辽沈、淮海、平津三大战役后，胡宗南集团根据全国战争形势和西北战场的情况，以及国民党的战略退却部署，开始收缩兵力。企图第一步将主力由关中地区退守三原、高陵、泾阳、咸阳西安、宝鸡及渭河南岸，以迟滞第一野战军前进，掩护搬运西北地区的物资及撤退机关后方；第二步，依托巴山，丰力集中汉中。以一部据守西安、咸阳、宝鸡，依渭水而阵，保持子午谷后方交通，以四川为后方，凭借秦岭!巴山天然屏障设防，与二昌集凰联结，阻止解放军进攻，以保持西北，屏障西南。
一、西北地区国民党军的企图与部署和
解放军进军西北地区的任务与方针A.西北地区国民党军的企图与部署
西北地区包括陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆等省区，面积320万平方公里，人口2300万。该地区南连湖北、四川、西藏，东邻内蒙古、山西、河南，自西向北与印度、巴基斯坦、阿富汗、原苏联(现在的塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、俄罗斯)和蒙古等国接壤，国境线全长6180公里。西北地区横跨青藏、内蒙古、黄土三大高原，平均海拔在2000米以上，属高原内陆性气候，是长江、黄河的发源地。著名的天山、昆仑山、唐古拉山、祁连山、贺兰山、秦岭、大巴山纵横其间。塔里木、柴达木、腾格里沙漠浩瀚，戈壁辽阔，人烟稀少，交通闭塞。该地区的自然资源非常丰富，当时石油蕴藏量和产量均占全国第1位，除玉门油田外，当时已探明而尚未开采的还有永昌、柴达木、享堂、乌苏、喀什、库车、阿克苏等油区。此外，煤、铁、盐以及其他贵金属蕴藏量也极为丰富，但在国民党反动政府统治下，经济却十分落后。据当时国民党政府资料统计，在国民经济中，农业占75％，牧业占20％，近代工业和手工业不到5％，人民的生活非常穷苦。到1948年，该地区的国民党军政人员达百万以上，约占西北5省人口的4．5％，苛捐杂税多如牛毛，使本已十分贫穷的人民更如雪上加霜。
1949年春，盘踞西北地区的国民党军共有25个军、61个师(旅)约40万人。其中，西安绥靖公署主任胡宗南集团13个军(第1、第3、第17、第27、第30、第36、第38、第57、第65、第69、第76、第90、第98军)，共33个师及若干直属团队，计17万余人，除2个军在四川整补外，其余位于陕中及渭河流域；西北军政长官公署副长官马步芳、马鸿逵、马鸿宾集团及蒋系部队共8个军(第11、第81、第128、第82、第129、第120、第91、第119军)，共24个师，计14万余人，驻守甘、青、宁3省；新疆警备总司令部总司令陶峙岳部3个整编师(整编第42、第78师、整编骑兵第1师)及2个独立骑兵旅，共7万余人，驻守新疆省；晋陕绥边区总司令部邓宝珊部1个军(第22军)2个师约1万人，驻守陕西榆林地区。国民党政府企图利用这支军事力量，继续顽抗。
由于上述部队分属不同派系，因此，各派之间矛盾较深。不仅蒋系胡宗南集团与青宁二马等之间矛盾重重，而且宁夏马鸿逵、马鸿宾与青海马步芳等诸马之间，亦因争权夺利，相互倾轧，彼此猜疑，互不合作，各自为谋。
