监督所，形成了集中统一的疾病预防和卫生监督执法体系。二是推行政府埋单的公共卫生服务“票式”管理。启动了农村公共卫生票卡式管理试点工作，将政府埋单的公共卫生服务项目以“票卡”形式分解量化，免费发放到农村服务对象手中。三是实施了新型农村合作医疗制度。启动新型农村合作医疗住院、门诊“双统筹”试点，到2007年全县新型农村合作医疗覆盖率达100%，参合率达88.5%。
（五）农村社会保障制度改革。一是全面落实农村五保供养制度。五保供养金由乡统筹、乡发放改为县统筹、县统发。供养面进一步扩大，供养标准进一步提高。二是建立了农村最低生活保障制度，对农村特困人口进行生活补助，到2007年底，救助覆盖率达到农村总人口的2%左右。三是实施了农村重大疾病救助制度。通过补助参合费、门诊费，报销医疗费等办法，对农村重病患者实施有效救助。四是建立了农村扶贫助学机制度。设立了政府、社会共同参与的贫困大学生救助基金，一批贫困大学生因及时得到资助而走进大学校门。五是实施了村干部养老保险制度。将享受任职职务补贴的现任村干部全部纳入养老保险范围，个人缴费累计满15年以上，可按月享受村干部养老保险待遇。
（六）农村产权制度改革。一是推行农村水利产权制度改革。以组建“农民用水者协会”为主要形式，采取承包、租赁、拍卖等多种形式，充分调动农民参与农业灌溉用水和工程运行管理的积极性，初步探索出了一条适合我县农村小型水利工程管理的新路子。全县组建农民用水协会133个，承包支渠394条、机井560眼，拍卖机井15眼，受益灌溉面积54万亩。二是推行农村林权制度改革。按照“所有权与经营权分离”的原则，通过林权登记发证，以承包经营的形式，将经营权和管护权落实到户、落实到人，激活林业发展机制，促进林业发展，带动新农村建设。全县林木确权发证面积达9.59万亩。
（七）农村经营方式改革。一是推行了农村土地信用合作社试点。2006年开始，在坚持土地承包政策、土地用途和农民承包经营权不变的前提下，推行了以集体土地和资产为资本，以存贷、托管、代耕种土地和发展二、三产业为业务的农村土地信用合作社试点。二是推行了村企合作试点。探索由村上出土地、出资产、出劳力，企业出资金、出技术、出管理、包市场，村上不参与管理、不举债，只以土地和资产收取固定回报的村企合作试点工作，形成了“城市支持农村，工业反哺农业”的长效机制，引导资金、技术、人才等资源向农村流动，努力实现城乡基层设施共建共享、产业发展互动互促。
（八）农村社会化服务体系改革。一是在全区率先开展了大学生科技特派员创业行动专项试点工作，通过县财政与自治区扶持资金配套使用、与金融机构联合实施金、银、铜“三卡”信用工程，建立大学生创业基地。目前已有30人创办了实体，65人与农业园区和企业建立了稳定的利益共同体。此项试点工作为促进农村科技服务体系创新注入了积极因素，成为提高“三农”服务意识和水平的切入点和有效途径之一。二是开展了新农村信息化建设试点。开通了“农技110”，建设了党员电教综合服务型、新农村集市带动型、村企合作信息共享型、科技特派员创业服务型、农民经纪人网络销售型等五种模式的信息服务站，进一步完善农村信息服务体系平台，拓宽信息服务渠道，形成了以县信息中心为核心，乡镇信息服务站为依托，辐射村委会、农业龙头企业、种养大户、农民经纪人的县、乡、村三级信息服务网络格局。三是完善农村市场流通体系。以供销社体制改革为契机，以“千乡万村市场”工程为载体，大力发展农资农家店、日用消费便民店和农村专业合作经济组织，为农民提供农资配送、信息发布、农产品销售等服务。全县建设各类农村专业合作社104个，农家店131家。
二、农村综合改革取得的主要成效
（一）农村管理体制初步建立健全。一是政府职能明显转变。通过改革，各乡（镇）都能适应新形势的需要，把工作的重心转移到了为农民群众服务和创造良好发展环境上，乡镇干部也把主要精力投入到了抓服务、促发展、保稳定上，干部与群众关系越来越密切，促进了农村社会稳定。二是办事效率明显提高。通过机构设置的调整，各机构职能得到细化和明确，机构之间的工作条块关系更加清楚，促进了分工协作，工作节奏明显加快，提高了工作效率。三是经济发展环境明显改善。通过调整区划，扩大了乡镇规模，发展空间扩大，有利于生产要素在更大范围内的合理流动，从而为区域经济发展创造了条件。四是干部观念明显转变。实行“公推、公选”和竞争上岗、双向选择的新机制，干部管理“能者上，平者让”的竞争氛围浓厚，危机感和责任感明显增强，工作的积极性和主动性明显提高。
