（二）第二阶段，以大约5个纵队，攻歼海州、新浦、连云港、灌云地区之敌，并占领各城。估计这时，青岛之五十四师、二十三师很可能由海运至海、新、连地区，该地区连原有1个师将共有3个师，故我须用5个纵队担任攻击，而以其余兵力（主力）担任钳制邱李两兵团，仍然是9月间攻济打援部署的那个原则。此阶段亦须有两个至三个星期。
（三）第三阶段可设想在两淮方面作战。那时敌将增加1个师左右的兵力（整八师正由烟台南运），故亦须准备以5个纵队左右的兵力去担任攻击，而以其余主力担任打援和钳制。此阶段，大约亦须两个至三个星期。
3个阶段大概共须有一个半月至两个月的时间。
（四）你们以11、12两月完成淮海战役。明年1月休整。3至7月同刘、邓协力作战，将敌打至江边各点固守，秋季你们主力大约可以举行渡江作战。（以上引自《毛泽东选集》第四卷，第1293-1294页）
《关于淮海战役的作战方针》是毛泽东根据当时的实际情况提出的对战役的设想，后来，虽然情况发生了变化，战役的规模和范围都扩大了，但是，毛泽东在这个方针中提出的作战原则，使用兵力的原则及“攻济打援”的作战方法和首歼黄伯韬兵团，完成中间突破等一系列指导思想都完全获得了成功，而且战役的发展比预计的规模更大，更为顺利，因而战果也就更大。
毛泽东的这个指示，华野在12日24时才收到，这时，华野的作战计划已经向中央军委发出，所以相互交叉过。
华野在接到中央军委和毛泽东的这个指示后，进行了讨论并在13日将意见报告中央军委，华野在报告中认为中央军委和毛泽东的这个指示有两个好处：
第一，我军兵力可以全部展开，避免拥挤，给徐州敌人侧背威胁大，可增大敌人顾虑，减轻我军对敌人正面抗击、阻击的压力。
第二，便于粮食供给和后方交通运输。
中央军委接到华野12、13日的报告后，14日电复华野，对华野12日的部署提出了具体指示：
（一）华野12日部署的缺点是将打援兵力放在正面，而不是放在侧面。华野在具体部署时，应以一个强有力的纵队袭占运河车站歼灭守敌，并控制这一带；以3个纵队攻占及控制台儿庄及其以南地区，一部直达铁路；以两个纵队攻占临城、韩庄，得手后留1个纵队于临城、韩庄，直迫徐州东北的贾汪，以1个纵队移至台儿庄及其以西地区。以上共6个纵队，可由三纵、八纵、十纵、十三纵、渤纵及从苏北兵团（华野苏北兵团下辖第二、第十一、第十二等3个纵队。）中抽出1个纵队充任，这一部署是要使邱清泉和李弥兵团感到威胁，不驱逐我侧面兵力，不攻占台儿庄，即无法越过运河向东增援，又使徐州之敌也感到威胁，不得不留李弥的第八军驻守。
（二）韦国清、吉洛（即姬鹏飞）率1个纵队南下，会合留在路南之十一纵，不要位于宿迁以东，而要位于睢宁地区，控制徐、宿公路，从南面威胁徐州，使邱、李援敌感到如不驱逐这支部队则无法经睢宁、宿迁东援，同时对于徐蚌线亦起威胁作用，使李弥兵团第九军不敢离开该线。
（三）以九纵和两广纵队出鲁西南，会合当地地方部队，位于丰县、鱼台以西，虞城以北，成武以南地区，从西北威胁徐州，使孙元良部只能对付九纵和两广纵队，而不能到徐州接替李弥兵团的第八军守城。
（四）中野主力一纵、三纵、四纵、九纵，不日开始攻击郑州，得手后以一部向东，威逼开封，吸引刘汝明全部、孙元良兵团一部西顾。
