书城历史中国通史
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第225章 最近的关税问题

我国财政,既然如此艰窘,则整顿税收,自然是一件重要的事。整顿赋税的事情,千条万绪,自然不是旦夕可以成功。但是当时,政象如此(南北既不统一;南北政府,又都无实权),连着手整理,也说不上。所希望者,暂时增加收入,得以支持眼前的难局而已。此中最有希望的,厥惟关税。所以当时,说到财政,大家便希望关税的增加。但是我国关税,根本受病,是在协定税率上。但望增加收入,而不能恢复关税的自主权,终无当于现代的所谓关税政策。所可惜者:从前清《辛丑和约》,一直到现在,连续的活动,始终只在增加收入上着眼而已。此事与国家财政,国民经济,关系都很大。所以也得略述其始末。

我国关税,道光二十二年的《中英条约》,本说秉公征收。虽然略含限制的意味,究竟算不得协定。直到咸丰八年,才硬定为值百抽五。然而因货物估价的关系,实在只有值百抽一二。到《辛丑和约》,赔款的负担重了,于是我国要求增加关税。各国乃以裁厘为交换条件。于是有“切实值百抽五”,和“裁厘后加至值百抽一二点五”之说。光绪二十八年《英约》第八款:“裁厘后,进口货税,加至值百抽一二点五;出口货税,不逾值百抽七点五;其中的丝斤,不逾值百抽五。”《美约》第四款,《日约》附加第一款,《葡约》第九款略同。各约内订明裁厘后得加出销场出厂诸税。可参看《东方杂志》十九卷十六号《免厘加税之意见》。照《英约》,本应于一九○四年一月一日实行。然而我国政界,因不愿裁厘,而且懒惰之故,并未先期筹备。在外国,则因洋货运入内地,本有内地半税,以代厘金。见前篇第五章第六节。实际上厘金所病,系属华商;与洋商无大关系(而且通商口岸愈增,则关系愈少),所以也没有提出。直到光绪三十四年,外务部才向各国提议加税。英日两国,说中国于原约并未完全履行。就此又延宕过去。

一九一八年,政府因加入参战,对协约国要求海关税率,实行值百抽五。其结果,将税则修改一次。据熟悉情形的人评论,还不过值百抽三点七一五。其时因欧战未定,货价异常;外交部和各国驻使,都备文声明:“俟欧战终结后二年,再行修改。”到华府会议开会,我国又将关税问题提出。于是有九国的《中国关税条约》(英、法、意、荷、比、葡、美、日及中国),其大略:

由此次参与华会各国,及将来加入各国,于条约批准后三个月内,派代表组织特别会议,实行一九○二年六月初五日《中英条约》第八款,一九○三年十月初八日《中美条约》第四、第五款,《中日条约》附加第一款。

这便是裁厘后加税至百分之一二点五诸款。至于切实值百抽五,则另设:

修改税则委员会,将进口货价,重行改正。不待各国批准,于改正公布后两个月,迳自施行。

裁厘增税以前,特别会议,得讨论过渡时代办法。此项过渡办法,得对出入口税,征收附加税。奢侈品以百分之五三;此外各品,以百分之二点五为限。

边界水陆各关税率,于特别会议之后,应归一致。其因“交换局部利益的特权”应取消者,特别会议,得秉公调剂之。

这一次的失策,在于并不能争回关税的自由,反于向来的协定之上,更加以一次八国共同的协定。——且据该《条约》;凡与中国订有协定关税条约的国,都得加入特别会议,则合向来有协定条约诸国,而为一共同之大协定矣。至于厘金所病,实系中国商人,已如前述。所以裁厘实在是我们自己的事,用不着和人家商量;也用不着人家干预。从前定约时,将裁厘加税,牵合为一问题,致“裁厘亦成对外义务”,本属失策。此项条约,久久未曾实行;本可由我政府声明作废。至于怕外人以此为借口,则应于提议关税之前,自动的先行裁厘。即或未能,提议此项问题之时,仍当将两事劈开;裁厘由我自办,加税另为一事。不应还拘拘实行一九○二、一九○三两年的《英美日诸约》。区区厘金四千万元的收入,以近来财政上的挥霍和罗掘,算得什么?然而政府定要有了抵补,方肯议裁;这个就真有些解人难索了。

这一次的《关税条约》,手续系分三步:第一步:修改税则。据专家的豫计,收入可增出五分之二。第二步:加二点五附加税。可加出三千余万元。第三步:裁厘后实行直百抽一二点五。可增收至七千万元。财政上的裨益如此。

