1．非体制因素的体制化，宦官与内宠的影响
唐代的集体宰相制，是一种主逸臣劳的行政体制。作为国家元首的皇帝，将大部分管理国家的事务交给了宰相，而自己则只掌握最后的决定权。这种管理方式可以充分发挥行政官员的作用，使得帝国政府具有最高的行政效率。君臣相比，不用说也是整天忙于处理政务的宰相们对国家管理事务更熟悉，更有经验。即使皇帝掌握了最后决定权，依然可能完全被大臣牵着鼻子走。因为拿出处理方案的是宰相，而皇帝的决策，在多数情况下只是诸方案中供选择的一个罢了。即使皇帝对所有方案都不满意，也只好请宰相们再拟一个。在这种政治的反复拉锯中，双方实际上都得作出某些妥协，最终最大的可能性是，采用了一种妥协方案，而且在该方案中往往体现宰相的意见更多些。因为，对于最后拍板所必需的信息掌控，明显是担任具体事务性工作的宰相要更有优势。
因此，这种权力架构，优点是明显的。它能够发挥官僚制集体的智慧，使行政效率达到相当高的地步。但也确实存在皇帝被宰相架空的危险，特别是出现别有怀抱的大臣，加上相对糊涂一点的皇帝时，情况甚至很有点危险。
唐初的两位统治时间最长的统治者，唐太宗和武则天，都是具有超凡魅力和丰富统治经验的领袖人物，洞察力和掌控大局的能力非常强。他们可以放手让宰相们处理军国大事，同时又能牢牢控制住局面，不至于大权旁落。但是，担心管理全局的人欺骗自己，也许是皇帝永远挥之不去的噩梦。除了从体制内其他渠道获得额外信息外，皇帝还往往要依赖某些非体制的其他渠道的信息补充。即使是唐太宗和武则天这样的皇帝，也要依赖各种信息补充，防止宰辅们可能的欺瞒。至于后来的皇帝，尤其是那些生长在深宫里的皇帝，就更是难以免俗。所以，皇帝身边，换句话说，也就是最高权力核心周围，往往少不了有一些体制外的人在活动。他们没有制度赋予的权力，但却是皇帝的亲信和宠儿。所谓明君和昏君或者不太明的君之间的分别，就是前者对于宠信的人不赋予或者较少赋予他们参与决策的权力，而后者则反之。
武则天死后，唐朝的中枢一直处于动荡之中，一连串的宫廷阴谋和政-变，使得一些深居后宫的人也卷了进来。动乱中的皇家人物，最信赖的只有身边最亲近的人，他们中自然少不了宦官。
此时，距离东汉的宦官之祸已经过于遥远，人们早就忘记了这些肢体不全的人也照样能在朝廷掀起大浪。武则天之后的动荡过去，政权最后花落唐睿宗的儿子李隆基之家，夺权有功的人土中，就有一个宦官高力士，高力士可以说是唐代宦官参政的第一人。《新唐书》说他权倾朝野，“四方奏请，皆先省后进。小事即专决，虽洗沐未尝出。眠息殿幄中，侥幸者愿一见如天人然。”（《新唐书》卷207《高力士传》）可能有点夸张，大概由于史家对宦官专权的痛恨，不免凡事极而言之。平心而论，高力士虽然受宠，但处世还是相当低调，根本谈不上作威作福、把持朝政。民间小说家言，则传得更神，说李白都是因为酒醉让高力士脱靴，而得罪之，被赐金还山。如果这事是真的话，只能证明高力士确实不善弄权，仅仅将一个侮辱了自己的文人客气地请出了皇宫，而不是杀了他。不过，虽然高力士没有若是之恶，唐玄宗李隆基也没有放手将朝廷大权交给他，但是，作为一个宦官，在军国大事上说话，毕竟是开了皇帝让自己亲信参政的一个唐朝的先例。