（二）基层财政实力不断得到夯实。一是强化了乡镇财务管理。改革后，形成了乡镇、村组干部工资直达个人工资账户；惠农资金直达农民专用存折户；日常运转经费按月均衡拨付；社保资金社会化发放；项目资金直达商品或劳务供应商，有效避免了乡镇用人头经费还债，确保了乡镇正常运转；有效遏制了乡镇乱收费和乱花钱，规范了乡镇收支行为，增强了乡镇理财的透明度。二是提高了资金使用效益。通过实行“乡财县管乡用”，有效遏制了乡镇挪用专项资金的现象，确保了专款专用，提高了资金使用效益。三是规范了村级财务管理。实行“村财村用乡代管”之后，财政对农村的转移支付资金和部门对农村拨付的资金统一交乡镇财政经济所，使村级财务管理得到加强，资金使用进一步规范和透明。
（三）农村义务教育政策全面落实。通过教育布局的调整，既有效盘活了教育资源，减轻了财政负担，也极大改善了中小学办学条件，全县教育布局更趋合理，教育资源更加优化，教学设施更加完善，教育质量显著提高，公平教育进一步得到落实，使农村孩子享受城市孩子一样的教育，为提高全社会整体素质提供了保障。
（四）农村公共服务体系更加完善。通过整合卫生资源、深化人事制度改革、推行标准化管理、建立新型农村医疗制度，人力资源进一步优化，硬件设施更加完善，就医环境明显改善，全县实现了乡乡有卫生院、村村有卫生室，基本形成了“小病不出村、大病不出县”就医局面，有效的缓解了老百姓“看病难、看病贵”的问题和农民因病返贫、因病致贫现象。
（五）农村民主管理进程明显加快。把干部任用的选择权交给群众，让群众真正当家作主，把一批群众信得过，能带领群众脱贫致富的干部选上领导岗位，极大地提高了广大农村党员和群众的民主意识，激发了农民群众参政议政和公正评价干部的积极性。
（六）农村经济发展水平不断提升。通过改革，减轻了农民负担，增加了农民收入，调动了广大干部群众的生产积极性，激活了农村社会生产力，促进了农村经济发展。一是农业经济总量持续增长。到2007年，农业总产值达到12.5亿元，比2002年增长81.2%，年均递增12.6%。农民人均纯收入达到4455.67元，比2002年增长51.6%，年均增长8.6%。二是特色优势产业不断壮大。以清真牛羊肉、制种、蔬菜为主的特色优势产业规模不断扩大，效益不断提升。到2007年，全县牛、羊饲养量分别达到14.7万头、147万只；蔬菜面积发展到24万亩，蔬菜制种发展到60多个品种，销售量达1200万公斤，总产值近1亿元，菠菜、荚豆良种年销售量跃至全国县级第二和第三位；地膜马铃薯种植面积达9.89万亩，销售量达1.5亿公斤；生态水产面积达到4.1万亩。三是农业产业化水平不断提升。农产品加工企业达到1330个，中南工贸、登海种业等农产品加工龙头企业带动作用日益突出。四是农业基础设施不断加强。以农业综合开发项目区、农田示范方、土地整治、通村柏油路、农民新居、小型户用沼气等为重点的基础设施建设和农村环境整治深入开展，农业生产条件和生态环境明显改善。五是新农村建设机制不断创新，农民的生活和生活方式发生了深刻的变化。通过开展村企合作和农村土地信用合作社试点，将先进的经营理念、管理方式、物质装备、生产技术等要素导入农业领域，改变了农民的生产和生活方式，推进了农村土地适度集中规模经营，优化了农村产业结构，延长了农业产业链条，拓展了农业功能，实现了农产品转化增值，增加了农民就业机会，促进了村集体和农民双增收，提高了农村经济发展质量。
三、农村综合改革存在的问题
（一）乡镇机构改革方面。一是乡镇政府职能转变不到位。乡镇机构虽然经过合并调整，但仍存在自设机构现象，机构不统一的状况没有根本改变。同时，政府角色没有转变到位，大部分乡镇没有实现严格的机构和人员的分开，行政事业仍在一块，工作任务仍在一块，在乡镇中心工作得到强化的同时，站所职能被淡化。二是乡镇公务员存在缺员现象。由于乡镇近年来一直没有考录公务员，乡镇只有出人、没有进人。一些较优秀的人员被借调到县直相关部门工作，同时乡镇病、老人员增加，这些现象造成了乡镇缺编的局面。三是乡镇事业站所专业人员少，技术能力整体偏低，综合服务水平不高。四是派驻机构协调管理的难度加大。派驻乡镇的公安派出所、司法所、工商所、税务所以及上划县直部门的林业工作站、国土资源管理所等，人事权和工资由主管部门管理，如果管理不到位，就会形成“看得见的管不了、管得了的看不见”的局面，影响农村工作的健康发展。
