自从1998年下旬以来，美国的“战区导弹防御计划”（TMD）已经成为中美关系和台湾海峡两岸关系中一个新的焦点。中国已经明确表示，如果美国的TMD系统扩展到台湾，那么中国方面将不得不作出“应有的强烈反应”①。中方虽然现在还没有把“底牌”亮开，即“应有的强烈反应”到底是什么，但毫无疑问，不管什么样的“强烈反应”都预示着“第四次台海危机”的到来。
美国的弹道导弹防御计划从一开始就遭到了中国政府的强烈反对。中美两国在该问题上的对立，集中暴露出了中美安全关系中各种深层次的问题，以及中美安全关系中各种潜在的危险。危险之一，就是中美两国在弹道导弹防御问题上走向分裂和对抗。客观地说，这是这两个国家都不希望看到的。但诚如基辛格博士所指出的：“美国政府显然希望把导弹防御计划纳人一个框架。在这个框架内，它仅限于防御朝鲜这样的‘流氓国家’的威胁。然而，一种针对朝鲜的反弹道导弹系统也可以用来对付来自中国的威胁，而把俄罗斯排除在外的对付中国的战略防御体系意味着确立了国家安全重点，这将对所有其他的国际关系产生深远的影响。”②
中美TMD争执的由来
中美在TMD问题上的争论来自于美国将东亚列入TMD部署的重点区域，特别是美日TMD联合研制以及美国有可能将台湾纳入TMD系统。这些TMD非技术性的发展损害了中国国家安全，也危及到了中国所在的东亚地区的安全与稳定。
在冷战后时代，美国和中国是两个在东亚地区安全问题上最有影响力的大国。中美关系的稳定是东亚安全的基础，而中美关系的动荡、甚至走向对抗则是导致东亚安全局势恶化的最大因素。毫无疑问，两国对东亚地区安全都承担着难以推卸以及不可替代的责任。一种基本的认识是，只要中美两国维持合作与稳定的关系，地区安全局势难以出现实质性的变化。③令人遗憾的是，两国在如何推动东亚安全局势的发展问题上，一直难以形成较多的共识。其结果，双方在追求地区安全与稳定的努力上，一直存在着潜在的对峙。而且，双方都常常把对方视为削弱本国和地区安全利益的最大竞争对手。1996年3月，中国在东南沿海进行导弹试射，以此警告台湾当局不要在分离主义的道路上走得太远。美国为了“维持”两岸关系的所谓和平状态，向台湾海峡附近地区派出了两支航空母舰特混编队，以向中国炫耀威力的方式来显示美国对保持台湾海峡现状不因武力发生变更的决心。这两个特混航母编队是自1975年越南战争结束以来，美国在东亚地区最大规模的海上战斗力量的集结行动。虽然美国的航母编队并没有靠近台湾海峡，但它们的出现，无疑代表了“第三次台湾海峡危机”中最具有刺激性的一幕，也为中美之间是否有可能在台湾问题上爆发直接冲突留下了丰富的想象空间。
问题是，如何保持中美关系中合作的因素？1997年10月江泽民主席访美，与美国总统克林顿举行高层首脑会晤后提出建立“面向21世纪中美战略伙伴关系”。在10月29日签署的两国元首联合声明中，中国强调，台湾问题是中美两国关系中最重要、最敏感的核心问题；恪守中美三个联合公报的原则，妥善处理台湾问题，是中美关系健康、稳定发展的关键。克林顿政府则重申，美国坚持“一个中国”政策，遵守美中三个联合公报的原则。但近年来，由于在台湾问题上两国的政策冲突以及由此而引起的潜在安全关系的紧张有扩大的趋势，中美是否构成“战略伙伴关系”在美国不断受到质疑，在中国也越来越多地引起疑虑。“战略伙伴关系”具有很强的政治象征意义，它表明中美两国无论在全球安全的层次上，还是在区域的层次上，以及在双边关系的层次上，维持和发展两国的战略性合作都具有广泛的、建设性的意义。但由于台湾问题的“瓶颈”作用，目前中美在防扩散、军控、促进国际问题的政治解决和推动地区局势向稳定化方向发展等合作性方面的努力受到了或多或少的冲击。然而，说到底，“战略伙伴关系”的内涵，不是中美在安全领域中的合作到底已经做了什么，而是未来应该做什么或者不做什么所具有的意义。因此，战略伙伴关系的最大作用是时时刻刻提醒双方的领导人、分析家和防务官员，两国战略利益相互影响和作用的重要性。之所以出现这样的局势，是因为两国的“战略合作”似乎从情感上和意识形态上很容易就会走向“战略对抗”。这种中美战略合作与战略对抗易位的简单化，是当前中美安全关系中最大的“安全困境”。而其中最大的症结是台湾问题。
