南京国民政府禁烟态度的转变
一、近代中国烟毒泛滥的顶峰时期
1927年4月18日，蒋介石在南京建立国民政府，从此，中国历史进入了以蒋介石新军阀为统治的南京国民政府时期。这一代表大地主、大资产阶级利益的政权建立伊始，在面临着政治、经济、文化等诸多问题需要一一解决之时，也迎来了近代中国烟毒泛滥的顶峰时期。
自1917年后，伴随烟禁的逐渐开放，全国罂粟的种植与日俱增，经10多年的发展，到20年代后期，罂粟播种区域遍及全国各地，栽培面积达到创纪录的水平。据《中国烟祸年鉴》一书提供的资料，这一时期，西北的陕西植烟区为全省耕地面积的75％，鸦片的产值占农业总产值的90％；东北的辽宁、热河（旧省名，辖今河北省东北部、辽宁省西南部）、吉林和黑龙江四省大烟种植面积达600万亩；宁夏罂粟占耕地面积的35％；甘肃除贫瘠之地以外，每县都植有罂粟。据《拒毒月刊》第36期记载：甘肃种烟已堪与汉蜀黔诸省相匹；华北的河南省有108个县，种植罂粟的县份占全省的80％以上，豫东各县种烟所占耕地约40％～50％；热河全省植烟1万顷以上；华东的合肥、阜阳等16县1928年烟田376，000亩，浙江永嘉一地1931年种烟10万亩；西南的四川植烟面积在800万亩以上，占农地的1／3。据金陵大学农业经济系教授卜凯等人对20世纪30年代中国13个地区鸦片种植情况的调查：1914年～1919年鸦片种植面积占耕地面积的3％；1924年～1929年上升为11％；1929年～1933年则高达20％。上述统计反映出民间鸦片种植逐年增多的势头。另据《拒毒月刊》和《中国烟祸年鉴》提供的资料，有些地区罂粟的种植面积远远超过了耕地的20％，如云南省1929年耕地面积为4，027，878亩，而罂粟面积达3，250，000亩，罂粟地占耕地面积的80．7％。甘肃的罂粟地约占耕地总面积的75％；四川茂县罂粟地占70％；而陕西更达惊人的90％。总之，从中国罂粟种植史来看，这一时期尤其是1929年一1934年间，为罂粟种植最多的年份，呈现出了“满地罂花映日红”的局面。这一时期，土产鸦片的产量也达到了世所罕见的程度。根据有关资料计算，1929年～1933年间，中国的罂粟种植总面积约8000万亩，1930年前后，全国耕地总面积为1，300，000，000亩，罂粟种植面积约占6．1％。每年生产鸦片6000万公斤，即120万海关担，其中以陕西、甘肃、云南和四川为四大鸦片产区。据记载，云南年产鸦片约2亿余两，而四川最多，约达4亿两，实际数量可能还不止于此。另据刘敏在《甘肃的毒品危害及禁毒活动》一文中透露：1935年，甘肃的烟苗面积达50多万亩，总产量2000万两。据1934年召开的国际禁烟会议记载：1930年中国的鸦片产量已达12，000吨，而此时除中国外全世界的产量仅为1770吨，中国的产量竟是世界各国产量的7倍。这一数字使中国的代表“出席国际禁烟会议，颇像罪犯出席法庭”。而这一时期，全国吸毒人口之多，在历史上也是绝无仅有的。1929年～1934年间，由于毒品数量的充足，政府和各地军阀的只征不禁，全国的吸毒人口数量急剧增长，吸食各类毒品的总人数达8000万人，达到空前绝后的地步。1932年，中国人口474，487，000人。吸毒者约占总人口的16．8％。在吸毒者中，仅吸“红丸”的就达30，000，000人。云南一省有1700万人，而吸毒者就达300万人；贵州省的700万人中也有233万人吸毒；最严重的是四川，全省7000万人中，竟有4000万人是瘾君子。