1948年2月，西北野战军转入战略进攻后，经过近一年的积极作战，不仅解放了渭河以北广大地区，歼灭国民党军11万余人，有力地配合了其他战场上人民解放军的作战，而且自身在作战中得到了很大的发展。1949年春，西北野战军遵照中央军委的指示，改称第一野战军，下辖7个军共18个师和2个骑兵旅，经过整编，全军达15．5万人，战斗力大为增强，“已经造成全歼胡马匪军解放大西北更好的条件”。“西北战场上最困难的时期，已经过去了。”
辽沈、淮海、平津三大战役后，胡宗南集团根据全国战争形势和西北战场的情况，以及国民党的战略退却部署，开始收缩兵力。企图第一步将主力由关中地区退守三原、高陵、泾阳、咸阳西安、宝鸡及渭河南岸，以迟滞第一野战军前进，掩护搬运西北地区的物资及撤退机关后方；第二步，依托巴山，主力集中汉中。以一部据守西安、咸阳、宝鸡，依渭水而阵，保持子午谷后方交通，以四川为后方，凭借秦岭、巴山天然屏障设防，与二马集团联结，阻止解放军进攻，以保持西北，屏障西南。
B.解放军进军西北地区的任务与方针
1948年12月，在辽沈战役已胜利结束，淮海、平津战役正在顺利展开之际，中央军委和毛泽东根据全国解放战争的形势发展，在筹划全军今后作战方针时曾设想，华北军区主力首先协同东北野战军夺取北平、天津、张家口和唐山以及太原，然后，以华北军区第2、第3兵团夺取绥远、宁夏，与西北野战军会合，第1兵团则早日与第一野战军会合，先肃清兰州、潼关线上及其以南、以北诸敌，并夺取潼关、西安、天水、汉中诸城，然后入川。12月24日，毛泽东又进一步指出：“胡宗南尚有二十八个师，十五万八千人，又有青海回军(战斗力较强)在陇东配合，胡军退川退鄂亦尚未定。西北我军实力弱于胡军，更弱于胡马联军，因此目前不能切断其退路，即增加徐向前部亦无此可能，只有杨得志、杨成武、徐向前三部齐去才有此可能。蒋介石整个部署亦尚未定，如以胡军调京沪，则四川门户洞开，如以胡军守川，则他将以西安为第一线，不会轻易放弃西安，故目前不要忙于去包围胡军。”并指出，淮海、平津战役及攻克太原后，全军休整2至3个月，然后以西北野战军和华北军区3个兵团出陕甘川。1949年1月8日，中共中央政治局会议通过了毛泽东起草的《目前形势和党在一九四九年的任务》的党内指示，确定1949年人民解放军的任务是：“争取占领湘、鄂、赣、苏、皖、浙、闽、陕、甘等九省的大部，其中有些省则是全部”。据此，毛泽东于2月12日，致电彭德怀并告贺龙、习仲勋：太原、大同解决后，华北三个兵团廿三万人即可全部用于西北，至少徐向前、杨得志两兵团十七万人可以用于西北，并告，“太原、大同可于三月内解决，休整一至两个月，大约在六月徐、杨等部即可协同你部攻西安。”
为尽早解决西北地区国民党军，在太原战役行将结束之时，正在太原前线指挥作战的彭德怀于4月23日向毛泽东报告了战役结束后的布置：“十八兵团拟位于徐沟、榆次休整，准备从陕区潼关线渡黄河。十九兵团、七军，拟位于太谷及以南休整，准备从荣河、韩城线入陕。廿兵团(杨成武同志)等希望同往。如三个兵团全部入陕，估计今冬可占南郑、兰州、西宁，相机解决宁夏。明年分两路入川入疆”。并说：“前与李先念同志商定，以鄂西北之刘金轩部约两万人，配合陕作战”，请军委指示。4月25日，毛泽东复电彭德怀：“杨成武兵团需留华北暂不入陕，该兵团如损伤不大可迅开平绥线夺取大同，尔后即控制于该线，准备将来配合西北我军解决绥、宁问题。”同日，中央军委即致电徐向前、周士第、罗瑞卿：“十八及十九兵团改隶第一野战军建制，尔后行动整训及补给等统听彭德怀同志指挥区处。”从此，第18、第19兵团即开始做加入西北地区作战的准备。第18、第19兵团共辖6个军25个师，连同第一野战军入陕归建的第7军和第1军第3师、第3军第18师，共20万人，进入西北作战，对取得西北解放战争的胜利具有重要作用。