（五）以上各项部署，都是为了钳制徐州各部援敌，使其第一个感觉是我军似乎有意夺取徐州，而不能确切断定我军并非夺取徐州，而是歼灭黄伯韬兵团。等到我军对黄伯韬兵团攻歼紧急，而决定增援时，又发现如不解除南北两侧威胁，则很难赴援。这样就给我军以必要的时间歼灭黄伯韬兵团。
（六）华野以一纵、四纵、六纵、七纵、中野十一纵、鲁中南纵队等6个纵队，再加特纵，担任歼灭黄伯韬兵团3个军，这是全战役的中心目标。
（七）除9纵和两广纵队应从兖州、济宁直出丰县、鱼台、虞城地区外，其余各部，第一步应全部开到临沂、梁丘、白彦、邹县之线的展开位置，并休息几天，而不应先后参差不齐；第二步，各按规定任务由该线同时前进。全军从临沂、邹县一线向南出动的日期，应推迟至11月5日至10日之间为适宜。
（八）后勤工作准备（粮食弹药等）及政治工作准备，力求比较完备周到。
中央军委的上述指示，实际上是对11日指示的补充和具体说明，这就使中央军委关于组织淮海战役的指导思想、战略原则、作战中心及兵力部署等都非常具体化了。
在这些指示中，中央军委明确了淮海战役的战略指导思想，是从各方面钳制徐州敌人的主力，而集中我军优势兵力首先歼灭国民党黄伯韬兵团，这是全战役的中心目标。
为了实现这一目标，规定了两大野战军统一行动，从各方面钳制敌人兵力，使其不能有效地增援黄伯韬兵团，为我军主攻部队争取时间。
在具体部署上，灵活运用了十大军事原则，高度发挥了指挥艺术，为了迷惑敌人，隐蔽我军战役意图，首先造成一个围攻徐州的态势，给敌人造成我军先夺徐州的错觉。
特别是为了有效地阻击敌人援兵，保证我军首歼黄伯韬兵团，运用了“攻济打援”的原则，把打援兵力放在敌人援兵的侧面，并从南北两个方向给徐州可能东援之敌造成威胁，使敌人援兵不敢轻易赴援，为保证我军有充分时间歼灭黄伯韬兵团创造了条件。
因此，这一作战方针的制定，使我军进行的淮海战役一开始就建立在十分稳妥可靠的胜利的基础上，从根本上保证了我军取得整个淮海战役的胜利。
10月14日，华野司令部召开了第二次作战会议，讨论中央军委当天的指示，研究拟定了淮海战役的具体作战部署。
到会的各纵队负责人都认为，遵照中央军委的指示，在集中兵力围歼黄伯韬兵团的同时，展开主力一部从各个方向进迫徐州外围要点，造成围攻徐州的声势，并将敌人的援兵阻击滞留在运河以西和徐州之间地区，用这种钳制手段争取时间，保证主要攻击方向顺利歼灭黄伯韬兵团，这样最为妥慎。经过讨论，会议拟定了一个具体的作战方案，大体内容是：
（一）以5个纵队分割、围歼位于新安镇、郯城、瓦窑等地区的黄伯韬兵团主力，以1个纵队袭歼并控制运河车站及其两侧阵地，沿运河两岸部署夹攻援敌。
（二）以两个纵队从临城南下，迫使冯治安部起义，并袭占韩庄，控制运河桥梁，进逼利国驿、贾汪；以两个纵队攻占台儿庄，并以一部抢占万年闸，向南推进，威胁冯治安部后方。
（三）以1个纵队为围歼黄伯韬兵团的总预备队，控制邳县附近地区。
（四）以两个纵队经宿迁渡运河西进，会同地方部队，相机攻占睢宁，威迫徐州、蚌埠，或控制睢宁以北地区，协同由北向南的4个纵队阻击徐州东援之敌。
（五）以两个纵队并一部分地方部队进击鲁西南，威迫徐州西北地区，并破击徐州至商丘间的铁路线。
（六）以一部分地方部队于战役发起后转战破击徐州至蚌埠间的铁路线。
（七）全军于10月31日前进至临沂、邹县一线集结，11月5日开始攻击。
华野将这一方案上报后，17日便得到了中央军委的批准：完全同意15日各项部署，望即照此执行。