与此同时，烈性毒品也日益泛滥。20世纪20年代末，国内已掌握了制毒技术，河南、河北、天津、四川等地均出现制造毒品的基地。四川军阀刘湘属下的第七师师长蓝文彬，公然指挥部下在重庆设置制毒工厂，将制造的毒品用武力保护批发零售。河南博爱大辛庄制毒的工厂就有三四家之多。而外国不法分子，利用其治外法权和租界的特权，也在中国秘密开设制毒工厂，大肆制造、贩卖海洛因、吗啡等毒品。如日本在天津和石家庄等各大商埠均设厂制毒。1931年7月，在天津租界收缴了价值10万元的由日本、法国、意大利等国不法侨民制造的大宗毒品。1928年11月，全国禁烟会的代表指出：“日人侨居上海经营毒品者，几占全数1／3，他若欧西近东各国奸商恃此牟利者，数难胜计，期间且有外国领事加入同谋。”1936年5月，美国人福勒在国联召开的禁烟会议上曾透露，1934年中国输入作为制造海洛因原料的醋酸酐约为5万基罗，而当时，醋酸酐在中国除了制造毒品外没有其他用途。5万基罗醋酸酐可以制造的海洛因超过世界一年合法使用量的50倍。可见，当时的毒品制造已有相当大的规模。总而言之，在20世纪20年代后期到30年代中期，中国成为当时世界上无以匹敌的产毒大国和吸毒大国。
20世纪20年代后半期至30年代中期，近代中国之所以能发展演变到烟毒泛滥的顶峰时期，是与近代中国特定的社会背景，与国家的分裂、政局的动荡、吏治的腐败、地方政府的自行其是等政治因素，西方列强在中国拥有的治外法权半殖民地政权性质，自然灾害、地理环境和气候等自然条件，农业的凋敝、农村的破产、大量失业和隐性失业人口的存在等经济因素，以及当朝政府的所作所为等有着不可分割的内在联系。
二、南京国民政府的“寓禁于征”政策
如前所述，1927年南京国民政府成立之初，正处于中国烟毒泛滥的顶峰时期。而早在清末民初禁烟运动时就成立的各种禁烟组织，在长期而卓有成效的唤起民众、促进当局禁烟禁毒的基础上，此时又发挥了更为重要的推动作用。中华国民拒毒会代表全国人民发表宣言，要求政府禁止鸦片，他们提出8条建议。主要内容为：严禁外国毒品在各埠入口；抗议南洋群岛殖民当局在华侨中的专卖鸦片政策并取消他；严禁国内种植罂粟和贩卖鸦片；请在县级设勒戒所，限期戒断烟瘾；在中小学教科书中加入拒毒内容等，积极呼吁禁烟。国民政府颁布以收税为主的禁烟条例之后，遭到拒毒会的强烈反对，拒毒会认为，“鸦片为帝国主义侵略之工具，为军阀官僚生存之命脉，实三民主义之劲敌，亡国灭种之祸根。惟按目下之禁烟计划观之，则不但与三年禁绝之政策背道而驰，更与总理遗训势不两立……言为福国，实为祸国；言为利民，实以害民”。就在民众的要求下，国民政府乃于是年的第105次中央政治会议上，议决3年禁绝鸦片，但这一阶段的禁烟政策完全服从于筹措军费之需要却是显而易见的。1927年9月，国民政府财政部颁布了《禁烟暂行章程》13条，开始禁烟。《禁烟暂行章程》规定：由财政部设禁烟处管理全国禁烟，从1928年起3年禁绝鸦片烟；25岁以上吸食鸦片者须领戒烟执照，保证3年禁绝；贩卖鸦片抽以重税，第一年70％，第二年100％，第三年200％；人口的戒烟药品须交财政部禁烟机关，贴印花税票，统一运输，贩卖者必须领有特许证。就这一禁烟章程本身而言，虽已明令三年内禁绝鸦片，但明显存在着许多纵毒问题：一是将禁吸年龄限制在25岁以下；二是规定对戒烟药品征税，允许商民领证贩卖，这是以禁烟之名而行征税之实的欺人之谈。11月又颁布《修正禁烟条例》20条，规定由财政部特设禁烟处专任全国禁烟事宜。该条例主要内容与前章程大同小异，其中补充了对戒烟药品须经检查化验，领取特许证后方准出卖，以及侦缉队协助禁烟和对烟贩进行审判等规定。后者虽较前者有所完善，但目的仍在抽税，故其对领取执照、特许证、印花税以及罚金和没收财产等规定详细而且严格。如不领特许证而擅自贩卖者，课3000元以下罚金，并没收商店财产；不领戒烟执照私自吸食者，处3年以下有期徒刑或3000元以下罚金，再犯者加重本刑1，3等。从上述《禁烟暂行章程》和《修正禁烟条例》的主要内容可以看出，这次禁烟的各项具体规定，无论是领取戒烟执照、发特许证或贴印花税票，其目的只有一个——向毒品贩收税。由财政部出面领导禁烟，就意味着向民众宣告，国家要借禁烟来解决财政问题。正如财政部长郑洪年接见拒毒会代表时所说：“目下禁烟计划，仅为筹款之计，如谋禁烟，不但不能禁烟，实足纵毒。”由财政部出面禁烟，实行“寓禁于征”政策，是南京国民政府在建立之初实行的武力统一政策的重要组成部分，这种规定只能促使毒品更加泛滥而与禁烟毫无裨益。
