东营市财政局 孙学明 李敬涛
行政事业单位国有资产是行政事业单位开展公务活动、履行社会管理和公共服务职能的物质基础。随着经济社会发展，行政事业单位资产规模日益庞大，相应的财政支出也增长较快。目前，行政事业单位资产管理在管理观念、制度、技术手段等方面落后于预算管理，只是就资产论资产，而没有将资产管理与预算管理有机结合。随着财政改革的不断深入，资产管理与预算管理联系不够紧密甚至脱节的问题应提上议事日程，尽快研究解决。下面，结合东营市资产管理实际，对资产管理与预算管理相结合的一些问题进行初步探索。
一、行政事业资产管理与预算管理结合现状
行政事业资产绝大部分是由预算资金形成的，行政事业资产管理与预算管理关系密切，应进行有机结合。从东营市情况看，目前，行政事业资产管理与预算管理的结合主要表现在以下几个方面：
（一）以资产现状为依据，根据实际工作需要安排资产预算
按经济性质，财政支出分为经常性支出和资本性支出，资本性支出形成行政事业资产。因此，行政事业资产管理是财政支出管理的重要内容。目前，东营市行政事业单位没有建立单独的资产预算，各级财政部门往往根据部门单位实际工作需要将部分资产购置项目列入部门预算。在资产预算实务中，财政部门主要依据上年度部门决算中资产情况表统计的房屋、汽车及单价在20万元以上设备（以下简称三项资产）的存量情况，审核单位提报的资本性支出项目。对单价在20万元以下的设备，往往根据单位实际工作需要考虑安排资本性支出项目，以确定资产预算的安排。具体操作如下：一是安排资产增量预算。资产增量预算，一般是在单位职能变化、人员增加、业务扩大时，根据单位工作任务需要，在充分考虑利用现有资产的基础上，研究确定新增资产及资本性支出。二是安排资产更新预算。根据资产使用状况、使用年限、技术进步等因素，对使用年限长、日常维护费用高、淘汰落后产品、继续使用不经济或无使用价值的资产进行更新，根据实际发生的资产更新情况提报资产预算。
（二）以节约支出为原则，统筹安排资产使用费用预算
行政事业单位配置资产后，日常发生的与资产直接相关的费用，如办公用房的水电费、取暖费、物业管理费，交通工具的燃修费、保险费，等等，按照资产实物量及一定的费用标准，单项计算后集中安排费用预算。在安排资产使用费用预算时，坚持节约财政资金、体现公平公正的原则，实行统一的费用标准，一般情况下资产使用费用预算安排得较紧，既满足单位履行职能需要，又督促单位树立成本意识、节约意识。目前，标准较明确统一且执行情况较好的资产使用费用有水电消耗数量及收费标准、取暖费用定额和车辆保险费用，有些费用如办公用房日常养护和维修、车辆燃修费和过路过桥费因单位职能业务特点差距较大，统一按照一个标准执行的难度较大，也不切合工作实际，需要根据单位工作任务区别对待，统筹考虑资产使用费用。
（三）以历史数据为参考，适当安排资产收入预算
行政事业资产以维持政府职能运作为基本目的，在实际使用过程中，由于其运作形式多样化，也会产生收益，比如行政事业资产处置收入、出租收入、对外投资收益等。这部分收益依托行政事业资产而产生，是财政收入的组成部分。因此，资产收益管理既是资产管理的重要内容，也是财政收入管理的重要内容。资产收入绝对额及所占财政比重都较小，但这部分收入的管理风险很大，是发生截留挪用、导致贪污腐败及不正之风问题的根源。为切实加强对资产收入的管理，在安排部门预算时，既要考虑以前年度资产收入情况，又要兼顾今后业务发展，对能够长期稳定形成资产收入的，列入部门预算；对资产处置收入等一次性收入以及不能持续稳定收取收入的，一般不作预算安排，待实现收入时，按照“收支两条线”的管理规定，全额上缴财政。
二、行政事业资产管理与预算管理结合方面存在的问题
尽管做了大量工作、取得了一定成绩，行政事业资产管理在与预算管理结合方面还存在许多问题。
一是行政事业资产管理与预算管理相结合，应包括全部资本性支出和国有资产收入，由于没有单独的资产预算，预算收支与其他预算项目合并填列，不能直观地反映资产的收支情况，难以评价预算执行情况。
二是在行政事业资产配置、使用、处置等环节没有真正做到资产管理与预算管理相结合。资产统计报告等资产管理的基础数据资料没有作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据，资产配置预算的审批往往存在较大的盲目性，进一步加剧了资产配置的不公平性。预算编制、审批等管理工作没有为资产管理提供强有力的支持，资产管理工作缺乏有效的调控手段，难以实现公平资产配置、提高资产利用率、规范国有资产收入管理等目标。预算分配的不公平、资产配置的不合理是导致行政事业资产占有苦乐不均的根源。
三是没有全面完整的资产配置标准，一般的资产配置针对一个部门单位占有使用的资产，如车辆、办公设备、办公家具等，在资本性支出中所占份额较小；而对预算资金影响较大的资产，主要是政府投资的公建项目，如公园、道路、桥梁、公益设施、公共场所及办公楼等，由于购建计划与部门预算的编制在项目立项、资金来源、实施时间等方面存在较大差异，难以实行预算管理，导致财政资金的分配供给不够科学合理。
