书城法律网络银行风险监管法律问题研究
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第7章 网络银行风险监管概述(7)

总的来看,美国金融监管当局对网络银行的监管采取了较为审慎宽松的政策,一方面它们强调网络和交易的安全、维护银行经营的稳健和对客户的保护;另一方面认为网络银行是一种有益于金融机构降低成本、改善服务的创新,通过使用标准网络浏览器和协议,这种创新不仅可以大大降低技术维护成本,加快新系统和软件的发展,而且使网络银行间可以实现资源共享,成本分担,因而,它们基本上是对网络银行的发展持不干预的态度。

在上述指导思想的指挥下,美国大多数现有金融机构在开展网络银行业务时,不需要事先申请,也不需要声明或备案,监管当局一般通过年度检查来收集网络银行业务数据。新成立的网络银行既可以按照标准注册程序申请注册,也可以申请按照银行持股公司规则注册。但储蓄机构例外,储蓄机构如果想开展网络银行业务,必须按照财政部储蓄机构监管局的要求,提前30天作出声明。现在,也有一些国家银行部门提出了类似的要求,按照这一要求,储蓄银行必须提前声明其用于储蓄和贷款的惟一网站地址。

像其他银行业务一样,网络银行也受联邦和州两级法律的约束。在联邦一级,美联储针对网络银行的发展拟修改的法规主要有:联邦储备规则B(公平信贷机会)、DD(储蓄真实)、E(电子资金转移)、M(客户租赁)和Z(贷款真实)。美联储已经公布了新的规则DD和规则E,这些规则规定,在客户同意的情况下,银行可以使用电子网络手段定期披露有关信息,并认定了电子表格的法律效力。另外一些规则所涉及的地方银行主要利用互联网开展业务的一些法规要求,也正在审议修改之中。货币监理署针对网络银行的发展状况颁布了《网络银行业务---监理手册》,包含了一套旨在确定银行机构有关网络银行业务的政策、程序及内部控制充分与否的详尽的审查程序,它规定了审查评估所必须的文件依据,为监管机构评价某银行网络银行业务风险数量及其对网络银行业务的风险管理质量设定了范围,保障了工作效率,提高了审查标准。

在州一级水平上,涉及网络银行行为的主要法规是《统一商法典》(UCC)第3、4、4A条款。3、4两条涉及协商式支付工具的应用问题,4A主要是有关电子资金转移,这主要是针对银行间大额电子资金划拨而制定的,对于零售性的小额电子资金划拨则由《电子资金划拨法》及E条例来加以规制。除此之外,网络银行业务在美国还受到诸如清算协会、一些银行集团等自律性机构的管理。不过,这些管理只是针对会员,而且是自愿的,其所涉及的领域也主要是技术、标准等,目的是为银行创新创造条件。相比之下,欧洲对网络银行的监管,采取的办法较新。欧洲中央银行要求其成员国采取一致性的监管原则,欧盟各国国内的监管机构负责监督统一标准的实施,欧盟对网络银行监管的目标主要有两个:一是提供一个清晰、透明的法律环境;二是坚持适度审慎和保护消费者的原则。按照欧盟关于协调银行、投资服务和保险服务法律体系的要求,欧盟对银行注册实行“单一执照”规则,即在欧盟内一个国家内获准开展的业务,同样可以在其他国家进行有关网络银行的业务。具体到网络银行业务上,欧洲中央银行要求成员国在网络银行监管上,坚持一致的体系,承担认可电子交易合同的义务,并将建立在“注册国和业务发生国”基础上的监管规则,替换为“起始国”规则,以达到增强监管合作,提高监管效率,适时监控网络银行产生的新风险。

尽管上述两种对网络银行业务进行监管的模式各不相同,但目前监管当局普遍关注的问题还只是如何为网络银行业务的开展提供一个安全的交易环境,监管的出发点是以保护消费者的利益为主的,因此,各国的监管规则主要体现在消费者保护、法律实施和国内国际协调等三个方面。