当唐玄宗还有心也有能力励精图治的时候，这种亲信在国事上插嘴的现象，还不足以引起大的问题，有时，甚至还有点好处，等于多了个出主意的人，多了条信息渠道。可是一旦做皇帝的觉得天下太平、可以享福的时候，毛病就出来了。皇帝跟高力士等宦官在一起玩乐的时候多了，对他们的信任也就更多。那些还坚持按照制度办事的宰辅，自然会因为照规矩办事、坚持自己的意见而令皇帝不耐烦，最后一切顺着皇帝意思的李林甫成了宰相。皇帝体制外的亲信又添了宠妃和她的家人，杨贵妃的堂兄甚至做了宰相，由体制外进到了体制内。到了唐朝由盛转衰的转折——“安史之乱”爆发前，体制外的信宠对于军国大事的干预甚至到了令人难以置信的程度。显然，如果没有对杨贵妃的特别作用，唐玄宗即使再糊涂，也不会在满朝文武都说安禄山要反的情况下，依然信任这个胡帅。
如果连在下面混过、尝过辛苦的李隆基都喜欢宦官，那么他从小生长在深宫里的儿子上台后，事情就变本加厉了。在唐肃宗时代，亲信宦官李辅国，其权力之大，是名副其实的“辅国”。不仅唐肃宗的所有决策（拍板），都要跟他商量和由他传达，而且他还手握皇帝禁军的兵权，连皇帝的小命都掌握在他的手中。从此，开始了唐朝宦官专权的时代。
盛唐军事变革，府兵制废弛，募兵的结果，使原来担任宫廷宿卫的南衙十六卫逐渐空虚，将领成了安置老人的虚衔，而属于北衙的皇帝亲军则膨胀起来。先是北衙六军地位突出，左右御林军在武则天之后的一连串政变中，起了决定性的作用。后来，北衙禁军又扩展出左右龙武军、左右神武军以及左右神策军、左右神威军。从李辅国开始，这些禁军的将领都非实领，军权实际上掌握在宦官手里。唐朝后期，左右神策军成为禁军中的主要力量，自唐代宗时的宦官鱼朝恩始，凡以神策左右护军中尉名义统领该军的宦官，就是事实上的宦官领袖。
跟宦官权力膨胀、日益受到皇帝宠信的状况相适应，唐代宗时，专为宦官设置枢密使一职，负责各地奏章的接受和皇帝旨意的下达。后来，这种口衔天宪的枢密使权力愈发膨胀，到了唐宪宗时，已经开始参加政事堂宰相议事，成为名副其实的“内相”。
不过，宦官虽然专权，但他们毕竟是需要严重依赖皇权的群体。一般只要不触犯他们的利益，宦官并不与皇权发生直接冲突，凌驾于皇权之上的事情实际也不多见。（唐文宗曾对臣下诉苦说：周赧王和汉献帝受制于强诸侯，而他受制于家奴，连周赧王和汉献帝都不如。（参见《资治通鉴》卷246《唐纪62》）但事实上他的地位显然没有周赧王和汉献帝那么惨，至少还不是傀儡。）只有皇帝打算将他们除灭时，他们才会起兵反抗。像“甘露之变”这样的事情（甘露之变：公元835年，唐文宗有意消灭宦官，宰相李训冒险设计，谎称左金吾大厅后石榴树上有甘露，诱宦官首领仇士良等去观看，伏兵杀之，结果事情败露，朝臣被杀上千人，史称“甘露之变”。），毕竟是不得已而为之。况且，在大多数情况下，宦官都是能得到皇帝的信任、作为皇帝耳目存在的。跟从前一样，宦官的专权，完全是皇帝感到对政局失去把握、拼命扩张皇权的结果。宦官被派往各地监军，中央机构专设枢密使以参与决策，甚至让宦官掌管御林军，都是皇帝的意思。行废立之事，对宦官来说，也不过是为了找一个对他们好的皇帝。事实上，如果皇权真的衰落了，宦官的命运也会一同衰落。
2．体制内因素的畸变：翰林学士参政
