综观国内外的保护实践，无论如何先进的技术手段，都只有在合理完善的制度环境里运用，才有可能顺利地实现保护目标。从这个意义上来说，制度环境营造从一开始就应该和技术方法运用结合起来，贯穿于古镇历史文化遗产保护的全过程。本章将基于对巴蜀保护制度要素构成的现实理解，拟从法律保障机制、行政保障机制、经济保障机制、公众参与机制等四个方面深入具体地探讨巴蜀古镇历史文化遗产保护的制度环境。
７．１古镇保护的法律保障机制研究
法律的机制作用，表现在作为一项专业综合集成的历史保护，包含着政府在法律背景下的行政管理职能，主要在遗产保护的行政过程中对各项保护行为实施规范性管理。在市场经济社会中，主导性的规范形式是法律，历史文化遗产的保护实际上是一项极富法律色彩的行为。在法制环境中，有关历史文化遗产保护的法律规范，为保护规划编制、建设管理和开发经营等方面提供法律授权和法定依据。基于对法律机制作用原理的认识，并结合现实问题的思考，笔者认为巴蜀古镇历史文化遗产保护的法律保障机制建构应从保护法规的衔接与协调、维持与优化、充实和完善等三个具体环节来入手。
7．1．1保护法规的衔接与协调
立法，不仅对政府的主导作用实行规范、约束，提供工作依据，也为创造、拥有历史文化的主体力量——广大群众，提供先进的思想武器。更重要的是，它将为全民族提供历史文化保护的基础教育和行为规范。英美等发达国家的经验告诉我们，在成熟的市场经济环境中，只有分工合理、健全协调的国家——地方两级法律体系才能为历史文化遗产保护行为提供正当性与合法性的保证［１１１］。这就要求我们必须建立和依靠一种从上到下、贯彻如一的历史保护法律法规体系，才可能将历史古镇的保护纳入法制化的轨道。
长期以来，由于缺乏对国家和地方两级立法关系的总体认识，我国一直没有开展以历史文化遗产（包含历史古镇）保护为核心任务的全面立法规划，这使得现有的国家和地方两级立法存在着“各说各话”的现象，缺乏必要的统筹与协调，在一定程度上阻碍了保护法律法规在历史古镇保护中发挥出应有的作用。从国家层面来看，截至目前，尽管我国已经颁布建立了以枟中华人民共和国文物保护法枠为代表的一批法律法规，初步在国家层面上建立起有关历史文化遗产保护的法制体系。但从历史古镇保护角度看来，这些法律法规既缺乏专门针对历史文化遗产保护的整体性法律，又缺乏针对历史城镇保护的专属性法规。这意味着，历史古镇保护实际无法在国家立法层面中找到直接法源①。而从地方层面来看，尽管四川省和重庆市两地政府近年来先后制定和颁布了一批地方性的保护法规，但由于国家在历史古镇保护法规方面的立法滞后和缺位，导致这些地方立法缺乏必要的上位法依据，在实际的立法工作中只得参照其他类型的法规，使得立法的系统性、逻辑性和严肃性不足，难以起到应有的依据作用和指导作用；另一方面，地方性立法在遗产地所在政府的决策层里受重视程度不足，往往是开始保护才匆匆上马，盲目照搬其他地区的有关法规制定条例，缺乏对本地历史文化的保护考量，导致出台的保护条例对本地特色的保护管理缺乏针对性，脱离实际。很显然，在我国有关历史古镇保护法律法规制定与颁布的“各自为政”背后，实际隐藏着国家和地方两级立法缺乏衔接与协调的问题。
级枟重庆市历史文化名镇（历史文化传统街区）保护管理暂行规定枠基于对上述法律体系缺陷的基本分析与判断，笔者认为当前关于巴蜀古镇保护的法律保障机制建设的关键在于协调和衔接国家——地方两级法律关系，其工作路线应为：开展以历史文化遗产保护为核心任务的法律法规统筹规划，同时坚持自上而下与自下而上相结合，进行国家与地方关于历史古镇保护的立法对接。
这其中，立法统筹规划的核心目标是明确国家和地方立法的具体分工，在理顺两级法律法规结构关系的基础上，科学地建构一个从国家到地方，分工明确、合理有序的有关历史古镇保护的法律法规体系。而立法的“双向对接”则包括了两方面的工作内容。一方面，必须完成历史古镇在国家层面中具有纲领性和指导性的立法工作。既要加快历史文化遗产保护的整体性立法，又要加强历史古镇保护的专属性立法。立法内容应明确有关古镇保护的编制、管理和开发的基本权利、义务和责任范畴。可喜的是，２００８年９月颁布实施的枟历史文化名城名镇名村保护条例枠在一定程度上弥补了国家立法在这一领域中的空白，这为包括巴蜀古镇在内的古镇保护提供国家层级的法律授权和依据。