这时，我军得知徐州之敌有从鲁西南地区北犯的可能性（即国民党的进攻山东计划），中央军委经过分析认为，假如敌人真的北犯，将对我军发起淮海战役以极大的便利，所以决定不变更淮海战役的计划。后来，我军发现敌人没有行动，只是加强了新安镇及徐州以东的防务。
根据这种情况，华野司令部于10月20日召开了第三次作战会议。为了加强运河车站南北两侧的正面阻援兵力，以保证围歼黄伯韬兵团的成功，会议决定对原来计划作了一些调整：
（一）把围歼黄伯韬兵团的兵力，由原来的5个纵队增加到8个纵队。
（二）袭占运河车站及炮车，准备阻援的部队由1个纵队增加到两个纵队。
（三）以3个纵队从韩庄、台儿庄渡运河南下，直插徐州以东的陇海线，吸调徐州敌人援军，策应正面阻击部队作战。
（四）由鲁西南地区威迫徐州的两个纵队和地方武装，组织对鱼台、丰县、砀山、商丘地区之敌的牵制攻击，使敌人不能东调增援，策应主力作战。
（五）为隐蔽主力行动企图，出鲁西南的部队先行南开，提早向商丘、砀山之敌举行佯攻，其余主力于25日以后并行开进。
华野对原来部署的调整，是根据徐州敌人加强新安镇及徐州以东的防务这个情况决定的。这一调整，增加了围歼黄伯韬兵团的兵力和从北面攻击徐州的兵力，以便将我军歼灭黄伯韬兵团的作战，建立在更加稳妥可靠的基础上。
这个调整意见于10月20日上报后，第二天中央军委即批复“完全同意”。
中央军委同时指示华野：进入鲁西南的部队应于10月30日以前进至商丘至砀山一线，距离敌人大约100华里左右，摆成一字形阵线，断绝行人来往，不要向商、砀线攻击，以防敌人早日察觉我军的佯攻部署。应在东面战斗发起时，同时或早一天发动攻击为好，否则，可能不起大的作用。
中央军委的这个指示，主要是为了隐蔽我军的作战意图。因为如果我进入鲁西南的部队过早地向敌人出击，就会使敌人意识到我军是在运用“声东击西”的战法，从而加强徐州以东的防务，或令徐州以东的黄伯韬兵团向徐州靠拢，这样，就会增加我军围歼黄伯韬兵团的困难。如果我进入鲁西南的部队和我徐州以东围歼黄伯韬兵团的部队同时发起攻击，敌人就很难判断我军的主攻方向了。
在华野调整部署积极作战役准备的同时，中野主力正在举行郑州战役，以牵制孙元良兵团的东进，配合华野作战。中央军委指示华野及进入鲁西南的部队，要与指挥中野作战的陈毅、邓小平取得密切联系，以利配合。
10月28日，离战役发起日期已经很近，华野领导再一次研究了敌我双方的情况，估计我军发起攻击后，国民党军可能依当时的态势固守，以达到于外围消耗我军、保卫徐州的目的。
其次，敌人也有可能将李弥兵团和黄伯韬兵团集结固守几点，互相声援策应，在发现我军主力出击新海段后，黄伯韬兵团可能以新安镇为核心进行固守，李弥兵团可能以运河、碾庄一线守备，机动甚大。
这些情况，对我军的战役展开都没有大的影响，因为敌人如果依当时的态势固守，正好给我军造成分割敌人、逐个歼灭的机会。
所以，华野决定在作战部署上不作更大的变更。
当晚，华野向中央军委报告了战前最后的作战部署，这个作战部署分牵制、阻援、打援和主攻黄伯韬兵团两个方面。
中央军委在接到华野的这一报告后，30日即批准了这一报告，认为华野28日的计划与部署甚好，要华野“照此施行”。
这就是淮海战役具体作战计划制定、修改、确定的过程。
从10月28日起直到战役发起时，计划再没有大的变动，这个具体的作战计划先后酝酿了半个多月的时间，经过了多次修改，中央军委和毛泽东从制定战役方针到确定具体计划都对华野作了多次的具体指示。
