事实上，要讨论民主，就不能不讨论有关政府的话题。卢梭在本章中，回答了一系列关于政府的问题，如什么是政府？政府的作用？政府有几种类型？一个好政府的标志是什么？政府是如何创制的？……
论政府
什么是政府？政府就是在人民和主权者之间建立的一个中间体。政府有什么作用？政府的作用是使人民和主权者能够相互适合，政府负责执行法律、维护社会及政治自由。政府的体制是不变的吗？并不存在一种惟一的、绝对的政府体制，它根据国家的大小不同，可以有同样多的、性质不同的政府体制。
什么是政府？
政府就是在人民和主权者之间建立的一个中间体。
政府有什么作用？
政府的作用是使人民和主权者能够相互适合，政府负责执行法律、维护社会及政治自由。
我们将这一中间体的成员称为行政官，换言之，他们是执政者。而代表整个中间体的人，我们称之为君主。
事实上，人民服从执政者时所根据的行为不仅仅是一种契约，还是人民对执政者的一种委托，也是人民对执政者的一种任用。
这些执政者，仅仅是主权者任用的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力。倘若主权者愿意，主权者就可以限制、改变或收回这种权力。
在此，我们将这一行政权的合法运用者称之为政府，而负责这种行政的人称之为行政官。
在政府之中，我们可以发现这些中间力量——它们的比率就构成了全体对全体的比率，也就是主权者对国家的比率。
我们可以用一个连比例中首尾两项的比率，来表示主权者对国家的比率，而这个比例中项就是政府。
政府从主权者那里接受它向人民所发布的一切命令。为了使国家能够处于一个平衡状态，它必须进行精确计算，使政府施行的行政权力等于主权者所赋予他们的权力。
而且，只要我们变更这三项中的任何一项，就会破坏这个比例。
倘若主权者想要进行统治，或行政官想要制订法律，或人民拒绝服从，那么，规则就会被代替，人们的力量和意志就会一致，国家就会解体，社会就会陷入专制政体或无政府状态之中。
需要说明的是，在每种比率之间只有一个比例中项，所以，一个国家也只能有一个比较好的政府。
但是，由于生活中常常会发生许多变故，而这些变故都可能改变一个民族的这些比率。
因此，不仅各个不同民族可以有不同的比较好的政府，就是同一个民族在不同的时期也可以有不同的比较好的政府。
为了说明可能制约上述首尾两项之间的各种不同的比率，这里可以举人口的数目为例进行说明。
假设一个国家由一万个人组成，而主权者只能将其视为一个共同体来看待，这个国家中的每一个人则可以视为一个个体。这样，主权者对臣民的比例就是一万比一。也就是说，这个国家中的每个成员只有主权权威的万分之一。
再假设一个国家由十万个人组成，虽然他们所有人都同等地担负着全部的法律，但此时他的表决权已缩减至十万分之一。
也就是说，民众还是一，但主权者的比率则随着公民的人数的增大而增大。
由此可见，国家愈大，则民众的自由就愈小。
从上述关系我们可以看出，个别意志对公意的比率越小，那么，制裁的力量就应该越加大。
所以，如果要成为一个良好的政府，就应该随着人民数目的增多而加强。
从另一个方面看，既然随着国家的扩大，人民给予了公共权威的受托者更多的权力，那么，他们受诱惑的可能性就越大，滥用权力的办法也就越多。
根据这一变化，越是政府有力量来约束人民，则作为主权者的人民也就越应该有力量来约束政府。
我们从这个双比率中就可以看出：主权者、君主与人民三者之间的连比例绝不是一种主观臆造出来的观念，它是在生活中现实地存在着的，是政治体的本性所带来的必然的结果。
我们从中还可以看出：首尾两项中作为民众的一项，则固定不变地等于“一”。因此，这个双比率每一次增大或缩小，则单比例也就照样地增大或缩小，从而带动中项也就随之发生变化。
由此也就可以看出：并不存在一种惟一的、绝对的政府体制，它根据国家的大小不同，可以有同样多的、性质不同的政府体制。
论政府的类型
简单来说，政府可以分为三种不同的类型：民主制、贵族制和国君制。但并不是说政府就只有这三种类型。卢梭指出，政府的类型是多种多样的，而且一个国家并不存在一个绝对的政府体制。
在本节中，我们将探讨政府的各种不同的类型。简单来说，政府可以分为以下三种不同的类型：
民主制
主权者可以让绝大多数人民，甚至是全体人民来执掌政府，从而使做行政官的公民多于个别的公民，这种政府形式被称之为民主制。
贵族制
将政府的权力仅限于少数人，从而使行政官的数目远少于个别公民的数目，这种政府形式被称之为贵族制。