虽然TMD的研制和部署具有直接的中国指向，由于中国政府意识到在力量上与美国所存在着的巨大差距，以及美国了解稳定的中美关系对中国的重要性，有关“防御一进攻性力量”的相对变化，并非构成中美将走向关系恶化的绝对原因。换句话说，传统意义上的“安全困境”对当前的中美关系来说，不是导致中美关系必然恶化的决定性因素。1998年12月中旬，江泽民主席在全军工作会议上强调：“中国军事力量的发展必须服从经济建设这个中心。中国军事现代化应该是在国家经济力量发展的整体水平和需要的基础上逐步实现现代化。”④从1993—1999年，中国的军事力量发展和军事部署，与美国的导弹防御计划的演进没有必然关系。美国也并没有认为中国现有的军备水平和安全战略，构成了美国国家安全的即时（real time）威胁。中国充其量只是地区大国，无论是中国军事力量的投射能力还是投射军事力量的兴趣，在今后相当长时间内，都不足以使中国成为美国的战略性竞争对手。中国领导人对中美关系发展的重视充分说明，中国远不是一个愿意与美国为敌的国家。⑤然而，TMD问题之所以成为中美关系中一个尖锐的争执点，进而对未来的美中关系产生相当大的影响，很大程度上是TMD“中国指向”中的台湾问题。这个指向将关系到两岸关系的走向和中国对台湾的统一政策，因此，TMD扩大到台湾的前景对中国的刺激和影响就更直接，也必然为美中关系埋下了“爆炸性”的种子。
中美两国围绕着台湾问题的安全利益冲突在后冷战时代一直是东亚区域安全构造中潜在的最大问题。从1995年9月一1996年3月的“第三次台湾海峡危机”以来，美国政策和防务部门强烈地认识到中国在东南沿海的导弹部署，构成了对台湾的最大威胁，也构成了中国在东亚地区发挥“扩张性”军事影响力最主要的手段。⑥因此，如何抑制和平衡来自中国的“导弹威胁”，保持美国对台湾“安全”所承担的义务，是美国在东亚地区安全政策和两岸关系政策中的基本着眼点，也是白宫对台湾承担安全承诺的具体表现。
对美国来说，TMD入台具有政治、外交、战略和军事等多重作用。从军事上来说，TMD可以直接削弱中国大陆对台湾的军事威慑力，挽回在中国“导弹威胁”面前将会失衡的两岸军事力量对比，保证台湾有基本的抗御大陆“军事进攻”的防务力量。如果台湾加入美日TMD联合研制，美国也可以让台湾分担TMD研发所需要的巨额经费；从政治上来说，可以加强美国主张的两岸问题应该由两岸中国人和平解决的可能性，为台湾当局的所谓“自由意志”输血打气。如果将TMD扩展到台湾，实质性地满足台湾的防务需求，可以减弱国会强大的亲台势力向白宫所施加的压力；从外交上来说，美国可以利用TMD的“防御性”武器的性质，避免中国可能作出的强烈反应。同时，也可以使得白宫多一个“外交筹码”，压中国大陆减少针对台湾的导弹部署，推动台湾海峡紧张局势的缓解；从战略上来说，TMD入台也可以强化美国在东亚的战略态势，预防中国对美国在东亚利益可能带来的“排斥性”挑战，遏止中国在战略上可能对美国形成的威胁。只要台湾成为东亚TMD区域系统的一个单位，对美国在未来“遏制”中国的军事努力将有更为显著的意义。⑦