四是按照“谁贡献、谁受益”的原则，有些部门从自身利益出发，追求高标准、高档次，盲目增加配置数量的现象也较突出，造成了资产闲置浪费和资产利用效率不高的问题；有的单位压缩配置标准和数量，一味追求节约开支，导致资产不能满足正常工作需要。
三、推进行政事业资产管理与预算管理相结合的对策
东营市资产管理与预算管理相结合的实践证明，行政事业资产的形成、调剂、使用、处置等增减变动，与预算编制、执行和决算过程具有统一性。资产管理与预算管理相结合，既是加强资产管理、从源头上控制资产形成的客观需要，也是细化预算编制、提高预算编制科学性的有效手段。确立以预算编审为龙头的资产配置新理念，树立行政绩效、系统管理和资产预算新意识，形成合理配置资产、努力提高资产使用效益、规范处置资产的良好工作氛围。
（一）创新工作思路
资产管理是财务管理的有机组成部分，与财务管理不可分割。资产管理与预算管理的结合，就是财务管理与预算管理的结合。财务管理是预算管理的基础，与预算管理相辅相成。资产管理与预算管理相结合，其核心和龙头是预算编审工作，资产管理为预算编审提供服务。为推进资产管理与预算管理的结合，必须建立科学高效的结合机制。一是以政府投资建设项目预算编审为突破口，规范预算编制内容。近几年来，政府投资建设项目越来越多，其资金支出越来越大，应科学合理地把住投资入口关，实现政府投资建设项目增量投入与存量资产的有机结合。财政部门要把建设项目资产管理有机地结合到预算程序之中，保障财政支出列入当年预算，避免以后年度清理欠账。二是完善预算决策内容，实现资产预算管理目标。在预算编审环节，制定资产配置标准，从源头上解决单位资产占有苦乐不均的问题。在预算执行环节，建立资产预算执行报告制度，跟踪资产预算执行结果，规范资产购建和使用行为，检查督促资产占有使用单位使其不断提高使用效率。在部门决算环节，及时反映单位资产占有使用状况，形成年度资产报告，并与决算报告有关项目相互印证，作为预算编审和资产管理的基础和依据。三是完善审核流程，吸纳资产管理部门。凡涉及购置或修缮房屋建筑物、购置车辆、购置和维修大型设备的支出，由资产管理部门会同有关业务部门，结合存量资产和有关管理规定审批，同意购置维护的才能考虑列入部门预算安排资金。四是明确责任分工，实行预算与资产管理的联系制度。分解结合工作任务，明确各方工作职责，形成长效联系制度。资产管理部门要按照预算管理的要求，加强工作联系，通报资产信息，做好服务工作。
（二）制定和完善资产配置标准
财政预算管理是行政事业资产管理的重要手段，资产配置的部门预算是财政部门预算不可或缺的一个重要组成部分。资产配置标准要坚持为预算管理精细化服务的原则，以资产信息报告和资产使用绩效为基础，分类制定。同时，要逐步建立、健全与部门预算相适应的财务管理制度，为实现资产管理与预算管理相结合提供制度基础。坚持以部门预算改革为中心，配合政府采购和国库集中支付改革，科学合理分配资源，节约、高效使用资源，制定合理的资产配置和费用定额标准。制定资产配置标准应按照“先易后难、先大后小、方便操作、分步实施、多方合作”的原则，率先从资产价值大、资产占有不均的办公用房和车辆入手，在认真调查研究摸清现状的基础上，研究制定适合本地区、各部门实际的资产配置标准。同时，建立资产调剂配套政策，做好不同部门单位之间资产的调剂使用和共享共用，避免重复配置。通过资产配置标准的设立，不断增强资产预算的导向和约束功能，提高财政资金的使用效率和行政事业单位资产配置效率，把有限的财政资金投入更广泛的公共服务领域。
（三）规范和用好资产管理信息系统
要以规范行政事业单位资产管理流程和明确管理责任为基础，以资产清查数据为初始信息，建立行政事业单位资产管理信息系统，推进资产管理手段创新，为预算管理与资产管理相结合提供技术支撑。主要做以下几个方面工作：一是规范完善行政事业资产信息。通过资产管理信息系统实时提取资产信息，要求资产管理信息系统信息全面、数据准确，确保与实物、账面相符。二是运用资产管理信息系统。从资产购置申报开始，通过系统做好资产购置、验收到资产使用、租赁、处置、收入监管等一系列工作。资产管理部门要加强与财务、人事、车辆管理、物业管理等多个部门的沟通联系，确保系统运用的准确性和时效性。三是实现资产动态管理。通过资产管理信息系统，将资产管理卡片、使用部门、使用人员、存放地点、资产分类、资产变动等基础信息纳入数据库管理，动态反映资产总量、资产分布、资产结构、使用状况等信息，实现数据实时更新、查询和综合分析，为预算管理和财务管理提供第一手资料。
（四）完善资产管理与预算管理的制度办法
要实现预算管理与资产管理相结合，必须制定与之相适应的预算管理和资产管理制度。一是制定资产管理与预算管理相结合的实施意见，包括预算编制原则、预算编制依据和内容、明确工作流程、保障人员与经费、落实各方责任等内容，规范资产管理与预算管理结合行为。二是建立资源整合机制，明确政府与发展改革、财政等部门的工作联系制度，对新增大型资产实行联合审批，提高资金使用效益。三是建立资产调剂机制，在配置资产前，应首先充分利用存量资产，在不同领域、不同部门之间通过建立共享共用机制实现资产整合与优化配置。四是建立有效的奖励激励机制，鼓励和提高各单位管理国有资产的积极性。