5月8日，中共中央致电中原局并告彭德怀、张宗逊、赵寿山和西北局：“我第一野战军(三十五万人)六月间开始举行夺取潼关、西安、宝鸡、汉中、天水及陇南地区之战役，希望我陕南刘金轩部沿汉水向汉中方面行动，最好能直取汉中区域，切断胡宗南向川北的逃路”。“在上述战役期间及战役结束后一个时期内，刘金轩部受彭张赵指挥”。在上述战役完毕之后，“陕南区党政军领导关系应予改变为受西北局、西北政府及西北军区的领导。”
1949年5月23日，中央军委在《对各野战军的进军部署》中确定，第一野战军的任务是：向西北进军，消灭西北地区之敌，解放并经营陕甘宁青新5省，年底前占领甘肃、宁夏、青海，然后分兵两路，一路由彭德怀率领位于西北，解放并经营新疆；一路由贺龙率领入川，与第二野战军协作解决贵州、四川、西康3省。
在确定第一野战军进军西北的同时，根据七届二中全会提出的解决残余国民党军的天津、北平、绥远三种方式，中共中央军委还提出了解决西北国民党军的方针。
早在4月28日，毛泽东就曾致电彭德怀：“假如西野方面暂时不打大仗，你可否于回陕前来中央一谈关于用和平方法解决西北的问题。看样子，此种可能性是存在的。张治中等人现在决定留平，并向我方靠拢。用和平方法解决西北问题这件事，我们或须考虑通过张治中的帮助去做。”8月6日，又致电彭德怀并贺龙、习仲勋：“我们认为，西北地区甚广，民族甚复杂，我党有威信的回民干部又甚少，欲求彻底而又健全又迅速的解决，必须采用政治方式，以为战斗方式的辅助。现在我军占优势，兼用政治方式利多害少。其办法即为利用靠拢我们的国民党人和我们的人一道组织军政委员会，以为临时过渡机构。这样的国民党人就是张治中、傅作义、邓宝珊。”毛泽东还指出：关于“宁夏问题，我们准备和傅作义合作去解决”。马鸿逵是傅作义的把兄弟，有请求和平解决之意；“我们认为在马步芳解决后，必须使用杨得志兵团深入宁夏，给马鸿逵部以歼灭的打击，迫使残部退入后套，然后经过傅作义用政治方式去解决。”“邓宝珊与马步芳将领均认识，于甘肃有声望”，“请你们考虑是否可以利用邓宝珊，叫他去兰州和我们的人一道组织甘青军政委员会及甘肃省政府。”“对马步芳必须歼灭其主力，但他有玉树等地为后方，可以保存残部。欲最后解决青海亦须找些与青海有联系的旧人，如我们使用邓宝珊主甘，可能打开寻找此项旧人及最后解决青海问题的门路。”“陶峙岳现在动摇，有和平解决新疆的意向。”
为了进一步统一西北党政军的领导，更有利于协调各方面的工作，中共中央于6月8日决定成立新的中共中央西北局。以彭德怀、贺龙、习仲勋分别任第一、第二、第三书记，以彭德怀、贺龙、习仲勋、马明方、王维舟、李井泉、马文瑞、刘景范、贾拓夫为常委。
C.进军西北的准备