1996年5月9日，美国众议院多数党领袖、共和党总统候选人多尔在华盛顿发表了亚洲政策演讲，公开提出应该把台湾纳入TMD导弹防御系统。⑧美国国会在将TMD扩展到台湾的设想中扮演了“急先锋”的角色。5月20日，克林顿总统在太平洋盆地经济理事会的发言中说，“我们通过建立先进的导弹防御系统来对付导弹对亚太地区所构成的威胁，以保护我们的军队和盟国……我们最近同台湾达成了共识，将使他们具有TMD能力。⑨1997年10月6日，美国众议院通过了编号为HR2386的法案，法案全称为”美台弹道导弹防御合作法“该法案提出，中国所部署的战区导弹已经”严重影响“到了台海两岸的军事力量平衡，责成美国国防部长在1998年7月1日之前提出研究计划，以探讨发展中的TMD是否可以使台湾免遭中国大陆的”导弹威胁“该项法案同时提出，如果台湾方面提出参加TMD的要求，并且符合国防部的研究结果，则美国总统应该协助台湾建立TMD范围内的某种导弹防御系统。⑩对于美国国会肆无忌惮地在军事上支持台湾、干涉中国内政的粗暴做法，中国政府给予了严厉回击。美国研制并计划在东亚部署TMD的举措，中国政府历来持强烈的反对态度。1995年11月17日，中国国务院新闻办公室公布了《中国的军备控制与裁军》白皮书。这是中国政府对”美国导弹书防御系统构想首次系统性的批判。[11]《白皮书》指责美国通过武器转移的方式干涉中国内政，也是第一次公开批评美国在东亚部署TMD的构想。
美国行政部门由于意识到中国政府的强烈反对，在TMD入台问题上一直采取回避的政策，希望将TMD研制和在东亚的部署同TMD入台变成中美关系中两个不同的问题，白宫谋求在东亚部署TMD，这是已经决定的了。但是否将TMD延伸到台湾，则一直没有定论。克林顿政府为了避免因为TMD和台湾问题激化大选期间民主、共和两党在中国政策问题上的争执，同时谋求稳定和改善美中关系，在1996—1997年间，并没有将TMD与台湾问题直接挂起钩来，对美国国会中将TMD与台湾问题挂钩的议题不进行公开支持。克林顿政府虽然开始加强台湾的战区导弹防御能力，批准了向台湾出售爱国者Ⅱ型导弹，但并没公开表示将向台湾出售新的导弹防御系统。1998年下半年之前，TMD并没有构成中美两国间的激烈争论。美国政府虽然没有公开迎合国会“亲台反华”势力在TMD问题上的鼓噪，但从1995年开始，美国一直派遣退休将领、前任官员到台湾游说台湾当局加入TMD，实现美台共同研制。中国方面对此一直十分关注，并坚决反对。
1996年5月在多尔发表了将TMD延展到台湾的讲话后，当时的白宫国家安全事务助理莱克（Anthony Laker）就曾批评共和党掌握下的美国国会在TMD问题上操之过急，有可能破坏美国行政部门的战略性安排。[12]国务卿克里斯托弗则呼吁共和、民主两党的国会议员支持克林顿总统的中国政策，不要自乱阵脚。美国国务院资深外交官莫顿·阿伯拉莫维兹也公开抨击美国共和党的“亲台”路线。他指出目前美国国内政治增加了对外政策管理上的困扰，冷战的结束造成了美国国内政治缺乏自我约束的倾向，进而严重地干扰了美国政府在外交上的正常运作。[13]他的这番话无疑切中要害，美国国会在冷战后依然奉行强烈的意识形态主导的对华政策无疑损害了美中关系的战略合作，也为困扰美中关系的台湾问题推波助澜。阿伯拉莫维兹的这番话也是在暗示，台湾当局在美国国会活跃的游说活动未必符合美国的利益。
克林顿总统1998年6月访华期间，中国明确表示了对TMD间题的关注。白宫方面则称TMD尚未成型，无意对中方作出任何具体的承诺。白宫对于是否将TMD扩展到台湾，确实存在着不同的意见，也有不同于国会的立场。1998年6月18日，美国主管亚太事务的助理国务卿陆士达（Stan-ley Ross）在参议院举办的听证会上表示，美国将继续根据《与台湾关系法》向台湾出售必要的防御性武器。但从长远看，台湾地区维持稳定要靠两岸之间达成协议，而不是靠军售。为此，美国行政部门反对向台湾提供TMD。[14]美国国防部也没有在1998年7月之前向国会提交有关TMD与台湾问题的报告。但美国国防部却一直就TMD问题与台湾方面保持联系，数次应台湾军方之邀为他们作有关TMD问题的简报。内容完全相同的该法案。克林顿政府随后签署了此项法案。美国国会中的考克斯、赫奇森和穆考斯特等人是推动此项法案的急先锋。这项法案虽然并没有直接决定白宫是否应该将台湾马上纳入TMD，在措辞上也比较委婉，但是，却传递了美国国会要求拉台湾进TMD的明确信息。并且，有关要求国防部提供评估报告的做法，也为国会采取进一步的立法行动埋下了伏笔。更重要的是，把台湾列人东亚地区美国“军事盟国”的说法，公然违背了中美之间“三个公报”对美台关系基本性质的有关规定，是共和党占据多数的美国国会所采取的“亲台反华”政策的又一次发展。