国民党军的“徐蚌防御体系”
济南战役结束后，华东和华北解放区连成一片，蒋介石苦心设计的以徐州、郑州、济南三足鼎立的防御阵势顿时土崩瓦解，徐州国民党军刘峙集团已处于中原、华东两大野战军的夹击之中。
自重点进攻战略被人民解放军粉碎后，蒋介石一方面为补充被解放军消灭的军队，下令自1948年9月1日起，恢复军、师番号，取消整编军、师、旅番号，原整编师长恢复为军长，整编旅长恢复为师长，以振士气；另一方面被迫采取收缩战略，把主力部队汇集成沈阳、北平、徐州、武汉和西安五大战略集团。辽沈战役结束后，沈阳卫立煌集团被全歼，在剩下的四大集团中，以徐州刘峙集团的兵力最为庞大，是一个重兵集团。刘峙集团利用津浦、陇海两条铁路和淮河、运河两大河流，构成所谓的“徐蚌防御体系”。
济南战役结束后，国民党军统帅部最初判断华东野战军和中原野战军会联合起来，向陇海路以南地区发动大规模的进攻。因此，蒋介石急忙下令调整部署，决定以华中“剿总”总司令白崇禧指挥第三、第十二兵团，由确山、遂平一线，向唐河、赊旗镇地区发动进攻，企图破坏豫西解放区，把中原野战军牵制在平汉路以西。同时，蒋介石还下令驻郑州的第十六兵团东调徐州，把郑州防务交给第十二绥靖区负责；以徐州“剿总”总司令刘峙指挥第二、第七、第十三、第十六兵团与第一、第三、第四、第九绥靖区的部队，加强以徐州为中心的陇海路东西两侧的防御，阻止华东野战军由鲁西南或鲁南地区南下。后来，当国民党军统帅部发觉华东野战军有出苏北、中原野战军有打郑州的意图时，蒋介石又打算放弃郑州、开封等地，下令刘峙进一步加强陇海路商丘至海州段、津浦路临城至蚌埠段的防御，企图以“攻势防御”，“巩固徐州而确保之”，并准备在淮海战场同人民解放军进行战略决战。
“徐蚌会战计划”
1948年10月下旬，东北辽沈决战已近尾声，国民党在东北已经惨败，国民党蒋介石也看出了徐州大战已形成一触即发之势，他们决心加强徐州防御。
10月22日，国民党统帅部在南京召开军事会议，做徐蚌会战的准备。会议提出由华中“剿总”总司令白崇禧统一指挥华中和徐州两个“剿总”所属部队，并决定黄维十二兵团出周家口，依情况策应徐州“剿总”或华中“剿总”作战。
24日，蒋介石下达《对当前作战之指导》的指令，要求徐州“剿总”取“攻势防御”，“巩固徐州而确保之”；命令黄伯韬七兵团、李弥十三兵团分别控制于阿湖、新安镇、曹八集（今八义集）附近机动，遏阻华东野战军南进，并适时策应邱清泉二兵团、孙元良十六兵团；命令邱清泉兵团机动控制于砀山附近，负责监视鲁西南华东我军之行动，并依情况与黄维兵团协力夹击东进之中原我军；命令孙元良兵团向宿县、蒙城转移，控制于蚌埠附近机动。蒋介石的指令对徐淮地区其余各部均有要求，冯治安第三绥靖区应以主力控制于运河以西地区台儿庄、枣庄一线，担任守备；刘汝明第四绥靖区应以主力守备商丘，一部掩护陇海路东段商丘至徐州段交通。徐州“剿总”应加强徐州、蚌埠、淮阴等地防御工事，务期固守，以徐州形成机动兵团之核心。
24日后，国民党徐州“剿总”按照蒋介石的指令调整了部署，这一部署是东起连云港，西至商丘，北自临城，南到蚌埠，以徐州为中心，沿津浦、陇海路摆了一个十字架。国民党军以为在这一地区兵力充足，调动灵便，又有坚固工事，可以固守徐州以屏障京（南京）沪，进而伺机进窥中原。