当时此项条约,各国尚未全数批准;所以特别会议开会之期,尚未能定。而修改税则委员会,则政府派蔡廷幹为委员;于一九二二年三月三十一日,在上海开会。经修改公布,定于十二月初一日实行。至于裁厘加税问题,亦经政府召集全国关税研究会,在京开会,以为预备。《英约》八款,说:“我把厘金裁撤,英允英商运进洋货,运出土货,加完一税,以为抵偿。”此所谓抵偿,系指进口洋货出口土货而言。而各省自相往来的土货所抽的厘,还不在内。所以又许我征一销场税,以资抵补。但限于销售处征收,而以常关为征收的机关。——常关以载在《大清会典户部则例》的为限;但(一)有海关无常关,(二)沿边沿海而非通商口岸,(三)新开口岸,可以增设。——这个是说销场税。又说:“凡用机器纺制棉纱棉布,完一出厂税;其数,照进口正税加倍。惟所用棉花已征各税,须一并发还。”(即值百抽二五,而发还原料税)《美约》略同。这是说出厂税。《美约》亦说改办销场税,而附件内又许我自抽出产税。所以现在抵补厘金,照约可征出产,销场,出厂三税。除出厂税毋庸另设征收机关外,产销两税,照约系以常关为征收的机关。但是在条约上,我国的义务,只限于不能再征通过税。至于非通过税的他种新税,却没有不可增设的义务。所以此次全国关税研究会之开,在政府一方面,主张留常关、办产、销两税。商人一方面,则主张并废常关、而办营业、所得两税。——其理由:系全国常关,现有四十三所。其下分关分卡,有三百四五十所。通商口岸五十里内,又有常关十九所。留着终不免于扰累。

至于厘卡:则据现在的调查,全国共有七百余处,但此指总局而言,分局及同类的稽征局,并不在内。厘金的无益于国,在于其中饱之多。据各方面的调查,人私橐之数,恐总不止等于归公之数。而其病民,则在于设卡之多。一宗货物,经过一次厘卡,收税即不甚重,而从起运点达到目的地,究须经过几次?能否免于重抽?初无把握。又其征收,并无一定章程。什么是应税的品物?税率如何?全然自为风气,这个最不在理。当时各省有改为统捐的,有改为落地捐的,亦有已改为产销税的,办法亦分歧不一律。总以全行裁去,另创新税为最是。

还有关税的存放,也是一个问题。前清时,关税本存在海关官银号。其资本,颇可在市面流转。宣三赔洋款欠解,各使乃要求外务部,转知税务处,拨存汇丰、德华、道胜三银行。民国以来,尚未回复原来办法。欧战后,德华久经停闭,道胜名存实亡,此项存款,几于为汇丰所独占。不但中国市面,失此巨款流转,而汇丰转享其利为不当;即外国对于汇丰的独擅此利,也有不以为然的。中国傥不想收回,或反致引起他国的互竞。所以这一次关税研究会,对于此问题,亦已议及。有提议由全国商会提倡集资设立银行,以承受存储的,但亦未有定议。

陆路关税减轻,起于咸丰六年的《中俄陆路通商章程》。光绪二十二年,《东清铁道条约》第十条,及《东清铁道条例》第三条,皆规定:“中国于铁道两交界地设立税关,由铁道输出入的货物,照海关税率减三分之一征收。运往中国内地的货物,照既纳输入税,减二分之一,征收通过税。”铁路竣工后,中国迄没有设立税关。到光绪三十一年,《中日协约》,中国开放满洲商埠多处。俄国人怕中国在开放之地,设立税关,损及俄商特权。乃要求中国协定北满税关。一九四四年六月,两国委员,议定《税关章程大纲》。明年正月,吉林交涉局总办,与俄国总领事,订结章程:

(一)两国边境各百里,仍为无税区域。

(二)由铁路输入之物,照海关税率,减三分之一。

(三)输入东三省之物,照海关税率减三分之二课通过税。输入内地之物,照海关税率减二分之一,课通过税。其输入税,则照海关税率征收。

章程定后,于铁路两端(绥芬河、满洲里),各设税务分局;于哈尔滨设总局。

其后日本援照此项章程,一九一三年五月,由日公使伊集院与总税务司安格联,订立《满韩关税减轻协定》。由满洲输出新义州以外,及由新义州以外输入满洲的货物,都照海关税率,减征三分之一其输入满洲的通过税,照海关税率,减三分之二征收。

至于法在越南,英在缅甸,进出口税亦有照海关税率减十之三四的条约。但系互换局部经济利益的。

一九二二年一月八日,大总统令:“中俄所订条约,暨《陆路通商章程》,已届第四次十年期满。……现在俄国正式政府,尚未成立,无从提议。政府为利便两国商务起见,现经决定:在中俄未改订新约以前,所有关于《中俄条约》及《通商章程》内规定之三分减一税法,暨免税区域,免税特品各种办法,自本年四月一日起;应即毋庸继续履行。嗣后俄商由俄国运来货物,及在中国运出洋土各货,应完进出口税项,均照现行海关进出口税则完纳,以昭公允。”这道命令下后,俄人有不满意的说:中国不应不同他商量。姑无论现在有没有商量的必要;而报载第三次期满时,俄国未得我国同意,即将交界百里内免税的章程取消;有一九一三年前东海滨省税务监督奉俄政府命令所出布告为凭。此项证据,业经被我国搜得。则替他交涉,更不怕没有理由了。总之税法要适合时势,中国各项税法,几于都是很陈旧而不适于时势的,所以不得不谋改订。《陆路通商章程》,亦是其中之一。倒也不单为增加区区的税入。《满韩国境关税减轻协定》,原是援照俄国之例而来。所以《中俄陆路通商章程》废后,中国虽通告日本,要求将此项协定,亦行废止。日本说:英法在缅越,亦有减税办法。日本对中国,是有最惠国条约的。此项《减税协定》,只能依照《九国关税条约》,由特别会议秉公调剂;不能因《中俄陆路通商章程》废止而受影响。所以当时还是照旧。