（二）财政体制改革方面。一是乡村财政困难问题比较突出。随着农村经济社会发展，县乡政府从事社会管理的职能不断加强、提供公共服务的范围不断扩大，乡镇政府又不能通过增加农民负担、举债等方式进行公益事业建设，只能靠上级转移支付，财政困难问题日益突出，村级组织运转和农村公益事业发展缺乏资金。二是乡村债务化解难度大。社会主义新农村建设是当前农村的主要任务，农村公路、水利、村庄等基础设施建设，教育、文化、医疗、卫生等社会事业发展投入大，乡村债务已露新增态势，以致一些乡村未偿旧债，又负新债。这种状况极有可能形成新的历史遗留问题，更加难以有效解决。三是县、乡两级事权、财权不对称。乡镇一级用有限的人力和财力承担了与自己财力不对称的事务。四是县财政补贴资金拨付中考核验收机制不健全，资金运用效果不明显。
（三）农村教育体制方面。一是农村中小学危房改造资金缺口较大，而且乡镇配套十分困难。二是“普九”负债因受现行“一费制”政策的制约，农村中小学校无力自身化解。三是按合理布局校点的要求，撤销合并学校后，寄宿制学校配套建设滞后，造成部分学生上学远的问题。四是农村中小学环境条件农村低于城市，造成农村骨干教师流失。
（四）农村卫生事业方面。一是群众“看病难、看病贵”的问题尚未得到彻底解决，困难弱势群体的医疗保障问题还很突出。二是农村医疗卫生投入补偿机制尚未完全建立，医疗机构经营性、政策性亏损面不断扩大，部分卫生院因历史欠账多，影响了卫生院的正常业务开展。三是县乡医疗机构存在人才流失和人才短缺的问题，受编制、待遇等因素制约，一些高技术、高职称专业人员引进和补充较难，乡镇卫生院全科医生少，骨干人才缺，技术力量相对薄弱。
（五）农村社会保障体系方面。一是保障制度不完善。在农村养老保险、灾害保险、健康保险等方面没有健全的制度和措施。二是保障的覆盖面不宽。社会保障和救助的对象主要针对农村极少数特困群体，仅占农业人口总数的2%左右。三是农村社会救助多采取的是一种应急性、后补性措施，没有采取具体可行自我造血的措施。
四、进一步深化农村综合改革的政策
（一）乡镇机构改革要进一步深化。一是理顺条块关系，增强乡镇权威。按照人权、财权、事权一致的原则，调整和理顺上级主管部门派驻乡镇机构的管理体制，对直接涉农性及事业性机构由乡镇管理；对执法监督、垂管单以及跨区域性的机构，以县主管部门管理为主，在人事任免上征求所在乡镇的意见，彻底改变条块分割、权责分离的状况，不断强化乡镇职能。二是继续深化单全员聘用制、合同承包制，变身份管理为岗位管理，推进干部人事制度、工资分配制度、社会福利制度和后勤社会化等改革，以使乡镇机构增强活力、改善服务、提高效率。三是加强乡镇公务员队伍建设。积极争取政策，从已改制的事业单位和其他单位中选拔一批，从大专院校引进一批，及时补充到乡镇工作。选派优秀年轻后备干部挂职乡镇，定期轮换。
（二）县乡财政体制改革要不断探索。一是在巩固县乡财政管理体制改革取得成效的基础上，进一步探索乡镇收支结构调整、财政增收激励机制，缓解县乡财政困难，确保乡镇、村组基本运转支出需要；二是健全县财政对农村基础设施、公益设施建设投入的长效机制，投入要制度化，规范化，特别是要相对集中，适当整合，防止“撒胡椒面”，效果不明显，要健全投入的考核验收机制，减少随意性，提高资金利用率；三是引入社会办公益事业的机制，调动社会力量建设公益设施。
（三）农村义务教育管理体制要继续完善。一是积极向上争取更多的专项资金，加大农村学校危房改造力度。二是大力发展农村职业高中教育，使农村后备劳动力资源具有较高的科技文化素质，以适应社会主义市场经济发展的需要和促进农村劳动力转移。三是加大农村寄宿制学校建设，解决农村学校合并后学生上学远、吃住困难的问题，适当给予住宿、生活费、交通费补助，避免因撤并学校增加农民负担。四是大力发展民办幼儿教育，建设乡镇中心幼儿园，努力提升农村学前教育水平。五是将乡村教师津贴纳入政府财政预算，确保按时足额发放，提高农村学校教师待遇。
