-吴易风-
（一）西方国家非国有化或私有化的历史背景
西方国家在国有化问题上一直存在尖锐的意见分歧。左翼政党及其理论家一般都主张国有化，右翼政党及其理论家一般都反对国有化。战后，由于国有化理论已经成为国有化实践，所以在国有化问题上的意见分歧更为尖锐。
战后，西方国家的国有企业开始时运行良好。战后的第一个十年被认为是国有企业运行最佳时期。在许多西欧国家，以国有企业为基础的公共部门成为国民经济中举足轻重的力量。一些西欧国家的公共部门在就业、产量、资本投资方面的比重最高时达到25%。第二个十年运行欠佳，引起很大争议。消费者抱怨大型国有企业在规模、权力、趋势、对顾客态度等方面同私营大公司并没有什么两样。国有企业的工会批评国有企业只是国家资本主义的组成部分。自由主义经济学家和右翼政党的政治家则攻击国有企业，说国有企业壮大了工会力量，形成了国有企业和工会的双边垄断，侵犯了消费者和公众的利益。在20 世纪 70 年代和80年代，西方的社会舆论反对私人部门大企业的过度集中，要求私人部门的大企业分散化。右翼政党利用这一舆论，乘机要求公共部门的国有企业非国有化或私有化。这就在西方国家掀起了私有化浪潮。
（二）非国有化（denationalization）和私有化（privatiza-tion）的含义
“非国有化”和“私有化”在西方国家有确定的内容。这两个词的含义相同，都是指将已经国有化的企业恢复为私人所有的企业。开始时非国有化一词用的较多，后来则广泛使用私有化一词。
现在，西方国家出版的词典一般都已经收入“非国有化”和“私有化”两个词，而且在释文中明确指出这两个词的词义相同。例如，在英国牛津大学出版社 1989 年出版的 Oxford Advanc ed Learnesr'Dic tionary of Current English（Fourth edition）（《牛津高级现代英语词典》第四版）中“非国有化（denationalization，denation-alisation）”一词的释文是：“通常用出售股权的办法将已经国有化的部门恢复为私人所有，即私有化。”该词典中“私有化（privati-zation，privatisation）”一词的释文是：“将某物从国家所有转为私人所有，即非国有化。”
西方国家现在有大量的研究私有化的论著，对私有化下了各种各样的定义。其中较为广泛使用的有以下两种定义。
定义1：私有化是指国有企业的所有权、控制权和收益权从公共部门到私人部门的转移。属于定义1的有代表性的说法是：“我们认为，分析性的正确的私有化定义包括所有权和（或）生产性资产及其配置和定价的控制权以及由其产生的剩余利润流量的收益权从公共部门到私人部门的转移。”
定义2：私有化是指将国有企业改组为股份公司，并将50%以上的股权出售给私人部门。属于定义 2 的有代表性的说法是：“‘私有化’通常用来指依照公司法组建公司，该公司至少将50%的股票卖给私人持股者。”
按照定义1，如果将国有企业出售给私人，实现了企业所有权、控制权、收益权从国家手中到私人手中的转移，那就是私人化。按照西方学者的解释，国有企业出售全部资产是私有化，出售部分资产也是私有化。较为标准的说法是：“私有化的相对标准的定义，主要包含出售资产，其中包括出售部分资产。”
按照定义2，如果将国有企业改组为股份公司，并将50%以上的股权出售给私人（包括外国人），那就是私有化。如果出售的股权低于50%，比方说出售的股权为 5%、30%或49%，这在西方国家被称为部分私有化。
（三）民营化的含义
欧洲国家的国有企业私有化很快影响到日本。“国有企业私有化”在日语中被翻译为“公营企业民营化”。现在，很多日语经济词典对日语中的“民营化”用西语作了解释。
例如，在日本岩波书店1992年出版的《经济词典》（第三版）中，日语“民营化”一词分别用英语、德语、法语作了解释。日语“民营化”，对应英语的 privatization（私有化），对应德语的privatisierung（私有化），对应法语的 denationalisation（非国有化）。
