五是进城务工农民的生产生活条件得到改善。上世纪九十年代中期，接连不断的矿难、突发性公共卫生疾病的发生，大都发生在农民工生产生活集中的地区，引起了政府和社会的高度重视。国家在全面加大安全生产监察力度的同时，重点加强了对农民工比较集中、事故多发的煤矿、建筑、环卫等行业的安全治理整顿工作，对农民工开展安全培训，进行安全技术改造，建立了安全生产事故责任追究制度，改善了农民工的安全生产条件。并制定出台了用工企业对农民工提供必要的劳动保护条件及职业病防治措施等国家标准和行业要求。提出了对从事矿山、建筑和危险物品生产经营作业的农民工上岗前必须依法培训。还建立了农民工集中居住地的环境卫生和食品安全检查制度，使农民工的生产生活条件得到初步改善。
六是进城务工农民子女的就学困难等社会服务得到好转。随着政府和社会对农村剩余劳动力转移工作的重视，进城务工农民的社会服务和管理得到加强。2001年3月，国务院批转公安部的《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》中指出，凡在小城镇有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。2001年11月，国家计委、财政部在《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》中明确指出，除证书工本费外，暂住费、暂住人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑施工企业管理费等行政事业性收费一律取消。并规定证书工本费最高不得超过5元。2003年9月，国务院办公厅转发教育部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，明确进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，农民工子女入公办学校与当地学生一视同仁，不得收取借读费、赞助费，对家庭经济困难的学生要酌情减免费用，流入地政府要安排专项经费，解决农民工子女的就学困难。2004年3月，财政部决定，今后在城市中小学就学的农民工子女，负担的学校收费项目和标准将与当地学生一视同仁，不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及摊派其他费用。
虽然，我国农村劳动力转移的就业环境发生重大变化，但根据剩余劳动力转移逐年增长的趋势和就业现状，仍然存在许多制约因素，农村剩余劳动力转移面临着严重困境。当前，农村剩余劳动力转移和非农产业就业面临的基本问题是，农村经济非农产业滞后和中西部欠发达地区工业化、城市化进程缓慢，引起的农民工跨地域大规模流动，以及由此引发的供需矛盾和经济社会问题。农民工作为一种新型的经济社会力量，对政府工作、法制工作和社会工作提出了巨大挑战，据不完全统计，全国剩余劳动力转移和非农产业的农民近2亿左右，而且随着农业生产力水平的不断提高，这一数字呈现逐年增长的态势。国家在农村劳动力转移就业的法规、政策、环境改善中付出了巨大努力，但农村剩余劳动力转移作为一个重大的国计民生问题，仍存在制约农村劳动力转移和劳动价值实现的诸多经济的、体制的和政策的因素；存在着对农民进城务工的社会偏见，以及不平等制度和不合理收费问题；存在着农民外出务工的组织化程度还不高、农民工同工不同酬、不能享受与城镇居民同等社会待遇的问题，进城农民工的合法权益还不能得到有效的法律保护和社会保障。
一是农村剩余劳动力转移的供需矛盾突出。形成农村剩余劳动力就业供需矛盾的主要因素有以下几个方面。首先，是农业人口基数大，农村人口增长快，人均土地资源严重不足的因素。我国人口13亿，农业人口占将近80％，我国用占世界7％的耕地养育着占全人类22％的人口，人地矛盾突出是制约农村剩余劳动力转移的基本因素。其次，是农业的现代化程度较低的问题。广大中西部地区仍然是传统农业占主导地位，影响了农业生产率的提高和农民收入的增长。第三，是农业结构不合理，农业增产不增收，农业产业化、市场化程度低，严重影响了农业经济效益的提高。第四，是二、三产业发展滞后，农民非农产业就业空间狭小。第五，是城乡分割的就业体制阻碍了农村剩余劳动力的转移。这种农村剩余劳动力供给大于非农产业就业空间的矛盾，是农村剩余劳动力转移面临的经济障碍，而我国农村剩余劳动力移动的基本趋势是由一产向二、三产，由农村向城市，由内地贫困地区向沿海发达地区，这就决定了农村剩余劳动力转移的供需矛盾短期内难以缓解。