（四）农村卫生事业改革要稳步推进。一是转变乡村医疗机构服务职能，探索建立以乡镇卫生院为主的农村公共卫生综合防治体系，提高农村公共卫生服务能力和管理水平。二是推进新农合住院门诊双统筹试点。改革新型农村合作医疗基金统筹模式，重点将影响农民群众身体健康不需要住院的高血压、糖尿病、心脏病等慢性病纳入门诊统筹补助，引导农民在乡镇卫生院就诊，减轻群众医疗费用负担，提高基金使用效率和农民门诊就医保障水平。三是完善医疗救助制度。尽快建立医疗救助运行机制，增加财政投入，合理确定救助对象，提高救助效果。进一步完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗。逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多的选择余地。增强农村基本医疗服务能力，促进医疗机构改善服务质量和降低价格。对外出的参保农民，允许其在外地符合条件的医院就医，然后凭相关证明到参合地报销。从目前合作医疗筹资标准低、不足以抵抗大病的现实出发，探索建立全民医疗信用保障制度，保障农民先看病，后还款，帮助贫困农民暂缓医疗支付困难。
（五）进一步完善农村社会保障新机制。一是要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，确定农村最低生活保障标准。二是加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、司法行政、农业、科技等部门的沟通与协作，整合各项惠农政策，实现由单项救助向综合救助的转变。三是规划和解决农民工基本公共服务。农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，理应享受到当地居民已享受到的基本公共服务。例如，农民工为城市建设做出巨大贡献，在实施城市低保住房、困难家庭住房救助的同时，应当采取多种办法将农民工纳入城市住房的救助范围。未来几年，应当加强政策规划，全面解决农民工子女义务教育的问题，探索解决农民工基本医疗的有效途径，建立农民工的基本社会保障制度，加强农民工的公共就业服务。
（六）进一步加强农村市场化改革。一是大力发展农村合作经济组织。围绕我县的主导产业和主导产品，依托企业加农户的经营模式，以农民为主体，采取吸收农民股金、股份合作的形式，建立农村自己的合作经济组织，逐步形成一个自我管理、自我规范、自我服务、自我发展的农村合作经济组织网络。从有利于农民增收和农村经济可持续发展的实际需要出发，取消农民专业合作社注册资金限制；全面推行农民专业合作社免费登记，取消农民专业合作社设立登记费、变更登记费；取消对农民专业合作社的年度检验等政策，鼓励经纪人、种养大户、社会能人领办合作经济组织，促进农民合作经济组织开展农资采购、新品种引进、信息传播、技术培训、农产品加工储藏、市场营销等经营活动。二是深化土地流转制度改革。进一步加大农村土地信用合作社培育扶持力度，探索建立“资产入股、合股经营、按股分红”等运作机制，推动土地经营流转，实现产业项目集约化、规模化经营。三是开展村镇银行试点。以发展小额信贷为重点，鼓励产业资本和民间资本到农村地区组建提供金融服务的村镇银行，着力培育民间金融组织。四是创新农村信贷抵押担保形式。运用财政资金建立专门担保基金或担保机构，探索实行不动产抵押、权益质押、农户联名担保等新形式，为农户和其他农业经营主体提供金融担保服务，降低农村信贷风险。五是开展农业生产保险改革试点。采取政府补贴引导的办法，鼓励支持龙头企业、中介组织和社会保险机构，先期对支柱、特色产业和重要品种开展保险，逐步建立健全政府对农业的支持保护体系，减少农户因自然灾害造成的经济损失，保障农民稳定增收。
（七）全面推进农村产权制度改革。一是深化农村水利产权制度改革。一方面，进一步规范农民用水合作组织，以“一事一议”的方式，引导和组织农民投工投劳兴建、维修、管护小型农村水利工程；另一方面，要从实际出发，尊重群众意愿，按照“宜卖则卖，宜股则股，宜包则包，宜租则租”的原则，推进农村小型水利工程管理社会化。二是推进集体林权制度改革。通过进一步明晰集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，完善相关的配套政策措施，最大限度地调动广大农民群众和社会力量造林、育林、护林的积极性，促进农村生态环境的改善。三是大力开展农村集体资产管理制度改革。制定出台规范村级集体资产管理的有关措施，认真做好农业机动地、村内空闲地、荒地、房产、果园、鱼塘等集体资产的摸底调查工作。对不符合国家法律法规的村级集体资产承包合同，依法进行规范。通过对村级集体资产的明晰量化盘活现有存量资产，与村企合作、土地信用合作社互动使用，带动农民增收，实现集体资产保值增值，不断增加集体财富积累。
（作者系石嘴山市委常委、平罗县委书记）