例如，在日本东洋经济新报社1993年出版的《经济协力用语辞典》中，日语“民营化”一词用英语作了解释：privatization of public enterprise（公有企业私有化）。
例如，在日本有斐阁1998 年出版的《经济辞典》（第三版）中，日语的“民营化”一词用英语译为 privatization（私有化）。
由上述可见，日语的“民营化”与西语的“私有化”和“非国有化”是同义语。
（四）西方国家私有化案例
1.英国。英国保守党维护现行制度，相信私人企业制度，反对工党政府的国有化，竭力主张并积极推行非国有化即私有化。因此，工党和保守党之间经常发生国有化和非国有化之争，即国有化和私有化之争。
20世纪50年代，工党内部也在国有化问题上发生分歧，分裂为两派：一派要求加强社会主义经济政策，坚持国有化，这一派被称为“比万派”（比万是矿工之子，工党左派领袖）；另一派要求不再主张国有化，这一派被称为“修正主义派”。
1951年以后，重新执政的保守党政府提出并着手在钢铁工业实行非国有化即私有化。
保守党的非国有化即私有化政策遭到工党的反对。1960 年10月的工党年会决定将钢铁工业的再国有化作为下届大选的竞选纲领的一项重要内容。所谓再国有化，是指将已经被非国有化即被私有化的原国有企业重新收归国有。1964 年大选，工党获胜，威尔逊政府实行钢铁工业等再国有化。可是，保守党执政时，又实行非国有化即私有化。工党在 1974 年大选中提出再国有化的竞选纲领，大败保守党。但是，工党威尔逊政府在 1974～1976年用高价赎买的办法实行再国有化，引起选民的不满。
保守党在1974年大选中失败后，撒切尔于次年被选为保守党领袖。1979年5月，保守党在大选中获胜，撒切尔出任首相。撒切尔政府从70年代末80年代初开始大规模推行私有化。撒切尔在出任首相的当年10月，就首先选择英国石油公司作为私有化的对象，这是一个有子公司和联号达650家的大型石油化工公司。撒切尔政府最初只将该公司5%的股权出售给私人。这是英国大规模私有化开始的标志。按照西方私有化的分类，这属于部分私有化。后来，该公司股权出售给私人的比例逐步增大，英国政府和英格兰银行持股比例下降到51%，继英国石油公司之后，撒切尔政府还向私人出售了多家国有企业的股权。其中，1984 年秋，英国电信公司50.2%的股权被卖给私人。按照西方私有化的分类，这就不再是部分私有化，而是属于私有化。
从1979～1988年，英国国有经济已有40%实行了私有化，国有经济在 GNP中的比重从 11.1%下降到6.5%。大型国有企业被私有化的有英国钢铁公司、英国天然气公司、罗尔斯—罗伊斯公司、英国航空公司、希思罗机场以及一批大型军工企业。
面对保守党的大规模私有化，工党在1997 年竞选中提出停止私有化的政策主张，并允诺对在私有化过程中暴富起来的人征收重税，以补偿在私有化过程中蒙受损失的人，特别是青年人。停止私有化的新提法为连续在野18年的工党重新上台赢得了不少选票。
英国右翼政党的私有化主张和实践在西方产生了巨大影响，私有化浪潮很快波及许多西方国家。
2.法国。法国右翼政党在1986 年议会大选中获胜，希拉克政府实行经济自由主义政策，大力推行私有化。从 1986 年 11 月～1988年3月，将一批经营的良好的国有银行和国有工业公司私有化。法国国有企业私有化常常被叫做“资本开放”。例如，1997年法国电信公司私有化就被叫做“法国电信公司向私人资本开放”。该公司私有化的方式是，向机构投资者、私人、本单位职工以及一些合作单位出售股票。法国政府将法国电信公司总资本的 22.5%进入股市，出售给机构投资者的股票价格每股187法郎，出售给个人的每股182 法郎。法国电信公司的股票 2.09 亿股上市，其中，卖给机构投资者1.15亿股，卖给个人0.94亿股。此外，派送给本公司职工以及一些合作单位2 320万股。
1988年3月，希拉克政府下台。密特朗在1988 年大选中再次当选总统，新的左翼政府上台，宣布停止私有化。