另一方面，基于地方立法具有的探索和试验意义，颁布和实施灵活度大而难度较小等特点，在国家立法立法暂时滞后的现实情况下，可根据巴蜀地区的特点，在现有法律框架内积极探索并颁布适合本地特点的古镇地方保护规章和条例，尤其应加快镇一级的保护法规（或办法）出台进度，对已经或尚未开展保护的古镇尽快实施全面的法规监管，防止自然和人为破坏的进一步加剧。这里需要说明的是，由于省市与城镇存在行政差别，所需要思考解决的古镇保护问题并不相同，因此两者各自承担的立法任务应有所区别。省市一级应当结合巴蜀地域特点加快进行包括编制、管理和开发的实施细则和行为条例；而在城镇一级，则可以政府文件或通告的形式（根据法定保护规划）颁布一些具体实施的建设和经营办法，为历史古镇的保护管理提供直接的法律法规依据。除此之外，巴蜀古镇保护的地方性法律法规的实施效果还可以直接反馈到国家立法中，为其立法提供参考。以重庆为例，到２００６年，全市第一批公布的３８个历史文化名镇（街区）中，已有１６个完成了规划编制，而颁布了地方保护条例的却不足６个。
这说明，巴蜀古镇保护的地方立法空间还很大。先行推动古镇保护的地方立法，无疑将会使得国家立法更加具有合理性和科学性，也必将有利于巴蜀古镇地方立法和国家立法的衔接和协调。
7．1．2保护法规的维持与优化
尽管保护法律法规滞后所带来的问题现已为人们所认识和诟病，但在当前以历史城镇保护为特定主题的立法工作尚未全面展开，而保护而又刻不容缓的情况下，选择对现有法规进行基本维持或合理优化，或许是一条贴近现实、解决问题的出路。所谓保护法规的维持与优化，是指对现有法规进行适当修订，将其作为一种临时和应急手段，以此来应对急剧变化的保护形势。虽然法律法规的修订是一项严肃和慎重的工作，但它并不排斥顺应时代变化的自我完善，而事实上就连我国现行宪法也是多次修订的结果，更遑论保护法律法规了［１１２］。就目前巴蜀古镇保护的相关法律授权而言，主要由国家层面的枟中华人民共和国城乡规划法枠以及巴蜀各级地方性法规来提供，笔者选择上述法规中的部分相关条款拟分法规维持和法规优化两种不同的修订力度分别提出一些改进设想。
在国家立法层面上，现行最有影响力的主干法——枟中华人民共和国城乡规划法枠的许多条款都已经涉及历史古镇保护的部分内容，如第七条、第三十一条、第五十一条、第五十三条、第七十八条，基本上可以构成实施保护编制、管理和开发的法律依据。也就是说，在法规维持的情况下，历史古镇的保护依然可以开展。但是由于这些条款针对的仅是历史文化名城，而忽略了包括历史古镇在内的其他历史文化遗产内容，因此历史古镇的保护仍然显得“无法可依”。可以设想，如果该法中提出有关历史文化名城保护的保护编制、管理和开发的条款内容能够拓展到整个历史文化遗产领域，并加以适当优化，就必然使得历史古镇的保护获得直接的法理依据。
(第三条)［城乡规划的指导思想］城乡规划的编制和实施，必须正确处理近期建设和远景发展，城市与乡村发展，经济发展与社会发展、环境保护的关系；促进大中小城市和小城镇协调发展。
第三条［城乡规划的指导思想］城乡规划的编制和实施，必须正确处理近期建设和远景发展，城市与乡村发展，当代发展与历史保护，经济发展与社会发展、环境保护的关系；促进大中小城市和小城镇协调发展。
(第七条)［城乡规划体系］城乡规划包括：全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市规划、镇规划、村庄规划、风景名胜区规划、历史文化名城规划等。
(第七条)［城乡规划体系］城乡规划包括：全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市规划、镇规划、村庄规划、风景名胜区规划、历史文化遗产保护规划等。
(第三十一条)［强制性内容］下列内容应当确定为城市总体规划的强制性内容：（四）历史文化名城保护规定。
(第五十三条)［历史文化保护区保护规划基本内容］市、县人民政府应当对划定的历史文化保护区制定专项保护规划，明确保护区内的保护原则和保护要点，规定核心地段内建筑物、构筑物的高度、体量、外观形象等控制指标，制定重要节点的整治方案，确定建设控制地区具体的建设控制指标，提出保证规划实施的具体管制措施。