国君制
把整个政府的权力都集中在惟一的一个行政官手里，所有其他的人都从他那里取得权务，这种政府形式被称之为国君制。
需要说明的是，在以上三种政府的形式中，至少民主制和贵族制是可以变动的，甚至可以变动的幅度还非常的大。
因为，民主制既可以包括全体人民，也可以缩小到人民的半数；而贵族制则可以从人民的半数缩小到极少数的人。
所以说，在这仅有的三种政府的形式下，我们可以看出，政府实际上所能包含的各种不同的形式，其数目正如国家所可能有的公民数目是一样地多。
除此之外，就同一个政府而言，由于其在某些方面可以再分为若干部分，这些部分一些可以以某种方式施政，而另一些则可以以另外一种方式施政。
于是，三种形式结合在一起便可以产生大量的混合形式，这其中的每一种都可以是由这些简单的形式派生出来的。
那么，什么是最好的政府形式呢？
这个问题无论在哪个时代，人们都曾有过许多争论，而在这些争论中，并没有考虑到它们之中的每一种形式都需要依其特定的情况而产生不同的效果，如一种形式在某种情况之下可能是最好的，但在另一种情况下又可能是最坏的。
如果要遵守在不同的国家里，最高行政官的人数与公民的数目成反比这个原则而言，那么，君主政府适宜于大国，贵族政府适宜于中等国家，而民主政府则适宜于小国。
论民主制
卢梭指出，一个国家很难实行真正意义上的民主制，因为人民不可能总是放下手中所有的事情来处理公共事务，而且民主制政府意味着必须拥有许多难以凑齐的先决条件，此外，没有比民主制政府更容易发生内乱的了。综上所述，卢梭认为，永远不会存在真正的民主。
严格来说，从来就不存在真正的民主，也永远不会存在真正的民主。
因为，多数人统治，而少数人被统治，是违背自然法则的现象。
我们无法想象，人民不断地集中起来忙于公共事务。
我们也很容易看出，人民如果为此而设立一些委托机构，那么，政府的形式也就随之改变了。
实际上，我认为可以把下面这点作为一个原则：
当政府职能被分配于数个机构时，人数最少的机构迟早会取得最大的权力，哪怕仅仅是为了处理事务更方便，也会自然而然地走到这一步。
而且，这样的政府意味着必须拥有许多难以凑齐的先决条件：
其一，国家要非常小，人民便于集合，每个公民可以很容易地认识其他公民。
其二，民风要非常淳朴，以免事务繁多、讨论棘手。
其三，地位和财富要十分平等，否则权利和权威的平等就不会长久。
其四，奢侈现象要少有或没有，因为奢侈是财富造成的，或者是对奢侈的追求造成了对财富的追求，奢侈既败坏富人也败坏穷人，它促使前者占有财富，促进后者觊觎财富，它使国家沉湎于萎靡和虚荣之中。
除此之外，没有比民主制政府更容易发生内乱的了。
因为，没有任何政府如此强烈、如此经常地倾向于改变形式，也没有任何政府需要如此的警惕和勇气以维持自己的形式。
在民主制政府中，公民尤其需要力量和毅力，在生活中的每一天都要在内心深处重复着这样的话：“我宁愿要动荡的自由，也不要平静的奴役。”
倘若人民是由神组成的，那么，他们可以实行民主制。但非常明显，这是不可能实现的。
论贵族制
贵族制最早出现在古代，而随着时间的推移，其又发生了转变，由自然的，转变为选举的，最后又转变为世袭的。卢梭认为，在这三种形式中，第二种是最好的、严格意义上的贵族制。
事实上，古代最初的社会形式就是贵族制。
在古代淳朴的民风下，各家庭的首领们互相探讨公共事务，而年轻人则自觉地服从。所以，才会有长老、元老、尊长这样的称呼。
他们以这种方式治理着自己的领地，而且治理得很好。
然而，当制度所造成的不平等超越了自然的不平等，富裕程度或权威名望就比年龄更为人们所看重。于是，贵族制就从自然产生的变成了选举的。
随着时间的推移，由于财产和权力由父亲传承给儿子，那么，便形成了许多世家，随之政府就成为世袭的。
概括而言，贵族制共有三种形式：自然的、选举的与世袭的。
第一种，只适于纯朴的民族；第二种，是最好的、严格意义上的贵族制；第三种，是一切政府之中最坏的一种。
就第二种来说，其优点在于，除了可以区别两种权力——立法权力、行政权力，还可以选择自己的成员。
因为，在民主制的政府中，所有的公民就是行政官，而在贵族制的政府中，行政官只局限于少数人，而他们是在法律规定的程序下选举出来的。
这些被选举出来的行政官，他们的正直、经验、智慧等，恰好是政治修明的基本保证。
在贵族制的形式下，由于参与者较少，更便于集会，也更便于讨论事务，所以，实行起来更加快捷、更有秩序。