二是农村劳动力转移就业存在体制缺失和完备的市场机制。农村剩余劳动力的转移是经济社会发展的基本规律，随着国家工业化、城市化水平的提高，产业结构的变迁必然引发就业结构的变迁，也是市场经济条件下市场机制在生产要素配置中发挥作用的结果。但是，一方面广大中西部地区尚处在工业化初期阶段，市场经济发育不全，城镇化进程远远滞后于社会经济发展的需要，从而严重影响了农村剩余劳动力非农产业就业的规模和速度；另一方面，社会经济的市场化程度较低，政府未能将农村剩余劳动力的转移纳入国民经济和社会发展计划，导致了农民非农产业就业存在体制的、制度的、政策的缺失和多种制约因素。从而使农村劳动力就业游离于国家的就业体制之外，处于自发和无序状态，不能与城市人口分享社会就业资源和政策，制约了农村劳动力转移和非农产业的就业。这在牺牲了农民利益、社会公平和市场竞争原则的同时，阻碍了农村经济和城市经济的全面发展。
三是城乡二元就业结构是农村剩余劳动力转移的体制障碍。城乡二元经济结构不仅表现为产业分工的不同，而且反映在与身份有关的户籍制度和社会保障制度使大量进入城市务工经商的农民不能获得平等的社会地位，不能分享平等的就业竞争和社会待遇。建立在户籍制度基础上的就学、就业、社会保险等社会功能，使农民工在城市就业中面临待遇低、无保障、受歧视等不公平待遇。
四是农民工的权益保障和社会服务机制尚未建立。农村劳动力转移就业是一个复杂的经济社会工程，从劳动力资源的配置政策、就业培训、就业信息到权益保障，都需要纳入政府管理和服务的范围。近几年，国家对进城务工农民的权益保障和社会服务得到加强，但是权益保障和社会服务的长效机制尚未建立，甚至对农民工的文化程度、性别年龄结构、技能特长、地域分布及转移就业方向等就业资源的基本情况缺乏信息资料，农村剩余劳动力的转移和非农产业就业还处于自发的无序状态；农民工工资制度没有形成，工资拖欠问题屡禁不止，农民工的工作时间长、工资低的状况没有得到改变；用人单位与农民工要么没有劳动合同，要么劳动合同形同虚设，合同内容常常出现显失公平的霸王条款，合同以法律的形式维护了显失公平的权利和义务，用劳动合同和法律维护农民工享受平等权利和承担同等义务的机制没有建立；存在用人单位对农民工的安全保护、职业病防护措施不力的问题，对农民工权益的保护缺乏完善的法律和制度保障。
五是农民工就业的市场竞争力较弱，限制了农村剩余劳动力非农就业的步伐。据调查，外出务工的农民中具有高中文化程度，并受过技能培训的不到20％，由于农村剩余劳动力基数大，而且增长迅速，进城务工的农民往往处于买方市场。受劳动技能和市场需求的双重制约，大量农村劳动力只能在建筑、矿山、餐饮等收入低、条件差，体力劳动繁重的行业就业。农村剩余劳动力文化程度低，劳动技能落后，不能满足技术进步、产业结构升级和国际劳务输出对高素质员工的要求，导致农村剩余劳动力非农就业的结构性矛盾越来越突出，一方面是市场需要高素质的员工，另一方面则是大量农村剩余劳动力的闲置。
改善就业环境，发展非农产业，促进农村剩余劳动力的转移
我国农村剩余劳动力的大规模转移不同于西方发达国家，具有国家工业化、城市化水平不高、市场经济发育不全、农村人口基数大、劳动组织分散、农村以传统农业为主的自然经济状况、地区经济差异大、城乡二元经济结构造成的离土不离乡、农村劳动力的文化技能较低等经济社会特点。因此，加快农村剩余劳动力转移的基本途径可以为两个方面：一是建立市场机制，改善就业环境，提高农村剩余劳动力转移的社会保障；二是发展非农产业、加速城镇化建设，扩大农民非农化就业的产业途径。
一、进一步完善制度，改善农村剩余劳动力转移就业环境。
完善农村剩余劳动力转移的政策法律制度，健全农村剩余劳动力转移的市场机制，改善农村剩余劳动力转移的就业环境，是当前政府和全社会面临的一项重要任务。