3.意大利。意大利在 20 世纪 70 年代和 80 年代也推行私有化。如前所说，意大利国有化有自己的特点。除了完全的国有企业之外，主要是通过国家参与制达到国家控制企业的目的。这一阶段的意大利私有化主要不是在完全的国有企业中进行，而是在实行层层控制的参与系统中进行。几家大型控股公司实行私有化的办法主要是出售国有股，或者将所持的股份公司的国有股全部卖掉，或者卖掉一部分国有股。购买国有股的是私人企业和公众。意大利实行部分私有化的较多，完全私有化的较少。每次私有化行动都要经过辩论才能作出抉择。
进入90年代以来，意大利的私有化进入新的阶段。1992年 6月，意大利政府开始将国有企业改组成股份公司，所有权归国库部。1993年9月，政府授权国库部经营所有权归国库部的股份公司的股票。这标志着意大利国有企业私有化计划正式开始实施。同年10月，政府成立私有化委员会，推行国有企业私有化。出售股票的方式主要有两种：或是按股票市场的最高价公开出售股票，或是公开拍卖。伊米银行、伊纳保险公司、圣保罗银行、意大利电信公司等采取的是前一种方式，那不勒斯银行、塞阿特出版公司等采取的是后一种方式。
除上述国家外，不同程度地推行私有化的还有奥地利、联邦德国、比利时、西班牙、葡萄牙、荷兰、瑞典、加拿大、日本、美国等国家。
（五）私有化的实际原因和理论原因的不一致
西方国家推行私有化的原因，就像推行国有化的原因一样，在实践上和在理论上是不一样的。
在实践上，西方国家往往把经过整顿和治理之后变成有利可图的国有企业重新改变成私人企业，让私人垄断资本获取高额利润，而投资多、风险大、周期长、利润低的国有企业，则仍实行国营。国有化时，国家用高价收买私人企业。与此相反，私有化时，国家按低价出卖国有企业。所以，国有化和私有化都是私人垄断资本对国库的掠夺。
在理论上，为私有化辩护的西方经济学家几乎无例外地都用“效率”为口实。他们断言，国有经济无效率，私有经济才有效率。然而，这一断言并未被私有化的实践所证实。
一些对私有企业的效率和国有企业的效率作了比较研究的西方经济学家现在至少认为，私有经济有效率而国有经济无效率的说法难以成立。事实上，既存在有效率的私有企业，又存在有效率的国有企业。问题的关键在竞争化，而不在私有化。
（六）西方国家公众对私有化的不满
西方国家的私有化引起了公众的不满。这些国家的不少公众看出，私有化把纳税人缴纳的税款转移到私人垄断资本家的腰包，私有化是私人垄断资本对国库的掠夺。
英国公众对国有铁路私有化的不满具有典型意义。2000年末2001年初以来，英国公众对国有铁路私有化的后果表示强烈不满。这种不满情绪在英国的一些报刊得到了反映。例如，英国《观察家报》2001年2月4 日发表署名文章，把欧洲的国有铁路与英国私有化后的铁路作了比较，认为“欧洲的铁路服务令英国相形见绌”。文章说：“欢迎体验欧洲的国有铁路服务。在这里，舒适、便宜、准时与安全是服务的四大宗旨。对于习惯了铁路部门平稳运行的乘客，误点是根本无法容忍的（每年英国铁路运送的 10 亿乘客大部分是乘火车上班的———引者）。私有化毫无意义，安全才是第一位的。”英国国有铁路实行私有化时，“铁路乘客曾经以为，铁路私有化可以带给他们新型的快速列车，以及准时、安全、便宜的旅行，实际上，他们不得不忍受陈旧、肮脏、拥挤不堪的车厢，加上全欧洲最昂贵的票价。”
更严重的是，英国铁路私有化之后的事故使乘客感到安全受到了威胁。1997年9月 19 日，在伦敦西部，一列客车与一列货车相撞，造成7人死亡，39人受伤。1999年10月5日，一列特快列车与一列市郊往返列车在伦敦相撞，造成 31人死亡，150 人受伤。2000年 10 月 17 日，从伦敦开出的一列火车的哈特菲尔德出轨，造成4人死亡，35人受伤。2001年2月28日，英格兰塞尔比发生一起严重的火车相撞事故，至少 13人死亡，75人受伤。《观察家报》的这篇文章说：“对于安全的担忧已使乘客人数受到影响。维尔京铁路公司承认，它每月减少的乘客达 40万人，而全国乘客总人数下降20%。”