事实上，只要民众能够确定，自己所选举的行政官具有良好的品质，他们不是为了自己的利益考虑，而是全心全意为了民众的利益服务，那么，让他们来治理民众就是最好的、最明智的做法。
但必须说明的是，共同体的利益在此会受到消弱。
此外，正如我前面所说，实行贵族制的国家不能太小，民众也不能太直率、太简单；同时，这样一个国家也不能太大，否则很容易导致行政官在各自的辖区内割据主权。
如果相对于民主制的政府来说，贵族制并不需要某些德行，那么，它更需要本身所持有的德行，如富而有节、和平而知足等。
除此之外，如果在贵族制的形式下，出现了财富的不平等，那么，也只是为了让那些最能贡献出自己全部时间的人来管理公共事务，而并不是为了要使富有者可以常常占先。
论国君制
在国君制中，国家机器的所有控制杆都掌握在同一个人手里，这个人就是国家的君主或国王。国君制有着民主制和贵族制所没有的优势，但其缺陷则更为突出。卢梭告诉我们，国君制存在诸多缺陷，可以说，其是政府的三种形式中最坏的一种。
在本节中，我们要考虑权力掌握在一个自然人手中的情况，也就是说，只有这一个人才能根据法律来行使这个权力，我们将这个人称为君主或国王。
与其他政府的形式不同，在国君制的政府中，是由一个个人来代表一个集体的人格，因而构成君主的那个道德上的统一体。
此外，在其他政府形式中，法律要花费很大的困难才能使之结合起来的种种可能，在这里却很自然地结合在了一起。
所以，君主的意志与人民的意志，政府的个别权力与国家的公共力量，都只向同一个人负责。国家机器的所有控制杆都掌握在同一个人手里。在这里根本没有任何冲突的行为，我们无法想象任何其他体制能通过如此少的努力而达到如此多的效果。
可以说，没有任何体制的政府能比君主制的政府更有活力，也没有其他任何体制的政府其个别意志具有如此大的支配性。
毫无疑问，这里所有的东西都朝向同一个目标，但这个目标并不是公众的幸福。
在这里，君主想成为绝对的统治者，而人们在很远的地方向他大声疾呼：成为绝对统治者的最好的方式，就是让自己得到人民的拥戴。
实际上，这是一个非常好的准则，但却遭到了无情的嘲笑。
因为，君主永远也不会对此感到满意，即使是最好的君主也希望——如果他愿意就可以做坏事，同时他依然是绝对的统治者。
一个布道者可以明白地告诉君主：既然人民的力量就是君主的力量，那么，一个君主最大的利益就是使人民繁荣昌盛、人口众多、力量强大。
但是，君主却非常肯定地否决了这一点，他的利益首先在于：人民应该永远是软弱的，而且永远也不会反抗他。
在我看来，倘若人民永远顺从的话，那么，人民从弱小变得强大也可能符合君主的利益。但是，既然这是次要的利益，而且力量强大与顺从又总是不相容，那么，很自然地君主更喜欢那些对他们来说更加直接有用的原则。
事实上，正如我们前面所说，君主制仅仅适用于大的国家，现在我们又发现了这一点。
行政官的数目越多，行政官与臣民之间的比率就越小。
在民主制中，行政官与臣民的比率为一比一。
而随着政府的精简，行政官与臣民的比率就相应地逐渐增大。
当政府掌握在一个人手里的时候，行政官与臣民的比率就达到了最大值。
这个时候，君主君主与臣民之间有着太大的距离，国家也就没有了联系的纽带。要使这种纽带形成，国家中就必须有包含了王子、王公、贵族的中间等级。
但是，所有这一切对于一个小的国家是不适合的，因为小的国家会因有如此多的等级而毁灭。
然而，如果说治理好一个大的国家很困难的话，那么，由一个人治理好一个大的国家则更加困难。而且，每个人都知道当一个君主通过代理机构进行统治的时候将会发生什么。
此外，君主制还存在着一个非常大的缺陷——在君主制下，得到提升的几乎是那些缺乏头脑的人、卑鄙的骗子、阴谋家。他们凭借着一点小聪明，使他们爬到了很高的位置，但一旦他们得到任命，他们的不称职就马上暴露了出来。
毫无疑问，这种人员的选择，人民会比君主犯少得多的错误。
事实上，君主制的国家要想治理得好，它的大小和领土范围应该是与统治者的才能成比例的。
然而，无论这个国家如何的小，对这一国家而言，君主的力量总是不足的。
即使我们退一步来说，倘若国家对于统治者真的小了，那么，这个国家甚至会治理得更糟，因为这样一个统治者会为了自己的宏图而忘记人民的利益。
对这样一个君主来说，他对自己才能的过分滥用而给人民带来的不幸，并不比一个普普通通的君主由于才能的缺乏而带来的不幸更小。
所以说，一个国家每一个不同的朝代，都应该根据君主的能力来扩大或者缩小其领土。
除此之外，君主制政府有一个非常明显的缺点——缺乏继承上的连续性。