书城政治政风与政府建设
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第32章 政风评议与政风建设(3)

第二,针对政府的工作作风,民谣表达了如下评价。(1)批评衙门作风,比如:“门难进,脸难看,话难听,事难办”、“办事不热心,待人不热情”。(2)批评工作人员的庸俗态度,比如:

“三个公章,不如一个老乡”、“不给好处不办事,给了好处乱办事”。(3)批评公私关系上工作人员的利己行为,比如:“端着公家的碗,领着公家的钱,干着私家的活”、“拿着公款,想着私事,干着家事”。(4)批评机关工作的拖沓作风,比如:“上班的碰到下班的,迟到的碰到早退的”、“该办的事不办,能办的事拖着办”、“该办的事情,领导不督就不办;该报的情况,上级不催就不报”,等等。

第三,针对政府的领导作风,民谣有以下评价。(1)关于领导干部奉行权力就是真理的观念,比如:“一把手绝对真理,二把手相对真理,三把手服从真理,老百姓没有真理”。另外,民谣中有一对联更直接地表达了这一点,左联是“说你行、你就行、不行也行”,右联是“说不行、就不行、行也不行”,横批是“不服不行”。(2)关于决策上的经验主义,比如:“工作凭经验,办事凭感觉”;对于工程建设,早就有“三拍工程”的民谣,即“拍脑袋决策,拍胸脯保证,拍屁股走人”。(3)关于好人主义,比如:“上级表扬下级,下级表扬上级,你表扬我,我表扬你,自己表扬自己”、“上级对下级哄着护着,下级对上级捧着抬着,同级对同级包着让着”、“出了问题谈一谈,犯了错误管一管,有了矛盾调一调”,等等c第四,针对干部的生活作风,民谣反映出以下几个方面的问题。(1)民谣暴露出干部生活上的腐朽倾向。比如有这样一些民谣:“什么场合都敢去,什么东西都敢要,什么钱财都敢花”、“上午围着领导转,下午围着酒杯转,晚上围着裙子转”、“泡桑拿,蹲包房,找三陪”等。(2)民谣反映出干部生活上的攀比与利己心态。有民谣说:“车子越坐越好,房子越住越大,手机越用越小”、“弄房子,换位子,捞票子,坐车子,顾孩子”。(3)民谣反映了干部生活上的庸俗关系学,比如:“方便熟人,联络能人,靠近名人,巴结要人”、“处事凭感情,办事凭关系”。(4)民谣反映出干部对自己要求不严、形象不佳的问题,比如有这样的民谣说:“管不住自己的嘴,管不住自己的腿,管不住自己的手,管不住家里的人”、“台上台下不一样,上级下级不一样,人前人后不一样,言语行动不一样”,等等。

通过以上对涉及“政风”的民谣的解读,我们可以得到以下一些启示。

第一,民谣对“政风”的否定性评价具有广泛性和全面性。

在作者搜集到的有限数量的民谣中,就涉及了“政风”中的思想作风、工作作风、领导作风与生活作风这四大方面,而每一个方面又涉及到很广、很宽的内容。可以说,当前的民谣比较广泛、全面地表达了“民”对“政风”的态度和评价。一方面,从其形成和流传来看,民谣是在街谈巷议、闲言碎语中产生的,群众关心的同一个话题谈得多了,议得多了,于是有些人就把它编成具有一定节奏和韵律的顺口溜,于是民谣就产生了。民谣的魅力还在于其流传,在口口相传的过程中,民谣又被有意或无意地改变和传播。于是民谣就越传越广,越传越久。这些民谣之所以流传广和流传久,最主要的原因是这些民谣所涉及的社会现象具有一定的普遍性,所体现的群众情感也具有一定的普遍性。另一方面,从公共行政学的角度来看,作为行政主体的“官”与作为行政客体的“民”之间是具有非常广泛联系的,这种广泛联系就是公共行政功能存在的逻辑前提。在“官”以各种各样的行政手段作用于“民”的过程中,“官”就必然地把自己的行政理念、行政态度、行政行为、行政道德等方面稳定的、习惯的东西展示在“民”面前,而“民”也正是通过这些稳定的、习惯的东西对“官德”进行价值评价。由于“官”与“民”联系的广泛性,所以“民”就能够从很广的方面对“官德”进行评价,其中民谣就是一种喜闻乐见的评价形式。