1928年4月，南京国民政府再次修正禁烟条例并予以颁布。该条例共21条，规定：财政部设立禁烟处专任全国禁烟事宜；各省设立禁烟总局，综合处理全省禁烟事宜；紧要区域内设立禁烟分局，非紧要区域各县设立禁烟分所；财政部于相当区域设专运所，办理征收特税及专运事宜。该修正条例虽在禁烟机构的规定方面较前完善，但其具体的禁烟内容反不如以前。如该条例规定，经禁烟机关特许者允许栽种罂粟。从上述规定中不难看出：第一，国民政府是要借禁烟之机，搞毒品的公吸、公售、公运，把一切隐蔽的私吸、私售、私运变为公开，以达到最大限度收取鸦片税的目的。第二，将“栽种罂粟……除将烟苗铲除并处10年以下5年以上之有期徒刑”，改成了经“特许者”可栽种罂粟。这一改动，实际上是暗示农民，只要缴税就能大种罂粟，这无异于公开号召农民重新大量种植罂粟，以便保证政府的税收。从常理上说，禁烟条例的基本内容，应注意如何尽快有效地禁止鸦片烟毒，而不是首先考虑征税。在这里，为了收税，禁烟变成了纵烟，禁烟机构成了变相的收税机构而已。禁烟机构越完善，距离民众所要求的禁烟也就越远。
1928年3月～4月，国民政府财政部分别颁布了《戒烟药料特税章程》《戒烟药料印花领用章程》和《戒烟药料护运章程》等3个有关收税的章程。《戒烟药料特税章程》规定，财政部于各省扼要地点设专运所，负责运送“戒烟药料”（把鸦片定名“戒烟药料”，大肆种贩）。该“药料”除在该省缴纳原部定各税以外需转运者要纳特税，“每一千两征收特税国币三百元”，特税在起运地交一半，运到地再交一半，如再需转运到别处，则须再补征半税。《戒烟药料印花领用章程》规定，财政部为依限禁烟，特定“药料”印花3类19种，颁发各省贴用。缴税后粘贴印花方可转运，否则以走私论罪。《戒烟药料护运章程》规定，“为便利商民巩固运输”，特备运舰数艘，轮流护运“戒烟药料”。“戒烟药料”满一百两以上者纳税后即可请专运所代运，但不满一千两均按一千两征收特税。这一规定实际上是在鼓励烟贩进行大规模的鸦片贩运，如果一二百两均按一千两收税，烟贩何不尽可能多运赚钱，反而少运多缴税呢？由政府颁布一系列章程的目的，本应为禁止鸦片泛滥，而这里却变成了“为便利商民巩固运输”，帮助鸦片贩运者护送毒品。因此无论从哪个角度观察分析，都看不出这种章程对禁止鸦片泛滥有何作用，而它的具体内容又是纵容毒贩进行大规模贩运。
1928年3月，国民政府还颁布了《中华民国刑法·鸦片罪》和《各省检查烟苗章程》。《中华民国刑法·鸦片罪》规定，制造、贩卖、吸食毒品和开烟馆、种植罂粟以及打吗啡针等行为均为犯罪，分别处以有期徒刑或罚款。如制造和贩卖毒品者处5年以上徒刑，并科5000元以下罚金。鸦片罪中最轻为意图供给毒品或毒具者，要处500元以下罚金，罚金是很重的。《各省检查烟苗章程》规定，“为严禁私种和准备制药所需起见”，各省特设检查烟苗局，该局职责为“办理检查烟苗及征费暨收买药料”。该局由财政部直接派特派员一人，委员若干人组成。国民政府鼓励农民种植罂粟，却美其名曰“制药所需”；向种户收税，名日“检查烟苗”，真是欲盖弥彰，将其迫不及待地想利用鸦片烟税解决财政困难的丑恶嘴脸暴露无遗。此外，1928年3月29日还颁布了《皖北检查烟苗局办事规则》，4月颁布了《审理烟案简易程序》。
以上各章程条例内容概括起来，即鸦片以“禁烟药料”的名义，准许贩卖吸食，罂粟种植以3年为限禁绝，吸食及贩卖吗啡绝对禁止。这些章程条例无不以“钱”为中心。这一阶段的禁烟政策说明，南京国民政府成立之后，以蒋介石为首的新军阀在利用鸦片税方面丝毫不逊于前任北洋军阀。只不过北洋军阀是公开鼓励，勒逼农民种罂粟，收取大量特捐以充军饷，有的军阀直接用鸦片代替现金发放军饷，有的直接用鸦片换取枪支。而蒋介石新军阀则是利用民众良好的愿望，打着禁烟的幌子，干着纵毒的勾当。这一阶段的禁烟政策正如中华拒毒会宣言中所指出的：国府一年来对于禁烟之设施，“令人失望之余，深滋痛心”。
三、由“寓禁于征”向禁烟为主的转变