英国公众对国有铁路私有化的不满引起了英国当局的注意。2001年 10 月 8 日，英国政府指定管理部门接管铁轨公司。据报道，“至此，在英国对铁路基础设施实行私有化后，接管全国铁路设施5年之久的铁轨公司终于被强制破产，并且不再由私人参股。此间舆论认为这标志着英国铁路私有化的失败。……1999 年下半年以来，由于负债累累，维护投资减少，敷衍塞责严重，事故隐患不断增加。铁轨公司的股票每股也大起大落，公司濒于破产边缘。英国铁轨系统实行私有化导致的这种可悲结局，已经引起英国各界对基础设施实行私有化的做法进行深刻反思。英国首相布莱尔上周曾表示，‘有些私营部门确实经营很好，但是在有些领域，铁路的有些部分，简直是灾难。’”
2002年 5 月 11 日，英国火车又发生事故。据《人民日报》2002 年5月14日报道，这是近5年来的第六次事故。到13日，已有7人死亡，约70人受伤。英国《观察家报》说，不论事故原因是铁路保养不周，还是人为破坏，这都是“政府的耻辱”。该报认为，20世纪90 年代的英国铁路私有化是“系统性的人为破坏”。《独立报》认为，造成这种局面有两个原因：一是“铁路私有导致了管理系统的分裂”，二是“投资不足使情况变得更为恶化”。2002年1月，英国议会对铁路混乱问题展开辩论，保守党向布莱尔政府施压，布莱尔反指是保守党当年的私有化造成了今天的局面。
（七）西方学者对私有化的批评意见
一些西方经济学家对西方国家的私有化提出了批评。美国1991年11/12月号《哈佛商业评论》发表了约翰·古德曼、加里·洛夫曼题为《私有化符合公众利益吗？》的文章。美国 1992 年第4期《交流》杂志转载了这篇文章。该文概述了西方学者在西方国家私有化问题上的意见分歧。
这篇文章的编者说：“自20世纪80年代末以来，私有化的浪潮席卷全球，许多人以为把公营机构私有化，就可以精简政府架构、减轻经营成本、提高效率及改善服务素质，但他们却忽略了一点，不论是公营还是私营机构，其经营的成败不仅仅是所有制问题，关键在于管理人员作出决策时，能否以公众利益为大前提。”编者推荐这篇文章说：“利弊、成败关键及其对社会的影响，文中列举了不少美国公营机构实行私有化的例子，很值得一读。”
该文的两位作者在简要回顾了国有化和私有化的历史之后，先陈述了主张私有化的人的理由：“支持私有化的人认为，机构由国营转为私营的影响深远，将会为政府带来一连串重大变化，例如提高政府主管的其余工作的效率和质量，减低赋税，精简政府机构。他们认为某些机构实行私有化后，新的私营部门主管人员为了追求利润，必然会降低成本，并更加重视迎合消费者的需求。”
该文作者承认“有不少人抗拒私有化的趋势”，接着陈述了反对私有化的人的理由：“批评私有化蔓延的人指出，私有制并不一定能提高效率。他们认为更重要的是，私营者采用牟利的方针和企业经营的惯用手法，使很多人享受不到或负担不起最基本的服务，……私营者办这些事业往往惟利是图”。
该文除了指出私有化不一定能提高效率之外，还指出以私营代替公营不足以保证会以公众利益为重，不一定能使公众得到好处。两位作者总结美国20世纪80年代兼并和收购的实践经验，并由此提出对私有化的看法。他们说：“80年代后期震撼美国工商界的兼并与收购浪潮充分说明，私有制同人本身不足以保证企业的管理人员总会照顾股东的最大利益。”他们认为，这个教训直接适用于私有化。“私有化本身不足以确保那些提供重要服务的机构能够以公众利益为重。”这里说的“公众利益”包括效率，但不仅仅是效率。作者的结论是：“正如私有制本身不足以保证大公司的股东获得最大的利益一样，以私营代替公营这种做法也不一定能使公众得到好处。”
该文还从私有化会降低政府在经济领域中的作用方面质疑私有化。两位作者说：“私有化辩论中最重要的分歧是对于政府在资本主义国家里的作用。”辩论双方各自提出理由：“支持私有化的人认为政府是原本效率很高的经济体系中一个不必要而且费钱的累赘。批评者则认为效率仅是经济体系诸多目标之一，而政府在这个体系里的作用是举足轻重的。”两位作者指出：“减少政府干预不一定就是好事，因此，正由于私有化会降低政府在经济领域的作用，私有化也不一定带来好处。”
（作者单位：中国人民大学）