为从各方面做好向西北进军的准备，西北野战军于1月11日至23日，在澄城县武庄召开第一次党代表会议。会上，贺龙传达了毛泽东关于“军队向前进，生产长一寸，加强纪律性，革命无不胜”的指示；彭德怀传达了1月8日中共中央政治局会议上通过的《目前形势和一九四九年的任务》和1月14日《中共中央毛泽东主席关于时局的声明》，并作了重要报告。彭德怀在报告中总结了1948年工作，提出了1949年的任务。他指出，敌人目前总的军事方针是依托巴山，扼守长江，以保守江南及西南各省。从全局看，西北还有几个大仗要打。1949年的任务是集中力量消灭胡宗南的兵力，稳步前进，扩大解放区；要占领一连串的城市，必须有一套城市政策；必须进一步加强纪律性，克服胜利途中的困难，将革命进行到底。会议过程中，习仲勋、甘泗淇、张宗逊、张德生分别就城市政策，加强部队纪律，加强党委制和地方工作作了报告。会议通过了《西北野战军第一次党代表会议总决议》，要求全军今后必须继续坚持普及和发展新式整军运动；发扬坚决、勇敢、不怕困难、不怕牺牲的战斗作风；加强学习战术技术，熟练迂回包围、割裂消灭敌人的战法；加强炮兵和工兵建设，进一步提高部队的战斗力，特别是攻坚能力；必须认真协助地方党政做好新区的群众工作，发动与组织群众，建设新解放区的城市与乡村，支援解放战争；必须大量培养干部，认真总结军事、政治、地方等各项工作的经验，克服经验主义的思想方法与肃清官僚主义的领导作风；进一步健全党委制度，扩大与健全党内民主生活；必须加强全党全军的统一性与纪律性，坚决克服一切无政府无纪律现象，反对可能产生的苟安、和平享乐思想，团结全党全军克服困难，为完成中共中央、中央军委赋予的任务而奋斗。会议还通过了《关于提高自觉纪律的决定》和《关于地方群众工作的决议》等文件。
会后，各级党组织都召开了党的代表会议，传达贯彻野战军第一次党代表会议精神，讨论解放战争的形势和西北野战军的任务，检查部队执行新区政策、纪律情况，制定加强党委集体领导的措施。
2月28日，中共第一野战军前委在富平县常家村召开了第五次扩大会议，研究和讨论了部队作战、休整和开展地方工作，建设区乡政权，发展地方武装等问题。确定部队在整训期间要以政治整训为主，继续深入进行城市政策纪律教育。要求各军要准备好一套专门接收新解放城市的人员。
4月19日至23日，中共第一野战军前委又在澄城的平城召开了第二次扩大会议，传达学习中共七届二中全会文件精神。习仲勋在会上作了总结讲话，他要求全军要抓紧时间进行军事训练，筹备粮草，准备吃大苦，打大仗，解放大西北。
根据野战军的按排，各部队普遍进行了整训，进行了“将革命进行到底”的教育；开展了以攻坚战斗为主要内容的战术技术训练；认真学习了人民解放军总部颁发的约法八章和城市政策。经过整训，大大提高了部队的军政素质、组织纪律性和执行政策的水平，为夺取进军西北的胜利打下了良好的基础。
二、举行春季战役，打乱胡宗南撤退部署
1949年初，胡宗南集团依照国民党统帅部的战略部署，确定以四川为后方，并始将西安绥靖公署机关，学校及眷属陆续撤往汉中、广元，对部队亦进行了撤退部署，以第18兵团部及第65、第90、第1、第38军分驻富平、阎良、三原、泾阳；第5兵团部及第17军(欠第12师)、骑兵第2旅、第36军(欠第28师)集结咸阳、户县、西安、临潼、渭南、华县，第84师驻潼关；另以第57军沿彬县、永寿、乾县、礼泉线组织防御，第14师一部位于口头镇负责警戒，企图先确保渭河两岸交通，争取时间撤运物资，然后凭借秦岭、巴山，据渭水而阵，左与青宁二马部队相接，抗击解放军南下或西进。
1月17日，毛泽东致电彭德怀并告贺龙、习仲勋：“二、三月间拟开二中全会，希彭贺习三同志均能到会”，“如情况许可，西北我军能在你们动身前打一仗，再休整为好，如不可能则不强求。”