在内廷设置待诏和供奉的文学之士，本是唐朝的一种惯例。唐初就设置弘文馆，选拔一些文学辞章之土，进人大内，做皇帝的文学侍从，以他们的文学才能，为皇帝服务。这些人从本质上讲，只不过是给皇帝解闷的清客，跟其他以自身技艺伺候皇帝的人没有什么区别，比如下棋的、写字的、说唱的、占卜的，甚至还有僧人和道土，他们与文学之士一样，都有待诏和供奉的头衔。这些文学之士，伺候好了，可能像张九龄、张说那样的升上去，直至位为宰辅，也可能像李白那样，放回民间，依旧白丁。开元年间，添了集贤院、翰林学士院，文人的地位略有提高，具有正式官员的身份，不再与说唱、杂技者同列，但依然没有摆脱供奉的性质。当然，偶尔翰林学士也会被召去草拟一些文辞华丽的制诰，即皇帝为某项礼仪性事务特别颁布的诏书。但这些人和他们身属的机构，基本上属于体制内的闲置部分，没有什么具体政务需要处理。
然而，传统制度有一种特质，就是凡是处在权力中心的人，即使没有制度规定权限和具体管理的事务，或多或少都会对权力的行使产生影响，因而自己也具有了某种权力。晚唐的政治，由于藩镇的存在，是一个外重内轻的结构。在这种结构的刺激下，皇帝越来越担心大权旁落，因此对原有决策体制和行政网络都不放心，更加趋向于求助自己、扩展自己个人的权力。因此，属于内廷的和皇帝身边亲信的权力也因此而得到扩张。宦官从某种意义上讲，是皇帝朝夕相处最可信赖的人，所以，权力膨胀得最快。接着就轮到了翰林学士。因为跟宦官相比，翰林们毕竟有文化，有政治头脑，可以更好地为皇帝出谋划策。因此，在晚唐，翰林学士院逐渐发展成了一个内廷的决策参与机构。学士们不仅将一部分诏令起草权抓在手里，而且对皇帝的最后决策（拍板）给予建议，俨然与外廷的宰相形成分庭抗礼之势。在某些特殊情况下，宰相甚至要听命于得宠的翰林学士。比如著名的“二王八司马”改革的发动，其中的“二王”就是翰林学士，他们在唐顺宗在世的时候，居然操纵了整个政局。
古代政治是个讲究平衡的政治，制度是平衡的一种保证。晚唐皇权的膨胀固然有它的道理，但这种膨胀引入的种种非制度因素，导致制度的变形，不仅不能改变内轻外重的局面，反而使得中央政府政出多门，决策混乱。宦官的干政更是破坏了朝廷的政治文化氛围，使得朝野朋党之争加剧，官场道德下降，导致国势更衰。
需要掌握的概念
三省六部 开皇律 科举制 集体宰相 政事堂 宰相会议 进士科 明经科 省试 行卷 朋党 流内流外 告身 四善二十七最 府兵 上番 团结兵 扩骑 官健 内轻外重 节度使 牙兵 书记判官 三京府 都护 五刑 十恶 八议 三司推事 甘露之变 翰林学士 枢密使
思考题
1．隋朝创制的基本框架是怎样的？
2．唐朝宰相体制的特点是什么？
3．为什么说唐朝中央政府的运作方式是君逸臣劳模式？
4．科举制对于官僚制的意义是什么？
5．唐朝科举制有哪些内容？
6．唐朝科举制有哪些隐性制度安排？为什么能够实现这些安排？
7．科举制度对中国社会的影响有哪些？
8．唐朝的官员任用与考核制度的基本内容有哪些？为什么要定期考核官员？
9．唐朝的监察制度跟政治运行有何关系？
10．府兵制为什么会最终废弛？
11．唐朝的开边政策与募兵制有何关系？
12．唐朝道这一级地方政权有着什么样的演变过程？
13．唐朝地方建制的特点是什么？
14．为什么说隋唐司法制度的改革越发趋于人性化？
15．唐朝司法制度的“八议”体现了什么精神？
16．中唐为什么会出现藩镇割据？
17．中晚唐宦官专权的原因是什么？
阅读书目
1．陈寅恪．隋唐制度渊源略考．北京：中华书局，1963
2．沈任远．隋唐政治制度．台北：台湾商务印书馆，1967
3．岑仲勉．府兵制度研究．上海：上海人民出版社，1957
4．吴宗国，唐代科举制度研究．沈阳：辽宁大学出版社，1997