中美TMD争执的发展
1998年下半年以来，美国国内把台湾纳入TMD的呼声开始不断高涨，TMD与台湾挂钩的可能性明显增大。中美关系中的TMD争议也激化起来。
首先，美国国会的部分反华势力并未就此停手，继续希望以立法的形式将台湾拉入TMD。1998年9月24日，美国众议院通过1999年度国防授权法（the National Defense Autho-rization Act for 1999）。其中的1086款规定，美国国防部长必须在1999年1月1日之前向国会两院的国防委员会提出一份报告，说明TMD在东亚建构的意义及各项因素，包括对美国“亚太地区主要盟友”的防御作用。该方案虽然没有特别指明美国“亚太地区主要盟友”有哪些，但该法案的两院协商会议报告中却有特别注解说明，即“美国在该地区的主要盟友包括日本、韩国和中国台湾”。10月1日，美国参议院也通过了国会和白宫批准向台湾出售的重要项目。
1999年2月，美国国防部向国会提交了“亚太地区战区导弹防御系统建设选择”的报告。报告提出，中国大陆对台湾的“导弹威胁”，为台湾加入TMD系统提供了必要性。报告还分析了台湾应该获得的TMD系统的重点问题。报告说，有鉴于台湾海峡最狭处只有175公里，台湾全境都处在中国短程战术导弹的覆盖范围之内。而且中国的“M族”导弹的大部分射程都超过了300公里，所以可以从各个角度和方位对台湾实施攻击。因此，早期导弹预警对台湾形成导弹防御能力非常重要。目前正在研制中的TMD低空层导弹防御系统，如NAVY和PEC-3等，可以为台湾提供低空层的导弹防御能力。报告重点推荐台湾引进TMD系统中的“战区高空层导弹防御系统”（THAAD），以便可以建立起对来自中国大陆的中程弹道导弹的防御能力。在THAAD中，报告又推荐台湾首选海基的NTWS系统，以建立起覆盖全台湾的导弹防御体系。[15]台湾加入TMD似乎明朗化了。与该报告同时发表的“台湾海峡安全情势”报告再度强调了中国大陆对台湾的导弹威胁，认为台湾防御最薄弱之处是防御大陆日益增长的弹道导弹攻击力量非常有限，特别是难以防御北京手中拥有的众多的短程弹道导弹（SRBMs）；报告并指出，如果这样的局势延续下去，到2005年，中国大陆将对台湾占有军事优势。[16]
其次，朝鲜1998年8月31日的“大埔洞1号”导弹发射激起了美日韩三国强烈反应，客观上也为美国加速TMD联合研制和在东亚的部署制造了借口。1998年9月，日本政府结束了近两年来在TMD问题上的犹豫，宣布加入与美国联合研制TMD的行列。美日等国不惜夸大朝鲜的导弹威胁，为在东亚加强军备、加强美日安保协调和加速研制并部署TMD寻找理由。自1999年秋天以来，美国无论是TMD研制的迫切性和重视程度，还是TMD与东亚的联系，以及TMD在美国东亚安全战略中的作用，都明显地提高了。在与中国方面就TMD的会谈中，美国也由原来的犹豫，转向了强硬，给中国留下了一个明显的印象：纵然中国强烈反对，美国也将把TMD扩展到台湾。美国以为，如同1992年布什政府向台湾出售F-16战机一样，TMD是一颗中国将不得不“吞下”的苦果。[17]1999年1月12日，美国国务院发言人鲁宾在记者会上提出，由于中国全盘反对TMD，不但反对TMD与台湾挂钩，也反对美日TMD联合研制，TMD不是美中谈判的一个话题。当天，陆士达在国会听证会上也表示，确实存在着中国大陆对台湾的严重“导弹威胁”问题，美国不能让东亚有关国家坐等威胁。美国在TMD问题上的傲慢主张，不仅显示美国主张将台湾纳入TMD的可能性在加大，而且也为中美关系蒙上了新的阴影。