尽管枟中华人民共和国城乡规划法枠只是国家立法层面中与历史城镇保护有关的其中一部法规，但其具有的权威性和代表性有理由让笔者确信，如果这部法规的维持和优化在实践中被证明能够促进历史城镇的保护工作，那么其他法规也应该可以进行类似的修订。
在地方层面上，巴蜀地区的古镇保护是通过一系列的地方政策和法规来具体规范和管理的。在这些地方法规中，省市一级习惯上制定的是关于保护编制和管理的宏观性技术法规，而镇一级则通常制定关于保护和开发管理的微观性实施办法和细则。尽管这些法规目前都还算不上十分完善，但它们发挥的作用仍旧是不容置疑的。在国家立法尚未对历史城镇这一特定遗产内容立法的情况下，地方性的法规对于巴蜀古镇保护更具有直接的指导意义和补充作用，关系也因此而更为密切。
根据现有地方法规的在巴蜀古镇保护中的实施情况，笔者选择省级的枟四川省历史文化名城保护规划编制审批办法枠和镇级的枟宜宾市李庄古镇保护管理办法枠这两部具有代表性地方法规作为研究范例，针对法规条款中的部分不当内容，通过法规维持和优化两种思考，提出一些建设性的改进建议。如果这种方式被证明可行的话，其方法原则可以作为一种基本模式，推广运用到到其他地方法规的修订中去。
枟四川省历史文化名城保护规划编制审批办法枠颁布制定于１９９９年，是作为对枟历史文化名城保护规划编制要求枠进行深化和补充的地方性条例。该条例颁布以来，规范了四川地区历史文化名城以及名镇保护编制和审批的程序内容，对巴蜀历史文化名城保护起到了极大的推动作用。尽管这部法规是以历史文化名城作为主要的立法对象，但其中也包含了大量关于历史文化名镇保护的条款内容。如第四条“其余的历史文化名镇保护规划，可以由丙级城市规划设计单位承担编制。”第十五条“城镇总体规划由市、州人民政府和地区行政公署审批的历史文化名镇保护规划应经省城市规划行政主管部门组织有关专家进行技术评审后，由市、州人民政府和地区行政公署审批，..”这些内容对古镇保护的编制单位和审批程序都进行了明确的规定，说明在法规维持的情况下，通过该法指导古镇保护在一定程度上是行之有效的。但另一方面，其中关于保护规划的技术编制却仅限于历史文化名城，对于历史古镇却无涉及。随着对历史古镇保护的深入理解，我们已经认识到历史古镇保护规划的编制与名城应该是存在差别的，用名城的规划编制方法来指导古镇保护也是不恰当的。因此笔者认为，如果在维持该法基本构架的前提下对其中部分内容进行适当的补充优化应该是一种可行之法。具体来说，基于巴蜀古镇与巴蜀名城在发展规模、聚落形态、生态关系以及乡土文化方面的差异，可以相应的在条例中的规划编制内容中增补这四方面的技术条款。
古镇地方政府为实施保护规划和加强管理而制定的镇级保护条例，是与保护规划结合最为紧密的基层法规。这其中最具代表性的当属江苏周庄古镇保护条例，该条例在贯彻保护规划、维护古镇风貌方面起到了重要作用，已成为国内历史文化名镇制定保护管理条例的范本。枟宜宾市李庄古镇保护管理办法枠制定颁布于２００６年，是李庄镇当年被评为国家第二批历史文化名镇之后制定的镇级保护管理条例。从内容来看，该办法重点对古镇空间涉及范围、保护管理机构及职责、社区建设管理、保护修建活动、基础设施建设与维护、消防、环境卫生等多个方面进行了详尽的规定，内容覆盖相当广泛，初步建构起李庄保护管理的法规环境。这表明该“办法”即使在法规维持的情况下，仍然能够发挥其应有职能和功效。但从法规优化的角度来看，由于过多参考了周庄古镇保护条例，这一条例难免忽视了本地特色的尊重维护，因此“优化”的重点在于将古镇本地特色维护这一原则体现于保护管理办法中，例如对抗战文化的保护应予以突出、强调和细化；此外，对于古镇保护的公众参与在管理办法中没有提及，这也是有待完善的地方。
7．1．3保护法规的充实和完善
２００８年以前，在我国遗产保护的三级体系中，历史文化名城和文物保护单位都有明确的法律法规作为保护技术和管理的直接依据，而唯独缺少历史文化保护区（包括历史古镇）的法律保障环节。由于没有专属性的法律法规，无论我们在现有法规基础上怎样“修修补补”，也无法掩饰巴蜀古镇保护缺乏技术和管理法定依据的尴尬①。基于这一认识，从长远考虑，我们必须在充实和完善现有保护法律法规的基础上，尽快建构涵盖巴蜀古镇在内的历史文化保护区的独立法规体系。关于这部分工作，可分两个层次来具体实现：其一，健全两级法律结构关系，以求基本法律框架的完善；其二，充实具体的内容构成，以求相关法律内容的完整。
１）健全古镇保护的两级法律结构