秦汉的乡官，据“后汉书”、“明帝纪”章怀注所说：
三老、孝悌、力田三者，皆乡官之名。三老高帝置，孝悌、力田高后置，所以劝导乡里、助成风化也。
这说明了所谓乡官，乃是指三老、孝悌、力田三者，其作用在劝导乡里，助成风化。然而就秦汉历史的发展来看，三者中三老不仅能负起乡里教化之责，更是乡里社会自治的中心人物。
秦嬴政二十六年（公元前221年），秦完成了兼并六国、统一天下的伟业。新成立的帝国，在政体上创立了皇帝制度。但是，在地方行政方面，究竟是继承有历史传统的封建制度呢？或是将春秋战国时逐渐形成的郡县制，推行于帝国各区呢？群臣各执所见，新皇帝终以“天下共苦斗不休，以有侯王”的理由，黜退丞相王绾的封建之议，采纳廷尉李斯郡县制的意见。普天之下的帝王领土，遂由传统的城邑转为帝国下的郡与县。秦时到底立过多少郡与县呢？据史家的考证，除京畿外，共立41郡，千余县。这些郡县与从前诸侯大夫的城邑，有着什么样的关联呢？除了新拓展的郡县外，我们很难想像始皇的郡县不是设置于原有的城邑上。秦汉的地方行政区，据《汉书》《地理志》及《百官公卿表》所记，郡县之下仍有乡亭里等地方聚落存在。据史学家的考证，秦汉之乡亭与县性质相同，多为古代城邑之后身，譬如应乡为古之应国，冀亭为古之冀国，至于上蔡县则更保留了古代城邑的国名，这些县、乡、亭都有城郭建筑，原为独立或半独立的邑制国家，转为帝国下的县乡亭，仍保留了半独立的状态。帝国所派遣之官仅及于县，散布于帝国各地的乡亭，形式上虽隶属于县，然乡亭性质与县相同，也有城郭可为防御，城外有耕地，粮食亦可自给，只因地理位置、城之规模及人口不及县，而产生隶属关系。县、乡、亭等城中又区划成数区，称为里。乡里、亭里中，虽有郡县所遣之吏如有秩、啬夫、游徼等负责赋税、诉讼、治安等事，然而乡里内秩序之维持端赖父老、三老，而有秩、啬夫能否顺利微调赋税、差役，亦看父老、三老是否肯合作协助。