消费者权益主要涉及网络银行通过电子手段为客户披露、揭示、传递相关业务信息的标准与合法性以及信息保存的标准和合法性问题;客户个人信息、交易信息和账务信息的安全;隐私权;纠纷处理的程序和风险承担等规则。如美联储已经公布的新的规则DD(储蓄真实)和规则E(电子资金转移)等规定,在客户同意的情况下,银行可以使用电子网络手段定期披露有关信息,并对电子表格的法律效力予以认定。

法律实施主要涉及原有的一些要求,如要求银行对诸如洗钱、欺诈等非法交易进行跟踪的法律在网络银行条件下能否得到有效的实施,其实施的有效范围有多大,网络银行在哪些条件下可以享有因客观条件无法实施跟踪的豁免权;政府机构以及监管当局由于执法或者监管的需要,对于加密的金融信息的解密权限和范围等。法律实施还主要涉及对现有法律没有规定的情况下,如何在现有法律框架下对网络银行业务实施变通监管。

由于网络银行跨越国界的特点,而且国际上尚未对网络银行的监管达成一致性的意见。国内国际协调问题就显得尤为重要。国内国际协调主要是对网络银行跨州、跨国界的业务和客户延伸所引发的监管规则冲突的协调与调整。

为达到上述监管要求,目前政府对网络银行的监管方式主要有市场准入、业务扩展以及日常检查与信息报告等。市场准入是网络银行风险监管的起始点,只有把握好入门大关,才能防止鱼目混珠,扰乱金融市场。大多数国家对设立网络银行有明确的要求,需要申报批准。这些要求一般包括:注册资本或银行规模;技术安全协议审查报告;办公场所与网络设备标准;风险揭示与处置规划;业务范围与计划;交易记录保存方式与期限,责任界定与处理措施等。其中,对于网络分支银行,一般还要求其母行承担相应的承诺。业务扩展方面的监管主要包括两个方面:一是业务范围,除了基本的支付业务外,还包括在多大程度上允许网络银行经营存贷款、保险、证券、信托投资,非金融业务、联合经营等业务以及所采用的竞争方式等;二是对纯粹网络银行是否允许其建立分支或代理机构等。日常检查与信息报告的内容包括,一般都要求网络银行接受各监管机构的日常检查,除资本充足率、流动性等检查外,还包括交易系统的安全性、客户资料的保密与隐私权的保护、电子记录的准确性和完整性等检查。除此之外,对网络银行普遍要求建立相关信息资料、独立评估报告的报告备案制度。

对网络银行进行监管的主要目标就是降低风险,虽然一开始就对网络银行实施较为严格的监管,可以有效地降低网络银行乃至整个金融体系的风险,但网络银行与传统银行一个很大的区别就是技术是网络银行保持旺盛生命力的秘诀,网络银行需要宽松的创新环境,而严格的监管是有可能抑制金融创新,阻碍技术进步的。这就是网络银行监管中另一个需要注意的问题,即创新、竞争力与监管之间的协调。目前,世界各国对网络银行的监管持谨慎态度的原因之一就是害怕过于严格的监管,降低了国内银行的竞争力,造成银行业的衰败。保持一国网络银行的竞争力,在一定程度上有赖于技术进步和业务创新,过早或过于严格的规则都有可能抑制这种创新。而且过于严格的监管,还可能造成社会资源和福利的流失,造成资金和客户的流失,因为网络银行提供的金融服务是跨越国界的,位于世界任何角落的客户可以享有全世界金融机构所提供的金融服务,不再像传统金融机构那样受地理位置的局限。所以,网络银行跨越时空界线的特点决定其一开始便要融入到世界范围内的竞争中,一国政府对网络银行的监管态度将会影响到该国银行业的发展,因为,过于严格的监管措施会让一些客户和资金向“软”规则的国家或地区迁移;但放任自流的监管态度又会令客户对其潜在的金融危机望而生畏,所以,一个好的监管体系的设计需要保持金融创新与金融监管之间的平衡。