第二,民谣对“政风”的否定性评价具有尖锐性和深刻性。

民谣的集体创作的特点使它可以直截了当、毫无顾忌地表达群众对社会现象的情感和态度,所以,它在反映时弊时,往往是寸铁刺人,一针见血,显得特别尖锐。另外,从公共行政学的角度看,在“官”与“民”的行政关系中,“民”虽然是权力的所属主体,但不是权力的实际行使主体,“官”虽然不是权力的所属主体,但却是权力的行使主体,这就是公共权力所属主体与行使主体的分离状态。所以,“官”在行使权力时,如果能以“民”

的意愿为根据,这是“民”所期待的。但在实际的行政行为中,“官”的行政行为与“民”的价值期待是有差距的。特别是在市场经济的新环境中,由于受不良价值观的影响,“官”之行政行为与“民”之价值期待之间的差距还很大,甚至是有些“官”之行为有违“民”之期待。对此,“民”必然要对“政风”进行价值评价,除了一些常规形式的评价外,民谣就是一种非常规的评价形式,它借助于尖锐的评价方式来反映群众的思想、情感和态度。因此,民谣的尖锐性实际上是深刻地反映了问题的严重性。

第三,应该重视对民谣的搜集和整理,以了解民风和民情。

民谣是群众的口歌形式,它体现了民俗、民风与民情。我国古代的统治阶级为了了解民众的情况,形成了独特的采集民歌、民谣以观民风的制度,即采风制。我国古代采风的目的,一方面如《汉书·艺文志》言:“古有采诗之官,王者所以观风俗,知得失,自考证也。”即了解民俗和民众的情感;另一方面如《晋书》中范文子所言,采风之意在于“使勿兜、风、听、胪言于沛,辨妖祥于谣,考百事于朝,问谤誉于路。有邪而正之,尽戒之术也。”

即勿使不实之言散播于市,并从民谣中判定政风的善与恶,从民众中得知谤和誉,这是正邪之道。与古代采风制相类似的,古人有“审乐知政”的说法,说的也是通过民谣、民歌来了解人民生活中的喜怒哀乐,以及群众在对“政风”的社会评价中表现出来的爱憎亲疏。“采风可以了解民间疾苦,虽然并不能由此而消除这种疾苦,但却说明了民间歌谣的一个重要特点,就是从这些歌谣中可以听到人民的声音,听到群众的声音,听到群众的政治意见。”这是我国古代采风制形成和发展的重要原因之一。改革开放以后,由于众多因素的影响,一些不良作风在一些机关和干部中滋长,对这些不良作风老百姓早有警觉和反应,民谣就是表达老百姓心声的一个途径。因此,尽管今天我们可以通过更先进的手段来了解民风与民声,但也不应该忽视“从民谣中倾听民声”

的传统途径。虽然有些民谣道出了群众的怪话和牢骚,但是这些怪话和牢骚也真实地表达了群众对“政风”中存在问题的情感和态度,它只不过是以尖锐的语言形式来针砭“政风”中存在的“肿瘤”和“溃疡”。总之,民谣尖锐地暴露了“政风”中的问题,这些问题与为人民服务的根本宗旨直接相违背,也是一种腐败现象。江泽民曾经指出,这些不良的、恶劣的风气,误国误民,危害无穷,必须坚决扫除。可见,第三代中央领导对于这种不良的作风早有警觉,并下决心铲除。

(作者单位:南京大学哲学系)

政风评议的指标体系与方法

一、政风的理论内涵与操作定义

段华洽从理论上说,政风就是指行政组织及其工作人员,为实现特定的行政目标,按照政策法规,在行政公务活动过程中体现出来的行为方式及其动态表现。但是,仅有理论定义难以开展具体有效的政风评议工作,还必须将政风的理论概念转换为可以度量的操作定义。有了操作定义,政风就成为可以客观观察和评价的变量。就政风的操作定义而言,至少应当明确以下问题。