第三，台湾当局见缝插针，利用中美TMD争执和美国国会的亲台倾向，改变TMD政策，从原来的冷淡、犹豫，转向积极争取挤进TMD联合研制进程。台湾原来一直认为TMD是一个“钱坑”，在是否加入TMD问题上犹豫不决，充其量只是要求美国军方予以咨询和说明，台湾内部也一直在进行是否值得加入的评估工作。但1999年10月下旬之后，台湾的TMD政策起了变化，希望利用中美之间的TMD冲突，扩大台湾对美国的政治影响，进一步发展美台军事合作，提升美国对台湾的外交、政治和军事支持。在这样“挟洋自重”心态的影响下，台湾出现了向加入美台TMD研制全速靠拢的动向。
在上述因素的作用下，进入1999年后，中国政府被迫加大了在TMD问题上的反击力度，向美国发话，警告美国不要将台湾纳入TMD系统的政府官员的层次越升越高，为了TMD与美国翻脸与台湾反目的决心也越来越坚决。1月，中国外交部军控司司长沙祖康在纽约出席卡内基和平与裁军研讨会时，就中国反对TMD和TMD与台湾挂钩第一次向媒体系统地阐述了中国的观点。当月，海协会副秘书长孙亚夫率领的旨在向美国说明中国两岸问题政策的代表团也在华盛顿表示，TMD扩展到台湾，中美之间的“八·一七公报”就不存在了，这将严重损害中美关系。中国的媒体也同时掀起了大规模的反TMD宣传活动。3月初，江泽民主席在会见到访的美国国务卿奥尔布赖特时发出警告，TMD扩台，将使“中美关系发生严重倒退”[18]。朱镕基总理在3月15日中国九届人大二次会议闭幕后的记者招待会上，痛陈TMD如果一旦扩展到台湾，将是对中国领土和主权的粗暴侵犯。[19]
美国鉴于中国对TMD入台的强烈反应，从美中关系、东亚地区稳定和两岸局势出发，采取了低调和和缓的态度来处理TMD入台的问题。美国内部对是否将TMD扩展到台湾也存在着不同的争论。美国国务院和国家安全事务委员会倾向于不将台湾纳人TMD联合研制，而国防部则对此持反对意见。[20]为了避免给美中关系造成大的震荡，白宫最终决定暂时不明确宣布将台湾纳入TMD系统，但对中国方面也拒绝作出不将台湾纳入TMD系统的承诺，对TMD涉台案的处理可谓“颇费心思”。
1999年2月5日，美国在台协会主席卜睿哲在台北表示，美国还在对TMD是否纳入台湾进行评估，尚未作出最后决定。他提出有三个因素将决定TMD是否与台湾挂钩：一是TMD的实际效果，二是加入成本，三是TMD对政治大环境、特别是两岸关系的影响。[21]2月11日，美国白宫、国务院和国防部新闻发言人分别就TMD问题表示，美国方面仍未作出扩展到台湾的决定。白宫发言人鲁宾表示，美国将视TMD未来技术发展状况、台湾的防务需求和什么才是维持台湾海峡和平的最好办法这三项条件，来考虑决定TMD是否与台湾挂钩。美国国防部要提交给国会的有关TMD入台的评估报告也迟迟没有送交国会，直到1999年2月中旬才向国会提交了“TMD建构方案”和其相关的“台湾海峡安全情势报告”，并随后向新闻界公布了报告的“非机密版”。报告发布之前，美国国防部长助理坎贝尔、报告的主要起草人马克·斯托克斯和国防部中国事务部主任佩德分别前往台海两岸对报告内容进行了吹风。美国媒体数度报道说，由于这两份报告性质均十分敏感，美国政府曾经几度修改文字以期淡化报告主题。
这两份报告主要在于进行所谓“事实”的陈述和技术性的说明。对于是否将台湾纳入TMD，没有作出肯定或否定的建议。但是，从已经公布的“台湾海峡安全情势报告”来看，美国国防部所作出的两岸军事力量“不对称”发展、所得出的台湾最大的威胁来自于中国的导弹部署这一结论以及把2005年作为两岸军事实力发展的决定性分界等内容来看，这份报告的倾向性是在突出中国大陆对于台湾的所谓“导弹威胁”，以及这种“威胁”将难于使得台湾“保持自己所希望的现状”。[22]因此，其潜台词实际上有利于TMD与台湾挂钩。1999年3月初，美国国务卿奥尔布赖特访问北京，对中国领导人表示TMD还不是一项成熟的技术，有关TMD系统部署或者TMD入台等问题美国还没有作出决定。[23]美国明确拒绝了中方有关美国应该就TMD不入台作出保证的要求。