一是尽快把农村劳动力转移就业纳入经济社会发展的总体规划。农村剩余劳动力的转移和非农产业就业是社会就业和劳动力价值实现的重要内容，把农村就业与城市就业统一纳入国民经济发展计划，把农民非农就业纳入经济社会协调发展的序列，引向市场经济的范畴，是政府工作的基本职能。
二是尽快建立公平的就业制度和市场机制。要探索和推进户籍制度的改革，逐步建立城乡一体化的就业、居住、教育、社会保障、公共文化和社会服务就业制度，积极探索解决农民工在就业准入、劳动福利、工资报酬、工作时间、社会保障、子女就学等方面的待遇，建立城乡平等就业制度的途径和法律保障体系。充分发挥市场对劳动力资源的配制作用，探索建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，促进农村劳动力有序转移和城乡经济的协调发展。
三是加强农村劳动力转移就业培训。现代农业和城市经济的发展，需要掌握一定现代生产技能和市场经济意识的新一代农民，要用长远眼光充分认识就业培训和农民素质提高在社会经济发展中的战略地位。逐年增加财政投入，扩大国家“阳光工程”的覆盖范围。结合各地实际，积极探索和建立对农民工的培训补贴机制，可采取组织培训、企业培训、农村培训、异地培训、定向培训、基础培训等多种方式，对农民进行有计划的就业培训，促进农民素质的不断提高和就业竞争力。
四是落实政策加强保障，提高对农民工非农产业就业的管理和服务水平。要高度重视和落实外出农民工的子女教育政策，切实维护农民工的合法权益，加强进城务工农民的社会法律保障工作。
二、促进非农产业的发展，加速工业化和城市化进程，扩大农村剩余劳动力转移的产业途径。农村剩余劳动力的转移和非农产业的就业，是改革开放以来，随着以家庭联产承包责任制为核心的农村改革，在农业生产力的解放，农业生产力水平不断提高的新形势下出现的一个重大的经济社会现象，是农村经济结构战略性调整的可喜变化。农村改革的成功使农民的市场主体地位得到确立，农业生产力的提高加剧了人地矛盾，农村剩余生产力从农业领域大量剥离，而狭小的农业空间无法满足10亿农民的致富要求，走向市场、走向城市就成为必然。然而，由于受国家工业化、城市化程度的局限，城市创造的就业空间无法适应数亿农民非农就业的趋势。解决农村剩余劳动力转移和非农产业就业的根本出路在于加速工业化和城市化进程。现阶段对于欠发达地区来说，加快现代农业的步伐，发展非农产业，加速城镇化建设，是促进农村剩余劳动力转移的有效途径。
一是调整农村经济结构，发展特色优势产业，优化产业结构，加快农村经济市场化、产业化的步伐，促进农村经济非农产业的发展，增加农村经济非农产业就业的新空间。
二是农村城镇化建设是农村剩余劳动力非农就业的新途径。数以亿计的农村剩余劳动力或束缚在土地上，或涌入大城市，必然成为重大的经济社会问题，在发达地区劳动力需求接近饱和，中西部欠发达地区的农民工长途跋涉，劳动成本过高、劳务收入偏低的情况下，现实的选择是加速小城镇建设，实现剩余劳动力的就地就近转移和就地就近就业。
三是加大经济投入和科技投入，发展现代农业，开辟农村剩余劳动力就地就业的新领域。传统农业向现代农业过渡，决定性的因素不是劳动力，而是社会的生产方式，把亿万农民捆在大山里，绑在土地上，实现不了农业现代化。西方发达国家用10％甚至更少的农业人口供养着90％的非农人口的路子，虽有背现阶段中国的国情，但通过农村剩余劳动力的转移，加速农业投资的原始积累，实现规模化经营，提高农业生产和经济效益，改变农业增产不增收的局面，不仅可以缓解农村剩余劳动力转移的市场压力，而且必然促进农村经济的快速增长。
四是加速二、三产业的发展，增加非农产业就业容量和就业空间。加速地方经济的工业化和城市化进程，引导农民由第一产业向二、三产业转移，扩大农村剩余劳动力转移和非农产业就业的新领域和新途径，是农村剩余劳动力转移的战略措施。
五是地方政府要把农村剩余劳动力转移和非农产业就业纳入农村经济和工业化、城市化战略的总体部署，尤其要把农民素质的提高纳入国民素质提高的总体规划，在为农民创造宽松的就业环境的同时，创造农村剩余劳动力非农就业的新途径和新领域，让农民在非农产业转移就业中加快农民增收和农村小康社会建设的步伐。
（根据2004年2月《农村剩余劳动力转移和非农产业的发展》一文整理）