一是评议对象c评议对象都是行政主体,一般来说,政风评议主要是针对政府及其部门,并不针对基层单位和具体人员进行政风评议。

二是评议内容。即评议对象的行政行为,不属于行政行为的,不应当作为评议的内容。评议内容应当具有可观察性,能够以指标体系的形式表示出来。

三是评议标准。包括三个层次,首先是对政府及其公务人员具有约束力的政策法规,特别是强制性义务和禁止性规定;其次是公务人员的职业道德规范(在这方面往往以明文形式如《国家公务员行为规范》或公民道德准则表示);第三为更高层次即执政党的理论指导思想和政治理想。

四是评议重点。评议的重点应当是行为方式。

政风建设评价的主要内容政风建设评价的主要内容,可以从四个方面考虑,即:廉政建设、勤政为民、作风建设和依法行政。

这四者有密切的关系。

(1)廉政建设。保证行政主体的公共管理和公共服务的性质,体现行政纪律、行政道德的要求。

(2)勤政为民。确定公共管理和公共服务的目标对象,强化业务素质,提高工作效能。

(3)作风建设。确定基本行为规范,塑造公众形象,保持良好的工作和行为风范。

(4)依法行政。在严格遵循法律法规的前提下,正确有效的行使行政执法权。前三项,可以说是所有行政机关及其公务人员的共同要求,后一项并非所有的行政机关都有行政执法权,主要在掌握行政许可、审批、收费、认证、裁决和处罚权的部门开展。此外,地方各级政府要针对本地实际情况、中心工作和重点任务,提出更为具体的评价内容。

政风建设的评价内容的确定,为政风评议指标体系的建立提供了理论前提和逻辑框架。

三、政风建设评价指标体系的构成

政风评议的内容确定之后,关键就是评价指标体系的构建。

指标是测评的工具,是反映测评对象属性的指示标志。指标体系,则是根据测评目标和测评内容的要求,构建的一组相关指标,据以搜集测评对象的有关信息资料,能够综合反映测评对象的基本面貌、素质和水平。

从指标的类型来看,应当处理好以下几方面的关系。

主观指标与客观指标的关系。主观指标俗称“软指标”、“定性指标”,反映人们对测评对象的意见、看法、期望值和满意度,是心理量值的反映,有相当的模糊性、不确定性和不可比性。因此,完全使用主观指标构建指标体系是不适宜的。客观指标又称“硬指标”、“定量指标”,反映客观事实,有确定的数量属性。但是,政风评议不可能完全使用客观指标,因为人民群众的主观需求、愿望、动机这些主观指标是确定政府工作目标和重点任务的前提,而人民群众对政府工作效果的评价即满意度,又是政府检查总结工作的标准。在指标体系设计中,应当尽量使用客观指标,对主观指标可以相对“硬化”,即划分若干等级,如满意、比较满意、不满意,并折成相应分数。再与客观指标分数加总,合成测评总分。

投入指标、过程指标与产出指标的关系。如果把政风建设当作一项基础性的重点工程,就会形成投入指标如政风建设的人力、财力投入,过程指标如日常工作表现,产出指标也就是工作实绩。政风评议应当对政风建设的投入指标、过程指标和产出指标都要兼顾,但是应当侧重对产出指标的考察,着重考察政风建设的实际成效。

肯定性指标与否定性指标的关系。肯定性指标又称“正指标”,反映政风建设的成绩和进步;否定性指标又称“逆指标”,反映政风建设中存在的问题和消极面。政风评议指标体系大多数是肯定性指标,但有必要设置一定数量的否定性指标,从正反两方面综合评议政风建设。应当注意改进和完善评议方法,保证否定性指标数据的真实可靠。

绝对指标与相对指标的关系。绝对指标是用绝对数即统计总量反映政风建设的状况,但是,由于不同评议对象的基础条件、职责范围、工作难度等不同,直接进行绝对指标的比较不尽合理。因此,应当采用相对指标。在实践中,可以先使用绝对指标,取得原始数据,再将其折算调整为相对指标,是比较适宜的。

从指标设计的技术要求来看,应当注意以下问题:一是指标的准确性;二是指标的具体性;三是指标的完备性;四是指标的可行性;五是指标的独立性。

四、政风建设评价的方法选择

从目前各地开展的政风评议工作来看,已经形成了一些经验和做法,主要是: