去科层化：互联网在中国政治传播中的功能再考察
潘祥辉
（浙江传媒学院新闻与传播学院）
“摘要”由于传播内容和传播渠道受到政治组织控制，中国的政治传播基本上是一个封闭的系统。科层的层级与链条过长，也使信息传播中的失真较为严重。互联网的出现使政治传播呈现出扁平化和非线性的特点。从政治传播的角度看，互联网的最大功能在于打破了政治传播的科层制，使得层级传播中的信息不对称现象得到一定程度的克服。“去科层化”的互联网重构了政治科层体系中的信息沟通，减少了传播的层级，提高了系统内的透明度，为政治决策提供了较为真实的信息环境。去科层化的互联网也重构了政治体系内的权力关系，使中央政府、地方政府与民意间的博弈格局发生了一定变化。在中国的政治转型中，互联网对民主化的推动是通过“去科层化”的机制发生的。
“关键词”去科层化 互联网 政治传播 功能
一、问题的提出：互联网的民主化功能何在？
作为20世纪的重大发明，互联网的出现改变了社会。美国著名学者曼纽尔·卡斯特在枟网络社会的崛起枠中写道：“网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化的逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程的操作和结果。”①互联网的出现也给人类的政治治理带来了深刻的影响。托夫勒就乐观地认为，信息技术将把政治民主推进到一个新的水平。“电子计算机给政治体系带来了难以数计的冲击。那些集中化的大型电子计算机也许将增加国家对个人的控制能力，但非集中的、小型的电子计算机网络却会加强个人的力量。”因此，计算机网络“可能是自有投票箱以来实行民主的最可依赖的工具”。②
互联网的出现也带来了政治学研究的革命。举凡政治选举、国家安全、公共服务、言论自由、隐私保护、公民参与、官僚机构、政治开放等民主政治的方方面面，都因互联网的出现发生着巨大的变化。国外学者从网络空间的社会方法论基础、后现代主义的哲学方法、虚拟现实的政治学影响以及网络社会的权力转移、数字民主、电子政府、政治控制等方面对网络政治进行了多维度的研究。①在中国，互联网与中国的民主政治也是一个颇具热度的研究领域。很多学者就互联网与中国的政治民主之间的关系展开了探讨。有学者认为（Zheng和Wu，2005；Yang，2003；Yu，2007；Tai，2006；Xiao，2008），互联网扩大了政治参与的空间，带来公共领域和公民社会的出现，促成了更多的集体行动，有力地推动了民主转型和制度变迁。但也有不少学者对互联网与民主之间的关系持谨慎甚至否定的态度（Hughes和Wacker，2003；Banerjee，2003；Qiu，2000），他们认为，在中国，互联网的政治影响能够被有效控制，而且得到了有效控制，中国社会的政治经济结构决定了互联网的角色和功能，随着互联网的发展，它所带来的是党的领导的巩固以及民族主义的扩张。认为互联网给中国带来了民主只是技术决定论者的一种幻觉，并非现实写照。②
尽管对互联网能否促进政治民主存在争议，但不论肯定论者还是否定论者，大都从“政治参与”或互联网的媒介特性与技术特性的角度来切入这一问题并展开研究。而从组织社会学的角度来考察互联网在当代中国政治沟通（或政治传播）中的功能与角色，却成为一个盲点。互联网与传统媒体一样，都是一种信息收集与信息传播的工具。在政治治理的过程中，也都是政治传播的重要工具。那么，互联网在中国政治信息的传播过程中到底发挥着什么样的作用？它是否有着传统媒体无可替代的优势和特点？从组织社会学的角度看，除了扩大公民的政治参与，互联网民主化的功能是否还体现在政治科层组织内部的沟通上？要回答这些问题，我们就需要把互联网放在中国政治科层体系及其政治传播过程中来考察，唯有如此才能真正揭示其政治功能。
二、科层制与中国政治传播的封闭性
在麦克奈尔（McNair）看来，政治传播（Political Communication）即“关于政治的有目的的传播”。① 具体而言，“政治传播”一词主要用来描述政治信息的流通过程。在政治学中它通常被译为“政治沟通”。谢岳在枟当代中国政治沟通枠一书中认为：“政治沟通即政治信息通过一定的通道进行交换与传递的过程。”②信息的交换与传递过程也即传播过程。广义而言，政治传播与政治沟通只是学科用语上的不同，其含义均指政治信息的流通过程。③ 从信息流通的方向上看，政治传播既包括科层组织内部的信息流通，也包括科层内与科层外，即政治组织、媒体与公众之间的信息传递过程。中国的政治传播主要局限在科层体制内部，表现出组织化、制度化、等级化的特征。
从政治传播的途径上看，当代中国政治信息的流通途径主要有以下几种，每一条途径都带有鲜明的政治科层制的色彩：
（1）会议。这是中国政治体系中信息传递最为重要，也最为普遍的途径。中国的会议繁多，会议既形成决策，也传达决策，是中国最具组织化、制度化和等级化的政治沟通方式。詹姆斯·R 。汤森在枟中国政治枠一书中写道：“中国更多的信息来自于会议。在1949年至1975年间已知的298次党和政府的中央机关会议中，271次是在1966年8月前召开的。而上述会议中大约只有10%左右在召开时得到了中国媒体的实质性报道。其余皆是处于保密。”④通过各级各类会议，政治信息得以在各个层次的政府和单位之间流通，完成上情的下达和下情的上达。全国人民代表大会和党的代表大会是两个最高级别的会议，有相对固定的会期。其他固定或临时性的会议名目繁多，难以计数。
（2）文件。体制内的政治信息流通主要通过公文系统进行，文件成为最为正式的政治传播途径和载体。目前中国政治体制内部的信息传播主要依赖两个公文系统，这两个公文系统体现在枟国家行政机关公文处理办法枠（2001年1月1日）和枟中国共产党机关公文处理条例枠（1996年5月3日施行）两个文件中。两个文件对政府和党的公文的种类、格式、行文规则、收发文办理、归档、管理等都作出详尽的规定。公文系统最能体现科层体制下政治传播的特点，即等级化与制度化。如有的文件种类只能一定级别的机关才能使用，有的文件只下发到一定级别的单位。“不得越级行文”是一个重要的行文规则。枟国家行政机关公文处理办法枠第十四条规定：“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。”第十五条规定：“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。”这种行文规则保证了组织管理的效率，但也可能导致信息流通的不畅。
（3）选举。选举也是一种重要的信息收集和传递渠道。通过选举，候选人能够了解选民的意愿，选民也可以了解候选人的有关信息。而选举的结果，则显示了选民的意愿和候选人被选民的接纳程度。通过周期性的选举，选民和官员之间能够完成直接的信息交流和传递。中国的选举制度是一种间接选举，选举层次和参与的人数有着严格的限制，它与西方的议员或总统直选在信息收集上具有不同的功能。郑永年在枟中国模式：经验与困局枠中写道：“中国缺乏现代社会收集信息的制度，如自由的媒体和周期性的选举，中央政府只有两种选择：要不依赖所谓的群众路线，要求中央官员下去搞调查研究，要不依赖地方官员收集信息。”①这两种方式都难以保证收集到真实的社情民意，政治决策因此可能缺乏真实的信息基础，出现决策失误就不是偶然。
（4）信访。为了防止地方官员隐瞒信息，克服政治传播中的信息不对称，在中国也有让百姓直接越过上级政府向上上级政府传递信息的机构，这就是信访机制。与公文系统的层层汇报不同，信访这一传播途径的设置在于使最底层的意见和信息可以直达高层。信访可视为越级传达信息的一种机制，类似于古代的“鸣冤击鼓”或“拦轿喊冤”。但随着科层体系的日益严密，信访部门“传递底层民意”的信息功能衰微，加之信访成本太高，越级信访更是受到钳制，传统“递状子式”的信息传递模式在政治沟通中的功能十分有限。
（5）视察、调研或巡视。与信访相反，为了获得底层的真实信息，政府高层也需要通过定期或不定期的视察、调研或巡视来收集信息。政府机构中的“调研员”、“巡视员”、“巡视组”实际即承担了这种信息收集功能。这是一种高层从基层直接收集信息的方式。通过视察来了解政策的实施情况和实施效果，同时获得关于政策实施的反馈信息。但在严密的科层体系下，秘密的“微服私访”也好，公开的巡视也好，非常容易受到蒙弊或流于形式主义，其信息收集功能相当有限。
（6）媒体。媒体是现代政治治理中重要的信息收集机构。在西方，官员通过媒体了解社情民意，百姓也通过媒体了解官方的政策。由于媒体不从属于政府科层内部，具有相当的独立性，因而媒体呈现的信息不致于过分失真。但在中国，媒体的信息收集功能也相当有限。由于媒体从属于各级政府机关，被整合进科层体制内，一级组织一级媒体。媒体呈现信息的真实性不仅在民众那里受到质疑，就是官员自己，也无法依赖媒体获得真实的社情民意。大众媒体的信息收集功能相当有限。
从组织社会学角度看，中国的政治传播主要是一种组织传播，具有鲜明的组织性和等级性，它局限并依附于一个巨大的科层组织内，因而也具有一定的封闭性。这一点正如James R 。Townsend和Brantly Wormack 所认为的，“中国的政治传播，包含了大量而多样的信息，但它基本上是一个封闭的系统，其传播类型和传播媒体通常受到政府的控制”。①
中国政府是一个严密且复杂的科层制组织。“通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成了条条，从而形成了条块结合的体系。”②从纵向上看，它是由一个权力等级的金字塔构成，政府机构层级和数量都非常庞大。中国的行政单位数量：
从横向上看，中国政府科层则由一个个系统、区域或单位构成。每一级政府都有几套班子，形成一个纵横交错的科层网络。其科层设置可以看出来：
著名政治学者李侃如（Ken Lieberthal）认为，中国的政体是一种“分散的集权主义”政体，任何既定职位上的官员都有几个不同的上司，解决一个问题不仅需要一个部门的努力，而且需要其他部门的行动。“中国政治管理结构中的这种权力分散，使得某个人阻挠重要政策的采纳或成功实施变得相对容易了，特别是由于同级单位（和官员）不能彼此发布具有约束力的命令。”①“分散的集权主义”造成了部门协调困难和信息传递之难。在中国的政治组织格局下，政府单位众多，纵横交错，政治信息的传播为这样一个科层制所垄断和切割，科层内部及科层内外的沟通十分困难，不仅沟通效率低下，信息的失真与扭曲也成为一种常态。周天勇教授研究认为：中国五级政府的设置（中央、省、地级市、县、乡）使政权各项事务运作的时间加长五分之二，甚至更长，政权的运转成本和机会成本也大大上升。五级政权还使信息传达速度放慢，信息量的损失和信息失真的概率加大。② 可以想象，由于信息传递过程中有太多的中间环节，当信息（如民意或政治信号）到达传播终端时，已经发生了大变样。过长的科层代理链条使信息的传播往往失效。地方政府报喜不报忧，会依据自身的偏好或迎合上司的偏好过滤信息，甚至编造虚假信息，而上级政府也难以了解实情，无法掌握到第一手的真实信息。建立在这种虚假信息之上的政治决策难免出现失误。同样，科层制下的“上情下达”也容易失真或失效。在科层等级中，由于信息不对称始终存在，委托—代理问题难以消除。从组织社会学的角度看，正是信息传递受到科层制扭曲的缘故。
在马克斯·韦伯看来，科层制一方面保证了组织效率，但也具有垄断信息、扭曲信息的天性。他说：“科层制通过保守特有信息来源的秘密性来提高监督性？ ？‘公务秘密’概念是科层制的特有创造，没有比科层制更热衷于此的了。”①戴维·毕瑟姆也看到了这一点，他认为科层制的缺陷就在于，它以金字塔的形式建构起来，越是到高层越是狭窄，这对于分解任务和处理自上而下的指令来说也许是一种有效率的结构，但在处理自下而上的信息时，却有可能造成大量的超载或阻塞问题。“科层制既承受信息短缺之苦，也遭受信息泛滥之害。”②这一点在中国的政治传播中体现得非常明显。在中国的科层体制下，中央政府的决策要通过许多中间层次才能到达群众。反之，群众的反馈也要通过地方政府的层层上报才能到达中央。由于中央政府与地方政府的角色、利益的差异，两者之间的矛盾不可避免。荷兰学者布雷塞斯分析道：“地方当局并不是中央政府的机械执行者，他们也有自己的目标、信息与权力。因此，各级政府间的关系可以包括合作、冲突、沟通和权力的运用。这种关系从而不完全是上下级关系，而是普雷斯曼所说的‘不对称的相互依存’关系？ ？中央当局虽然处于较强的实力地位，不过，这并不意味着可以随心所欲地把自己的意志强加于地方当局。”③正是过多的科层等级与过长的委托—代理链条造成了政治传播中的“信息不对称”，地方政府因此可以“贪污”或“扭曲”来自上下的信息，不论上情下达，还是下情上达，都容易发生变形和扭曲。但互联网的出现使这种科层体制下的“传播失灵”现象得到了一定的改善。换句话说，互联网在一定程度上克服了科层制的这种传播困境，其最大的功能即体现为“去科层化”。
三、互联网的去科层化：联通底层与高层，绕过中间层
组织理论研究的泰斗约翰· W 。迈耶（John Meyer）和布利安·罗恩（Brian Ro w an）认为，科层制结构被认为是控制从属单元，使从属单元标准化之最有效、最理性的方式。这对于扩张政治中心的影响特别有效，中央政治组织通过控制下级官僚机构，可以实现整个社会的统一性。① 但是，随着科层的扩张，中央对地方的控制会越来越难。佩鲁（Perrow）的研究就发现：即使拥有优越的资源和制裁的权力，组织精英常常并不能最大化他们的偏好和利益，因为“现代组织的复杂性，使得控制变得十分困难”。② 而这种难以控制的最大原因在于科层组织中的信息不对称。
正是由于信息的不对称，组织中的“逆向选择”问题，即“合约的双方中一方拥有私有信息来达到自己的私利，而对合约另一方在合约中的利益带来不利影响”无法避免。③ 由于科层组织中的信息不对称，还导致了机会主义和道德风险问题的出现。科层组织链条可以看作是一系列的委托代理关系的总和。在中国金字塔式的政治科层结构中，中央政府是委托者，地方政府是代理者。地方政府中省级政府同时又是委托者，区县政府则是省级政府的代理者。在科层组织的委托—代理链条中，越是基层的代理方，越是掌握着更多的一手信息，如果没有一定的制度激励或惩罚机制，代理方很可能从自己的利益出发隐瞒信息，进而导致道德风险的出现。从组织社会学的角度看，委托—代理关系最大的问题是信息的不对称问题和由此引起的隐蔽行为的问题。经济学家斯蒂格利茨指出，在任何等级制中，由于机会主义的存在，都会存在信息不对称现象，代理人总会有意或无意地隐瞒某些信息，并且利用这种相对于委托人的信息优势来谋求自身的利益。④ 因此，在政治治理中，要使科层体制富有效率而避免其“负功能”，必须解决科层代理中的“信息不对称问题”。媒体对于政治治理的功能即在此体现出来。在政治治理中，媒体的政治作用正在于打破代理人对信息的垄断，通过媒体的报道，政治代理人的信息以舆论或新闻的形式呈现在委托人面前，正是媒体的报道使地方政府（代理人）的治理成绩能够显现和评估。中央政府的政治决策得以建立在真实的信息基础之上。
与传统媒体一样，互联网也是作为一种信息传播工具出现并发挥其在政治传播中的作用的。但比之传统媒体，其在政治传播中的功能是无可替代的。互联网较之传统媒体具有成本低廉、辐射广泛的优势，它与传统媒体最大的不同在于其受到科层体制的规制最小，其独立性较之传统媒体更高，因而更能够突破科层制的封锁和垄断，呈现真实而多样的信息。互联网所长正是传统媒体所短。作为政治传播中的一种工具选项，传统媒体在一级政府一级媒体的设置下，从产权到组织再到人事都被整合进传统科层体制，传统媒体因此是作为一种组织传播的工具出现的，其信息收集功能就十分有限。传统媒体与政治科层的关系：
在政治科层的控制下，传统媒体与政府“职责同构”，同声相应，同气相求，媒体的信息流为科层权力所控，其在政治体系内的沟通功能十分有限。“地方官员为了避免暴露群众对他们工作的不满而经常谎报民情。民众越来越不愿意对官员说真话。诸如信息来源的匮乏，则意味着对全国各级机构提供歪曲信息的鼓励，它进一步使高层无法得到真实的信息。”①之所以出现这种情况是因为媒体为科层体制所控制，无法提供独立的信息。①
互联网出现以后，这种科层制垄断信息的局面被打破。传统的政治科层很难像对待传统媒体一样将互联网禁锢起来，特别是地方政府，难以通过控制互联网来限制信息的传播和流动。网络空间相对较高的速度与流动性，改变了信息场域的博弈结构，权力机构———如政府、公司或主流媒介的权威地位正在弱化。较之传统媒体，互联网增加了民主或参与或者弱势群体的力量，这归根结底取决于其技术特征上的不可完全控制性。互联网传播的一些基础性架构和技术特性，如TCP／IP协议，使得互联网成了一个高度灵活的、去中心化的媒介。比之于传统媒介，互联网也更加难以监管。过去，国家对新媒介的诞生主要是通过制定政策和监管手段来管制的，在西方国家主要通过经济手段来决定媒介进入的门槛，如对电视的监管即是如此。但这样的监管对全球化时代出现的互联网难以奏效；每一个网站都可以成为一家媒体，其数量庞大，创办成本低廉，因而难以监管。中国现有的电视台、报社加起来不过几千家，但互联网网站动辄以百万计，没有足够的人力物力无法完成监管工作。正如迈克尔·弗鲁姆金（M ichael Froomkin）所说：“由于缺少全面监控、屏幕信息获取或处理器监视，大多数政府仍然不能有效地监视人们使用网上空间。”②由于互联网的出现，政治信息传播系统中的各级把关人的作用“虚化”，老百姓甚至可以通过互联网直接将自己的问题呈现给总理，而不用经过中间的各级官员的过滤。上级政府也不用通过下级政府的汇报或代理就能够得到民间原生态的信息。民意与高层之间的互动互达更为通畅。如厦门PX 事件就体现了互联网在传播信息方面的优势。当传统媒体几近失语，仅有的传统表达渠道受阻之时，正是基于互联网的新媒体打破了僵局———厦门市民通过网络论坛、电子邮件、QQ 群等各种方式，传播和讨论与其利益切身相关的PX 项目，其声音也通过互联网等媒体传达到了人大代表和中央政府那里，最终促成了事件的解决。正是互联网创建的互动平台为公众参与利益博弈提供了可能性。③实际上，在中国的几乎每一起有影响力的群体性事件中我们都可以看到互联网的巨大作用。从孙志刚事件到黑砖窑事件，从邓玉娇事件到周老虎事件以及周久耕的天价烟事件，无不遵循这样一个模式：网络把民意汇聚起来，并传达到政府高层，在高层政府关注和干预下，事件得到解决，地方政府责任人受到处理。在这些“网络群体性事件”中，笔者无意高估民意的作用，但互联网能够将民意传达到更高级别的政府，进而引发上级政府对下级政府的问责，却是谁也不容否认的现实。
从组织社会学的角度看，互联网的作用不仅在于扩大了舆论的范围和影响力，提高了公众的参与性，其更为重要的功能在于通过这种影响改变了政治组织体系内部的沟通格局，减少了信息机会主义。由于有了互联网，政府与政府、层级与层级间的关系格局发生了重大改变。互联网的出现成为政府与政府关系，政府与政府沟通的一面镜子，上面的政策有没有落实，地方政府的政绩如何可以通过网络民意呈现出来。换言之，由于有了网络媒体，各级政府之间的“可互相观察性”得到了改善和提高，中央政府的政策效果的“能见度”也得以增强，政府间的沟通更具有透明性。这也使得低层级政府（与百姓打交道的政府和执行政策的政府）和高层级政府（管理政府的政府和决策的政府），即决策监督型政府和反馈执行型政府之间的可观察性大大提高。它们之间不再是一种金字塔形的等级关系，而是一种可以互相“看得见”的平行关系。这是互联网给中国政治传播带来的最大变化。这种变化：
各级政府之间“能见度”的增加为中央政府的科学决策提供了信息基础。由于互联网的出现，地方政府被置于中央政府的更为严格的监督之下，其执行政策的效果如何更容易被观察到。地方政府也很难通过控制互联网来控制全国范围内的信息流动与传播，这对于中国政治治理的改善具有十分重要的意义。在传统条块分割的科层体制下，信息为各级政府单位所垄断，在中国的政治传播过程中形成了一个个的信息堡垒。政府与政府之间只能通过制度化组织渠道进行沟通，信息蒙蔽和扭曲成为一种常态。互联网在一定程度上则改变了科层组织内部的沟通状况。政府与政府之间，政府与民意之间的可视化程度增强。“联通底层与高层，绕过中间层”成为互联网“去科层化”功能的最为突出的体现。
此外，由于有了互联网，不同级别的政府部门（条与条之间，块与块之间）也更多地使用互联网进行办公或进行内部沟通，这也大大改善了政府科层内部的信息沟通，同样也使得不同级别的政府之间的可观察性大大提高。这即是基于互联网技术的现代电子政务带来的政治沟通革命。安妮 · 多娜伦（Aanne Donnellon）等研究者都认为，政府的电子政务能够使等级森严的科层结构“扁平化”。① 的确，互联网的出现不仅拆除了政治科层与民意之间的沟通障碍，也拆除了政治科层之间的沟通障碍，对于特定科层组织的内部沟通也带来了重大改善。
四、去科层化即民主化：互联网对威权体制的改善
美国著名学者凯斯·桑斯坦（Cass Sunstein）在枟网络共和国：网络社会中的民主问题枠一书中认为：民主社会必须有表达观点、思想或意见的公共论坛。论坛可以是实体的，也可以是虚拟的。“原则上，公共论坛不只在街道、公园里，现在已有其他地方取代了传统公共论坛的角色。大众传播（社会公共媒体）包括网络，已经比街道、公园成为更重要的表达活动的竞技场。”②由于互联网的出现，中国的政治参与范围也大大扩大，互联网公共论坛作为一种特殊的政治参与方式，承载着公民的民主理想，这种基于新传播技术之上的参与方式打破了空间、时间的限制，增加了公民之间以及公民与政府之间直接的、全面的参与和沟通的可能性，近似地实践着协商民主的理想。① 互联网提供一个让公众表达意见的虚拟空间，并在特定条件下转化为现实的政治过程，这都是中国民主化进程中可喜的进步。但我们也应当看到，在中国的自上而下的“压力型科层体制下”，民意本身只是政治决策中的一个参考变量。民众的参与、民意的表达只能在特定条件下影响公共决策，考察互联网对中国民主化的影响，必须重新回到政治科层体制内进行理解。笔者认为，互联网对中国民主化的推动是通过“去科层化”的机制发生的，正是互联网推平了科层体制的阻隔并重构了科层间的权力关系，使得“民主化”得以涌现出来。
中国的政府结构是一个纵横交错的网状科层结构，它实行的是双轨双重的纵向管理体系，政府之间权力来源是自上而下的，形成多层次委托—代理关系。② 这种委托—代理具有很高的信息成本。互联网的出现使政治科层内外的沟通成本大幅度降低。从科层外部而言，民意以更为方便和真实的管道得以进入各级官员的视野，成为政治绩效考量和评估的参考，政治决策也得以建立在更为丰富的信息基础之上。在推平了科层制的基础上，政治治理更加频繁地呼应民意的诉求，民意与政治决策之间的互动在增加。这都是互联网促进政治民主化的表征。而从政治科层内部而言，信息的联通使条块之间的协调更为顺利。互联网重构了政府间关系，使各级政府之间的能见度提高，一定程度上抑制了欺上瞒下的政治机会主义的发生频率。2008年6月20日上午，国家主席胡锦涛通过人民网强国论坛同网友们在线交流。他在与网友聊天时说：“平时我上网，一是想看一看国内外新闻，二是想从网上了解网民朋友们关心些什么问题、有些什么看法，三是希望从网上了解网民朋友们对党和国家工作有些什么意见和建议。”胡锦涛主席坦言：“通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道。”③可见，互联网能够将民意直达高层，这种联通最底层与最高层的“无障碍传播”正是互联网所长。
当然，我们也应当看到，互联网“民主化”功能的发挥取决于现实的政治经济环境。正如英国学者安德鲁·查德威克（Andrew Chandwick）所言：互联网具有技术的天生政治性，但是它的政治性是政治环境所决定的。① 现实的政治环境是否足够宽松是互联网能否发挥其民主功能的先决条件。在破除天真的技术决定论的基础上，我们应当承认，“政治机会结构”是互联网能否发挥其功能的决定条件。所谓政治机会结构是指一群以国家组织为中心的变项组合。麦克亚当（M cA dam）列举了政治机会结构的构成要素：① 政治体制的开放性与封闭性；② 精英体制的稳定性；③ 精英联盟者的存在与否；④ 国家镇压的能力与倾向。中国学者蔡前将这一概念体系概括为“政治体制的开放性”、“精英体制的稳定性”和“国家镇压的能力与倾向”三项内容。② 从当下中国的政治机会结构来看，威权主义仍然是主导，但互联网的存在及其功能的发挥仍有一定的空间，互联网的存在不仅具有必要性，也具有一定的合法性。尽管我们可以观察到，中国的互联网正在受到各级政府的规制。这种规制正使互联网的审查与管理向传统媒体靠拢，可以设想，如果完全移植传统媒体的管理办法，互联网的去科层化的民主功能将被削弱。不过，中国互联网的出现正好赶上了第三波全球化的浪潮，其出现之初就没有完全移植传统媒体的诸如挂靠单位与行政级别等制度。再者网站数量众多，完全套用传统媒体的管理制度将互联网整合进科层体制十分困难，也不现实。控制网络面临技术与成本的限制，不管如何调控，在互联网平台上，民意还是容易找到一个汇聚和表达的地方。在互联网时代，民意可以以最便捷的方式突破地方控制，直达中央决策高层，这种变化是非常巨大也是前所未有的。
即使同样是对互联网的管理，我们也看到，中央政府与地方政府会有不同的考量。地方政府在严密的科层制和压力型体制下，要么唯上是从，对上级的偏好作出机械反应；要么“上有政策，下有对策”，奉行机会主义策略。学者李永刚认为，在网络管理上，地方政府会对利害关系进行计算，进而趋利避害。其管制互联网的逻辑一是仕途和政绩考虑，二是权力寻租和利益考虑。③ 中央政府出于全局考虑，则会更多在意“社会稳定”和“政治合法性”，对国际舆论和民意会作出一定反应，对地方政府的机会主义行为会有所扼制。因而中央政府对网络的管制有一定的限度。在一个庞大的政治科层体制下，“领导者在获得准确信息方面存在困难。大多数信息是通过国家行政机构逐级上报，而通常各级官员可能都具有引入偏好和扭曲的动机”（沃马克：枟中国政治枠，第194页）。“数字出官，官出数字”就是这种信息失真的体现。没有互联网的存在，科层委托—代理链条中的信息不对称现象将加剧。而在科层体制无法根本改革的现状下，利用互联网来克服信息失灵就成为中央政府的理性选择。以中央组织部为例，借助互联网来收集信息，强化干部监督就是一项新的举措。2009年2月，中央组织部开通了“12380”举报网站（http：／／w w w畅12380 。gov 。cn），主要受理反映县处级以上领导班子和领导干部违反枟党政领导干部选拔任用工作条例枠选人用人问题的举报。其目的在于进一步拓宽群众反映问题的渠道。通过开通“12380”举报网站，目前组织系统已形成了网上举报、电话举报和信访举报“三位一体”的举报网络。这对于打破下级组织对信息的垄断起到了很大的作用。运用互联网来受理举报、汇聚民意或收集其他信息已为许多中央部门所采用，这种途径大大改善了决策层面的政府在占有信息上的劣势地位。显然，完全扼制互联网不符合中央政府的利益。
为了克服当代中国条块分割的多层级科层体制所带来的沟通困难和信息失灵，必须加强而不是弱化信息收集机构的独立性。中国当下的互联网正发挥着这种功能，也最有可能成为一种相对独立的信息搜集工具。这一网络能够将科层制设置的信息阻隔推平，能解决一种类型的信息不对称：基层官员或政府想再通过信息不对称来蒙蔽高层将难以实现。正是在这个意义上，笔者认为互联网的去科层化功能即其在中国语境下的民主化功能。
网络问政初探
周琼 王哲平
（浙江工业大学人文学院）
“摘要”网络时代，我国政府的执政方式和公民的参政议政方式悄然发生了一些新的变化，政府越来越多地借助互联网来了解社情民意、加强舆论监督、转变执政方式，民众则越来越多地通过网络表达诉求、商讨国事、建言献策、匡扶正义。本文采用历史考察与逻辑分析、个案研究与综合阐释相结合的方法，首先考察网络问政兴起的政治背景、社会背景和媒介背景，接着从公共领域理论、新公共服务理论和媒介的使用与满足理论三个维度探讨网络问政的理论基础，通过对近年来网络公共事件的案例分析，揭示当前网络问政过程中存在着非理性倾向、政治娱乐化及公共领域的伪性建构等诸多现实矛盾，在此基础上提出推进网络问政在政策支持、立法保证、技术监管、政务公开等方面的策略思考。
“关键词”网络问政 公共领域 舆论 政治传播
近年来，随着网络信息技术的日益成熟、社会公民意识的觉醒，互联网已经成为中国民众自由表达意愿、参政议政的重要方式和渠道，而如今的执政者也愈来愈重视互联网网络民意的强大力量，倾听来自互联网的民意，已经成为中国各级政府的新风气。互联网因网民来源的多元性、言论信息的原生性、意见汇集的便捷性、社会传播的广泛性、舆论效果的放大性，已经被社会普遍认同为传递社情民意的有效窗口。
一、网络问政的背景分析
1.网络问政的政治背景
毛泽东同志在谈到舆论时曾指出：“我们在人民内部，是允许舆论不一律的，这就是批评的自由，发表各种不同意见的自由，宣传有神论和无神论（即唯物论）的自由。要想使舆论一律是不可能的，也是不应该的。”①1987年，中共十三大政治报告提出：“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”这是党的文件首次表达知情权、参与权、表达权、监督权的基本内涵。2001年7月，江泽民同志在庆祝建党八十周年大会上的讲话中指出，发展社会主义文化要“努力掌握和发展各种现代传播手段，积极推动先进文化的传播”。2006年10月，中共中央十六届六中全会枟关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定枠首次提出：“保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”2007年3月，温家宝总理在十届人大五次会议上所作的政府工作报告中重申：“依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”2007年1月，胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十八次集体学习时强调以创新的精神加强网络文化建设和管理，满足人民群众日益增长的精神文化需要，他指出“加强网络文化建设和管理，充分发挥互联网在我国社会主义文化建设中的重要作用，有利于提高全民族的思想道德素质和科学文化素质，有利于扩大宣传思想工作的阵地，有利于扩大社会主义精神文明的辐射力和感染力，有利于增强我国的软实力。我们必须以积极的态度、创新的精神，大力发展和传播健康向上的网络文化，切实把互联网建设好、利用好、管理好”。2007年10月，胡锦涛总书记在党的十七大政治报告中庄严承诺：“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”同时强调“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”。2008年5月1日，我国枟政府信息公开条例枠正式实施。2008年6月20日，胡锦涛主席在人民日报社考察时指出：“要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理，努力使互联网成为传播社会主义先进文化的前沿阵地、提供公共文化服务的有效平台、促进人们精神生活健康发展的广阔空间。”①胡锦涛主席还通过人民网“强国论坛”问候网友，并同网友们在线交流，他强调“以人为本、执政为民，因此想问题、做决策、办事情，都需要广泛听取人民群众的意见，集中人民群众的智慧，通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道”。
党和政府传递出对网络舆情充分关注的信息，直接鼓舞了网民建言献策、参与议政的热情。近几年，网上公布、网上直播、网上听证、网上调查、网上论坛不断兴起，这些都表明网络议政的时代已经到来。
2.网络问政的社会背景
1998年，全国科技名词审定委员会公布了第二批56个信息科技名词，其中“互联网的用户”的中文名称被确定为“网民”。截至2009年12月31日，我国网民达3畅84亿，较2008年增长28畅9%；手机上网网民规模达到2畅33亿，较2008年增长1畅2亿，占总体网民数量的60畅8%，其中只使用手机上网的网民3070万，占总体网民的8%。① 44%的网民使用论坛，29%的网民使用博客，而且数量仍在快速增长。62畅8%的网民认为互联网可以使人们更加了解政治，60畅4%的网民认为互联网可以使政府官员更多地了解群众看法，55畅3%的网民认为互联网可以使政府更好地服务人民②。
近几年来，我国公民的意识正在逐渐培育中，网络为公众的公民意识的养成提供了合适的场域———公共空间。网络公民以BBS、聊天室、QQ、MSN、博客、微博、电子邮箱为载体，通过网络投票、网络调查、网络访谈、网络直播等形式，把公共事件作为关注对象，用网络的力量发表自己的立场、意愿和态度。1998年，“网民”一词诞生，2002年网络公民在网络公共事件中开始发出自己的强音。如今，近1／6的中国公民与互联网结缘。网络公民借助网络平台发表言论，交换观点，形成强有力的舆论空间。网络舆论、网络议政的兴起和蓬勃发展，催生了民意表达的最佳自由讨论区，更促进了公民民主意识的进一步发展。
3.网络问政的媒介背景
1998年5月，在联合国新闻委员会召开的年会上，互联网被正式认可为继报刊、广播、电视等传统大众传媒之后新兴的第四媒体③。互联网越来越凸显出民意表达的优势，中国150多万个网站可分为五种类型：媒体网站、门户网站、政府网站、专业网站和个人网站。网络媒体与传统媒体的交互影响日益增大，这种交互影响逐渐确立了网络媒体的地位与影响力。深入第一线的采访似乎已经不是唯一的新闻来源，记者借助于网络获取新闻线索、查阅新闻背景资料、报道网络事件、引用网络言论，传统媒体在信息的采编上对网络已存在一定的依赖性。人们转向网络获取信息成为另一种寻求信息的方式。
从近年来传媒范式和样态的嬗变，不难发现这样一条清晰的演进轨迹，人们逐渐从最初的单纯的信息需求和接受，逐渐转向渴望表达和参与的愿望，进而发展为现今对各种信息的甄别和对公共事件的参与。网民越来越多地看到网络的影响力，一个个热点事件在网络上得到解决，使更多的普通群体认识到并逐步培养起对网络的巨大信任感。
网络正在建立起更加便捷通畅的沟通渠道，为社会的稳定、健康、和谐发展起到积极的促进作用。互联网的出现，改变了中国的舆论生态，昔日从未获得过话语权的保持沉默的大多数民众在互联网上迅速崛起，网络舆论演绎为草根表达政治意愿的平台，从而逐步改变着中国的政治生态。
二、网络问政的理论分析
1.网民之需：公共领域理论
公共领域是德国学者尤根·哈贝马斯在其1962年出版的枟公共领域的结构转型枠中提出的一个原创性范畴，并成为欧洲主流政治话语中的经典范畴，哈贝马斯关于公共领域的发生、发展及转型的研究为我们探讨公共领域理论提供了蓝本。公共领域通过非直接隶属于政治系统的媒介或政治立场中立的媒体而进行分散讨论的公共空间，即公众舆论领域。公共领域是公众自由表达和自由对话的公共空间，各种观点和意见在其中相互碰撞，展开理性讨论，它与公共权力机关直接相抗衡，对公共权力机关起监督作用，本质上就是国家或社会的民主力量的彰显形式。网络作为一个新兴的传播媒介，网络舆论功能的发挥对社会民主的形成和网络公共领域的构建起到了重要作用。
公共领域问题近年来一直受到国内外相关学者的极大关注。从信息渠道和社会参与角度看，BBS、新闻跟帖、博客、播客、微博、人肉搜索等，都是网络公共领域的重要组成部分。互联网其实最有可能成为我国真正意义上的公共领域，网络论坛和博客是网络用户进行信息交换的场所，为用户提供针对各类主题发表言论的论坛，是网络舆论的主要生成地。网络舆论比传统舆论更为自由和迅速，各种意见的纷争也更为激烈。
从总体上看，网络的开放性、平等性和交互性，使网络目前的发展状况与公共领域的概念的核心内涵和内在规定性有了某些原则上的共同点。而在理性、批判性、达成共识、人文主义和启蒙色彩等方面，网络公共领域和哈贝马斯的理想型公共领域概念还是有分歧的，并且这些分歧在短期内无法弥合，需要依赖于政治、经济、科技、社会的全面进步和公民素质的整体提高，理想型网络公共领域的构建任重而道远。
2.政府之责：新公共服务理论
“新公共服务”理论是美国著名公共行政学者登哈特夫妇基于对“新公共管理”理论的反思，特别是针对“企业家政府”理论缺陷而提出的一种全新的公共行政理论。他们提出了服务行政的七个精髓：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而不是顾客；责任并不是单一的；重视人而不止是生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共服务。所谓的新公共服务理论是指“关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，而且这种治理体系将公民置于中心位置①”。该理论极力主张公民应积极参与公共事务的管理，并且真正参与公共政策的制定。
新一代的中国领导人正在积极构建“服务型政府”，而“人本、责任、服务”是服务型政府的核心内涵。人本精神是“服务型政府”的灵魂。首先，公共服务的着眼点是人，只有在充分尊重人，并且努力满足具有不同利益诉求的人的各项合理需求的前提下，公共服务活动才能取得成效。其次，贯彻责任精神，就要求公共管理者积极回应公民要求、倾听公民呼声、方便公民选择、鼓励公民参与、部门绩效评价以公民为主体。中国政府高层频频触网，各级政府通过互联网了解民情，吸纳民智，极大地展现了中国政府积极、包容、负责任的形象。再次，政府的职责就是要最大限度地满足公民的一切合理需求。公共管理的权力和合法性来源于公众，公众的满意度是评判公共管理活动的最终标准，管理者应抱着服务的信念，以公仆的姿态去对待公众。政府以实际行动创新政治体制，网上测评、网上投票、网上公示都积极地传达出一个服务型政府的崭新姿态。
3.媒介之用：使用与满足理论
1974年，卡茨在其著作枟个人对大众传播的使用枠中首先提出“适用与满足”理论，该理论研究是从受众角度出发，通过分析受众的媒介接触动机以及这些接触满足了他们的什么需求，来考察大众传播给人们带来的心理和行为上的效用。人们接触使用传媒的目的都是为了满足自己的需要，这种需求与社会因素和个人的心理因素有关。人们接触和使用媒介与接触媒介的可能性和对媒介满足需求的评价有关。受众选择特定的媒介和内容开始使用，接触使用后的结果满足需求与否，都将影响到以后的媒介选择使用行为，人们根据满足结果来修正既有的媒介印象，不同程度上改变着对媒介的期待。
在目前我国社会转型过程中，能够上网的网民数逐年剧增，对于网络的依赖和需求也越来越深，科学技术的飞速发展为网络媒体显现公共领域的社会批评提供了多元化途径。许多社会公共事件经过网络媒体的迅速放大而形成网络舆论，继而导致传统媒体的参与，在互动过程中，网络事件最终升级为影响社会现实的公共事件。其结果符合甚至有些超过了舆论的预期，网络的干预引起领导的重视，并使一些案件得到重新复查的机会。这使得网民对于网络媒体的信任和依赖随着时间的积累不断深化，使网络不断地汇集高质量、高保真、大信息量的民情民意，同时大范围、快时效、低成本、频反馈地传递民众的心声和呼声，使公民的网络议政和政府的网络执政在网络媒体的桥梁纽带作用下，朝着更加成熟的方向发展。
三、网络问政的现实困境
目前网络问政依然面临着一些现实困境，总结如下：
1.娱乐化倾向比较突出
随着社会科技、文化和经济的发展，互联网成为一个开发和使用信息资源的信息海洋，在中国互联网发展到第十一个年头的今天，网络娱乐化已经势不可挡，网络文化泛娱乐化的倾向也日益明显。由于缺少叙事和传播过程中的权威审查机制，网络叙事过程因虚拟而表现得更加自由的同时，本身也就转变为消费过程，网民可能在娱乐中失去理性的判断力，使网络舆论中充斥大量偶然性的情绪表达。
而网络新闻为了在第一时间吸引最大多数人的眼球，过分追求新闻标题的趣味性、新奇性和娱乐性，甚至将新闻“娱乐”为不真实的虚假新闻。网络新闻为了提升浏览量和点击率，便紧扣受众寻求快乐、放松的心理，在新闻内容上也追求娱乐化，把真实的新闻创作成悬念丛生的娱乐故事，使新闻的真实性和严肃性大受质疑，造成网络新闻的世俗化、市井化、娱乐化。网络新闻的互动直接体现了网络新闻娱乐化的产业性，当更多的网民参与到一个公共事件中时，受众的主观议论就更具有自由化和娱乐化倾向，这往往会使得严肃的新闻事件被个人随意娱乐，从而造成对新闻事实的歪曲，造成对新闻人物的伤害，甚至产生不良的社会影响。
网络舆论承载的只是网民的言论，是一种符号学意义上的情绪体现，是一种无需实际行动的情感表达。中国互联网发展状况统计报告显示，目前24岁以下网民人数所占比例超过一半，而正是因为这一年龄段越来越热衷于在网络上集体“狂欢”，网络文化彻底走向了“泛娱乐化”。一部分网民热衷于在博客中披露他人隐私、发布低俗虚假的娱乐信息，在国内一些热门的论坛里，有的网友以“娱乐至死”的态度肆意侮辱谩骂、攻击他人，“出口成脏”的帖子随处可见，以网络“恶搞”挑战道德底线。网民的游戏心态对网络舆论的形成有重要影响，在网络文化泛娱乐化的情况下，网络舆论不一定是民意的真正体现，少数抱有娱乐心态的网民也并不一定代表多数网民，以网络舆论为基础而形成的公共事件也不代表理性的现实诉求。
2.非理性倾向时有表现
网络是无中心、无界限的离散结构，是真正标榜极端个人主义的自由领地，任何人都可以成为自主的信息源。网络接触壁垒、虚拟空间的匿名性及非责任性等特点激发了人内心深处追求刺激、吸引他人关注的倾向，甚至诸如残忍、嫉妒等都有可能在互联网虚拟空间中获得适宜萌芽的土壤，为个人提供了一个情感宣泄的狂欢广场，人们性格结构中较为极端、冷漠的一面得以呈现出来，甚至演变为网络暴力，造成公众理性精神的缺失、法律意识的淡薄。美国学者克利福特·斯托尔说过，“网络是历史上存在的最接近真正的无政府主义状态的东西①”。
网络崇尚个人自由主义，否定权威。就某些能够引起广泛关注、点击率和回复率较高的议题来看，细查其回复内容，大多没有经过自己的深入思考，随意发布观点，充满了模糊性和不确定性，某些观点的发布甚至是故意而为，并非发帖人的真实看法。而这种不受任何规范制约的自由参与极有可能导致政治信息的泛滥，一些政治反对派、恐怖组织和敌对势力可能利用网络信息难以驾驭的弱点，大肆散布网络谣言，甚至直接攻击国家电子政务系统，造成政治信息的极大混乱。
拥有足够的客观信息是公民理性政治参与的基本前提。网络信息容量的无限性和网络信息的可操纵性都难以确保公民所获信息的真实性。在网上任何组织和个人都可以自由传递政治信息，表达自己的政治见解，但海量爆炸信息，也容易导致公民的网络政治参与可能在人云亦云中失去理性的判断力。如果网络信息资源不能得到有效控制，公民参与的非理性化倾向就不能消除，那么网络时代的公民政治参与就难以排除导致社会不稳定的潜在威胁。
3.公共意见的伪性建构
由于当前我国的权力结构基本上是一种金字塔式的结构，下层众多的管理机构和人员隶属于上层少量的管理机构和人员，管理信息由底层自下而上，层层上报，管理权力由上层自上而下，层层贯彻执行。管理机构和人员的规模是上层小、下层大，形成一个金字塔形；而管理权力是上层大、下层小，形成一个倒金字塔形。这样容易导致政策传播的路径繁琐，降低了信息传播的速度，扩大了信息失真的程度。中央政府的政令不能通畅无阻地抵达权力底层，基层的反馈也不能迅速地向上传递，这在很大程度上无法保障公众的反馈和公民的意志顺利流通和保真传播。
公民参与政策制定是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，网络化时代，网络将成为公民表达政治意愿、参与政治的重要渠道，而目前我国的网络媒体暂时还没有构成哈贝马斯理想型的公共领域。
四、网络问政的发展策略
网络问政带来的舆论监督以及社会公信力在一定程度上已经形成，给政府改进工作、制定政策提供了部分依据，但网络问政依然存在不少问题，需要不断地完善和改进。
1.政策支持
尽管互联网致力于建构去中心化空间，以此淡化协商过程中的权威色彩，但政府仍是公共论坛政治参与利益诉求的最终对象。让网络议政的意见进入政治决策过程、转换为常态性的实际运作还需要政府提供一定的制度保证。
首先，建立定期协商制度。在重大决策中，安排政府官员、网民代表、专家学者进入网络公共领域与网民反复讨论，理清细节，阐明政策意图。这不仅能使双方达成一定程度的谅解，增加相互信任，而且为今后的政策执行扫除了障碍。
其次，加快建设社区网络公共领域。鼓励居民通过社区公共论坛的协商参与本社区的政策制定，就社区工作的做法建立共识，使网络公共领域政治参与同加强基层民主联系起来，提高公民社会的治理能力。
再次，积极构建电子政府。政府网站要及时更新，政府论坛要及时反馈，促进公众和权威的直接对话。在政府网站的首页上可有选择地为其他论坛提供链接，鼓励公民提出政策建议，反映实际问题，并作出回应对策。
2.立法保证
网络问政需要法律和制度的支撑，公民通过网络进行的网络议政同样需要法律的规范和保障。近年来，我国在互联网的法制建设方面取得了一定的进展，并且是世界上最早将互联网纳入法制管理的少数国家之一。1996年2月1日国务院发布了枟中华人民共和国计算机信息网络国际互联网管理暂行规定枠。在1997年3月14日中共八届人大五次会议上讨论并通过的新枟刑法枠中又明确规定：利用计算机进行犯罪的行为将会以“扰乱公共秩序罪”的罪名被追究刑事责任。国家信息产业部在2000年10月8日第4次部务会议上通过了枟互联网电子公告服务管理规定枠。这些规定为网络问政奠定了法律基础，但这些还不够。
已经出台的规定中，包括对公民网络议政行为的规定、对网络信息安全问题的规定，却很少有政府部门网络执政责任的规定。对公民网络议政基本权利的保障和强调，以及对网络公民和政府的协商机制的规定，都尚属空白。因此，国家有必要制定一部有关互联网的专门法，以规范明确的法律法规保证政府快速有效处理信息反馈和提供服务，以促进政府和公众在网络公共领域的互动。
3.技术监管
为了净化网络信息空间，促使网络问政的有效开展，就要监控和过滤网络内容。目前在技术层面，对信息进行过滤主要通过路由过滤和关键词过滤两种方式。路由过滤，即在路由器上设立有害信息源的IP地址的阀门，所有来自不信任地址的信息全部被过滤。该方法的缺点是若有害信息源不断变更IP地址就会漏检。关键词过滤，即用专业软件在服务器上形成一个敏感词库的过滤网关。所有通过网关的内容都会与词库中的词相比较，无害信息顺利通过网关，发现和词库项匹配的内容就被过滤掉。该方法的缺点是比较机械，对服务器要求较高。
因此，针对网络技术自身的缺陷，更好地收集有用且真实的网络民情民意，就要加快研制和开发抵御信息污染能力的技术。首先，要开发和安装先进的过滤软件，对网络信息的内容进行审查和筛选，及时发现和剔除不良信息，减少信息欺诈。其次，采取以防火墙为主体的多重信息保护措施，对网络上的非法信息进行屏蔽。再次，利用数字认证技术来鉴别用户的标号，确保网络信息的真实性，尽量避免信息的变形与失真。
4.内容开放
我国的“十五”规划把实现国家信息化作为一项重大发展战略，其中就包托解决数字鸿沟，公平分享信息化的成果。在信息化社会，数字鸿沟足以造成政治参与能力的巨大反差，在信息技术日新月异的背景下，政府亟待加速发展国家信息化建设。一方面，要加快信息基础设施的建设，推动信息产业的发展，在加大政府投资力度的同时，积极鼓励非国家性投资，加速整个社会的信息化进程；另一方面，对信息弱势群体要采取倾斜和扶助政策，对不发达地区，加大投入，普及电脑和网络知识，通过远程教育，让更多的人接触和了解网络技术，提高其吸收和利用信息资源的能力，消除数字鸿沟。
电子政府是民众网络问政的有效保障。各级政府加快电子政务的建设，对增强政府网络问政能力有着十分重要的作用。政府网上政务公开，一方面能极大地丰富网上信息，为公民从政府网站上获取信息和服务提供方便，降低信息收集和传播的成本，实现政治体系与社会各界的信息共享，真正使互联网成为政府与公众交流的公共空间；另一方面，政府通过及时地在网上发布其所掌握的详实准确的信息，有利于客观信息的广泛传播，抑制虚假信息的影响和网络谣言的泛滥，以确保公众网络议政的客观性和真实性。
参考文献
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微博的理想与现实
———兼论社交媒体建构公共空间的三大困扰因素
袁靖华
（浙江传媒学院影视艺术学院）
“摘要”以微博的逐渐流行为标志，自媒体进一步演化为社交媒体，其传播范围从个体向整个社会扩展，在传播技术和传播方式两方面均具备建构公共空间的优势条件。本研究对微博身处的数字化传播生态环境进行审视与考察，以批判与思辨的研究思路，结合具体的实例分析，对微博等自媒体建构公共空间的实际效力加以重新考量。研究指出，在普遍的乐观预期下，网络商业主义、集体无意识和注意力承载力这三方面因素的困扰，正严重影响微博等社交媒体对舆论公共空间的积极建构。
“关键词”微博 社交媒体 公共空间 网络商业主义 集体无意识 注意力承载力
博客、论坛、聊天工具、WIKI等自媒体（We M edia），①如今已成为“普通大众如何提供与分享他们本身的事实、他们本身的新闻的途径”。② 不仅如此，随着2004年Facebook社交网站的创立和2006年微博客服务（Twitter）的推出，自媒体进一步发展成为社交媒体（Social Media）。③ 微博等社交媒体与其相关联的各类社交网站或网络社区链接，允许手机用户将自己的最新动态或想法用短信发给网络接受者，原本局限于互联网的自媒体延伸到随身携带的手机上，借此，个人化传播的信息可以及时便捷地实现社会化共享。自2007年始，微博等社交媒体（包括社交网站）在全球刮起一股旋风，据统计，国内社交媒体用户现有1畅24亿，④而Facebook的全球注册用户已超过3亿。社交媒体已成为最流行的线上媒介活动之一，得到全球67%的网络用户访问。⑤
一、理想期待
当前有关微博等社交媒体的讨论，集中于其功能优势方面。以微博为例，它融合了手机移动和网络超链接两大新媒体的优点，将网络的大信息量、广覆盖面、强互动性、即时快速、多媒体等特点，与手机的 5A 优势———Anyone、Anytime、Anywhere、Anything、Anyway———结合，①将线下的人际交往直接链接到网络群体的传播，推动自媒体传播范围不断扩张，具低成本高速度、人人参与性、无障碍公开性、双向交流性、社区化沟通性、强大的连通性、多媒体融合性等诸多优势，能极大扩展人们对信息的关注度、参与度和信息传播范围。其“自我宣扬、自我组织和自我网络化构成了散播于互联网上尔后又传播到整个社会的行为模式”。② 微博对个体和社会的潜在影响是巨大的。作为虚拟生活圈的社交媒体，微博让个体与个体、个体与群体／组织、个体与公众／媒体等不同层面传播体间的信息保持连接，将人际传播、群体传播、大众传播相互链接，“强化了互联网对‘组织、行为和活动’的协同作用？ ？在社会自组织、个人任务协同、主题活动等方面具有不可替代的作用”。③
结合当下中国社会语境，人们期待微博的出现能在建构公众舆论、推动社会议题讨论等方面扮演重要角色。④“新媒体尤其是自媒体在传统新闻传媒的复杂与被遮蔽的新闻前，无疑具有极大的价值。”⑤微博将自媒体的去中心化、个人化、社会化互动等特点进一步扩大，在提供更多的个人自由表达、更充分的知情权、更多的社会及政治生活参与等方面，具备优势条件。有学者从技术优势角度，强调微博具舆论放大器的条件，拥有网络话语权，它“已经不是一个简简单单的网络工具，也不是一个叫做媒体的玩意儿，它实际上成为了舆论的窗口和舆论的放大器，成了一个舆情实验室”。⑥ 有学者从传播方式层面观察，认为微博是最民主的言论空间，“把个体传播的社会参与推向了高潮，形成了一个彼此互动的即时的立体社会传播网络”，①是极具舆论导向与影响力的公共空间，其作为“草根公共领域”，“将分散的社会整合为一体化的共同体？ ？为民主社会公民的政治学习提供了便利”；②更有学者提出“Twitter 在人际传播、国际传播和政治传播中都起着革命性的作用。大陆微博？ ？既象征着公民社会的曙光，又投射着中国特色的治理哲学”。③
研究者提出“虚拟的网络空间中形成的‘民间网络舆论场’，是一个新的公共空间，如何引导已成时代课题”。④ 而微博的流行，则将社交媒体建构公共空间的议题推到上述理论研究的最前沿。公共空间（public sphere，或译公共领域）这一概念最早由政治哲学家汉娜·阿伦特提出。她认为，公共空间“是指一开展的空间，在其中，言论、行为与政治事物和现象均能得其方位”，“凡能够透过言行表彰的，以及运用语言的表白、说服、论辩的事物或关系，都是公共空间的”。⑤哈贝马斯认为，“所谓公共领域意指我们的社会生活中的一个领域，某种接近于公众舆论（public opinion）的东西能够在其中形成。向所有公民开放这一点得到了保障。在每一次私人聚会、形成公共团体的谈话中都有一部分公共领域生成。？ ？当公共讨论涉及与国务活动相关的对象时，我们称之为政治的公共领域”。⑥ 一般认为，公共空间的构成须具备三个条件：① 公共空间独立于政权及市场之外，需摆脱政治及经济力量操控，是理性、具批判性的辩论场；② 由私人组成的公众，具独立人格，能就普遍利益问题自由、公开、平等、充分地辩论和交流，进行理性批判达成共识，形成公众舆论；③ 拥有自由交流、充分沟通的媒介，信息收集和传播须完整、客观、准确。⑦ 微博具有的技术和传播方式优势，让人们对微博等社交媒体促进公共空间的发育充满了期待。但在普遍的乐观情绪下，微博的理想期待或正在制造另一个“电子乌托邦”的“美丽陷阱”。
二、现实困扰
正如维纳在枟控制论枠中所言：“技术发展，对善和恶都带来无限的可能性。”①透过技术光环，揭开裹在微博身上那层美丽的面纱，可以发现微博等社交媒体并非是必然通往公共空间的黄金桥。“新传媒并不会自动产生传媒新公众？ ？公众参与不只与技术环境有关，而且更与政治、社会制度有关。”②在当前网络传媒生态中，微博等社交媒体在建构公共空间、促成公众舆论中的现实作用还需明辨细察。本文试以媒介生态学和传播政治经济学为研究视角，对照构成公共空间的三个具体条件，辨析可能影响社交媒体建构公共空间的不利因素，以期促进其在公共空间建构中发挥积极作用。
1.媒介生存环境的困扰：存身于商业主义浸淫的网络，微博等社交媒体究竟是“杀伤力最强的舆论载体”，还是“杀伤力最强的商业营销工具”？
任何新兴媒体推向社会，其驱动力都是技术的经济学，即期望新技术作为第一生产力带来新的市场赢利空间。微博等社交媒体存身于商业主义浸淫的网络，天生具有商业赢利的冲动，无法摆脱市场经济力量的操控。
网络媒体爆发出巨大商业价值，比传统大众传媒能更有效而稳定地吸引稀缺的公众注意力资源。依附网络而生存的商业利益追逐者，有网站、搜索引擎、博主、坛主、营销公司、网络红人、发帖回帖公司等。从主页官网的广告植入到点击率的广告拍卖，从在线购物、网络游戏到博客、论坛、聊天工具等自媒体的软推，再到层出不穷的网络红人？ ？随着网络赢利模式越来越成熟，网络充分展露出作为敛财工具的媒介经济特性。微博等社交媒体的推出，进一步发挥人际互动传播模式具备的强大的注意力黏着力，将网络媒体已有的优势扩大，并深度植入到每一个在线联网的个体手机用户上。这无疑是向在线用户深度挖掘注意力资源的最佳渠道。商家借助信息的互动式口碑营销，“从关系内容的构建上？ ？为调动网络资源向现实资源的转变提供了很大的可能性”，①线上线下协同作用，进一步占领注意力市场。“从熟客经济的角度看，微博对于商业推广、明星效应的扩散更有价值。”②
由于微博强化了互联网上的“关系型内容”和“内容型关系”，③“在这里，一则有的放矢的营销消息会被视为相关资讯而非讨厌的干扰信息”。④ 开通微博等社交媒体的网站为吸引受众注意力，获取广告收益，在信息内容上有意识地向即时信息、娱乐信息、消费信息倾斜；在信息发布者方面向吸引眼球的名人、明星、网络红人倾斜；在信息编排上也将上述信息置于网络首页或排行榜前列以吸引注意力。如新浪等网站直接将名人博客商业赢利模式嫁接复制到微博，欲将广告作为微博主要赢利途径，与名人博主分享广告收入。实证研究发现，新浪、搜狐T O P50的博客“内容集中在明星娱乐话题和经济利益（股票投资和自我宣传可以带来经济利益），关于时事方面的内容很少。因此，博客空间形式上具备成为理想公共领域的外在条件，实质却是追求经济利益和感官娱乐，忽视了对公共事务的关注”。⑤
从实际运作看，各类商业利益追逐者借微博等社交媒体实现市场营销的举措屡屡得逞。企业纷纷通过品牌大使项目招募微博“传播者”，在线和离线推广其品牌，撰写关于产品和服务的文章。⑥ 福特公司就通过社交媒体营销2011 Fiesta。它挑选了100位普通司机，给他们每人一把新车钥匙，条件是接下来6个月里，这些司机要在博客、论坛和 Twitter上分享试驾体验。⑦ 形形色色的逐利者借助论坛发帖、软文转帖、抢占回帖、冒充用户口气写微博或发视频、收买意见领袖、制造网络红人等各种手段，杜撰口碑乃至操纵消费者舆论。各类社交媒体已成为网络公关公司实现市场营销的主要阵地。
概言之，微博等社交媒体的网络生存环境是技术和商业主义合谋的产物。“在这种网络商业化的背景下？ ？媒体公司的所有者的经济利益很可能成为信息的根据，导致民主舆论受到控制，受集团利益左右”，“使互联网的民主特性被商业利益窒息”。① 在商业主义浸淫的网络世界，微博等社交媒体是商家争夺客户资源的另一个竞技舞台，是各类媒体、机构、企业、组织实施炼金术与炼心术的新兴利器。与当年哈贝马斯批判的报刊商业化怪圈类似：“即时报偿新闻不断排挤延期报偿新闻，理性批判公众变成了文化消费公众？ ？取而代之的是文化消费的伪公共领域或伪私人领域。”②只要微博等社交媒体无法逃脱这一商业主义的媒介生态圈，“无论媒介最初归属于谁，都会成为商业文化的工具？ ？无情的、没完没了的商业劝服信息就像浪潮一样冲击（公众）”。③ 与传统媒体唯一不同的是，通过社交媒体聚集起来的公众，不仅卖给广告商，而且还同时被卖给需要利用公众注意力赢利的其他组织机构。
2.媒介传受主体的困扰：依赖用户参与模式，微博等社交媒体是动员公众舆论的理想载体，还是易被操纵的舆论控制工具？
微博等社交媒体的传播模式依赖用户参与（user engagement）的互动传播，④其特点是“传播者与受众角色的高比率重合，人际传播随时可以转化扩大为大众传播”，其伴生物则是“极端舆论的群体化的接受与传播失控”，⑤进而影响理性的、具批判性的公众意见辩论场的建构。
首先，微博等社交媒体无法克服群体的非理性。社交媒体借助人际关系网传播信息，高度融合网络与手机、线上与线下、虚拟与现实、熟人与陌生人、个体与群体，“依靠用户信息源”，“促成自发组织的群体行为”，⑥借助关系传播集合起的好友圈、粉丝群，在兴趣爱好、价值观或某种利益方面意气相投，信息类似病毒传播般在群体接触中具有强感染性，极易出现群体从众效应、沉默螺旋机制、群体压力等协同作用下的“群体精神统一性”，从而易受到非理性情绪暗示和传染性情绪影响，表现出集体幻觉下的集体无意识迷失，造成群体非理性和群体冲动行为。
群体更易受到本能、情感、利益和成见等的影响，导致“公众舆论”中理性因素下降，非理性因素上升。① 尤其是舆论危机事件发生期或流言、虚假事件传播中，处于信息匮乏或信息爆炸中的群体都更易于接受未经理性检验的信息。关于公共事务的理性辩论和充分讨论则被群体的情绪反应淹没。这正是弗洛姆警告的：处于群体中的个体极易放弃个人的独立人格和自由思考，发展出“权威主义人格”，②迷信所谓意见领袖。勒庞认为“群体精神统一性的心理学规律”极易造成简单化思维和群体的偏执。③ 奥巴马政治团体加入Facebook、Twitter等社交媒体与公众直接交流，有意识地引导公众，不需要对相关社会议题展开足够时间的充分讨论，就可短时间内号召数以百万计的网民支持某项政策决议。貌似高效率的所谓公众意见决议背后，潜伏的、冒进的群体非理性的社会后果却鲜有人反思。
其次，微博等社交媒体的个人化传播具有强烈的个人色彩和个性化表达，难以避免个体理性的局限性。由于专业把关人缺席，人人成为传播者和自我把关人，微博考验每一个使用者个体的媒介素养、政治素养和社会公德修养，更考验每个参与公共空间建构的个体是否具备“独立的人格”和“自由的心灵”，避免被操控。
微博极强的“注意力聚合能量”、“新闻源供应能力”，“信息点扩散能量”，④能够将少数人的声音无限放大。但“当个体有限理性下传播的信息与具有政治目的的理念或策略相结合时，信息上传就会冲击表达的公正性和平衡性，使民主传播工具有可能堕落为一种控制的手段，尤其是在社会媒体的信息传播中”。⑤2009年伊朗大选中的街头游行事件，凸显了微博等社交媒体作为社会舆论动员媒体的双刃剑作用。执著某一特定政治目的的参加者将大量现场情况以文字和照片形式上传至Twitter，使事态的发展偏离了原有轨道，最终发展成一起严重的群体事件。由于微博作为“社会运动媒体”，①使“民间舆论由传统媒介环境下的分散化、小规模化，迅速演变成集中化的高度的网络舆论”，②“在社会动员与力量组织方面产生了巨大的集体效应”。③ 这一“诱人夺目的效应会吸引更多的精英政治个体、团体和组织投身于这项网络时代的‘造洞’工程，企冀网民成为‘被人操纵的数字客体’”。④ 而现代舆论管理技术的炉火纯青，更使公众有“从公众舆论的主体逐渐沦落为公众舆论的客体”的危险。⑤
借助微博等社交媒体进行的舆论操纵，主要有两大路径：一是用户接力式推转功能，二是网站编辑有意图的热词排行。微博强大的关系内容链接和推转功能，使得公众舆论有被意图在经济、政治等方面牟取特殊利益的组织或个人利用的危险。一旦操纵公众变得更容易，对公共空间的建构就会带来致命威胁。
最后，微博等社交媒体无法克服“沉默的大多数”现象，无法实现真正意义上的异质意见的充分沟通。社交媒体中网络社群的分类集合，“量身定制”信息的可随时获取，造成信息窄化，其结果就是群间的区隔疏离，使得充分的社会辩论未必能在更大的社会范围内展开。据人类行为中普遍存在的“最省力原则”，在观点市场，人们倾向于选择最相近的（报偿保证度高）和更易得到的（费力程度低）观点，即偏向于从头脑相似的人那里获得信息以减少成本。⑥ 实证研究发现，互联网上头脑相似者的甚至是微弱的偏好得以发展成同质小团体，其内部交往大大超过群外交往。① 由于微博等社交媒体将人们归属于一个个社交群体，网络“回声室效应”（echo chamber effect）使得信息或想法更易在小圈子里得到加强，不同意见的公开交流受到阻滞。“这与民主社会的多元化特征是相悖的。”②“如果一种政治对话？ ？不是在异质性的群体当中进行的，那么，它就无法服务于民主的目的。”③因为只有意见不同的交流“才允许真正的辩论和思想的交换”，进而实现社会意识而非个人私益。④
概言之，微博等社交媒体是否对公共空间的建构带来积极影响，关键不在于它的技术和传播方式优势，而在于它是否具备理性传播的条件，即：能否提供异质多元的、理性批判的、充分交流的“意见辩论场”；参与用户作为传受合一的个体能否保持“独立的人格”与“自由的心灵”，跳出“集体无意识”的群体的偏执与迷狂，避免被操控或沦落为舆论客体。
3.传播生态资源的困扰：深度挖掘社会个体注意力资源，微博等社交媒体极大地聚合了公众的注意力，还是进一步加剧了个体注意力承载力危机？
随着传播渠道多元化，注意力资源稀缺已成共识。微博等社交媒体通过深度挖掘每一个在线个体的注意力，意图整合每个个体传播节点的注意力资源。但其对注意力资源的最大化汲取，则有可能超出传播生态系统现有的注意力承载限度，最终稀释人们对社会公共议题的注意力投入。
美国学者福格特（William Vogt）于1949年最早提出关于承载力的思想和表达式：“C＝B∶E（B指生物潜力，E代表环境阻力，C为负载能力）。”⑤承载力是“环境所能承受人类活动作用的阈值”，⑥“任何一个生态系统所能承受的最大限度的影响就是其承载力”，主要包括资源承载力、环境承载力和生态承载力。注意力，是存在于传播这一人类活动的生态系统中的主要资源，是一个传播生态系统得以运作并发展的“支撑力”。在传播生态系统中，注意力承载力（attention capacity）＝用户注意力潜力∶传播环境阻力。受众的注意力是有限的，超出受众注意力承载限度，将会导致整个传播生态系统的崩溃。
社交媒体将媒介传播环境阻力降到极低限度（当然这一限度并没有低到无限小，无疑仍有技术、经济和文化知识等阻力），进而提高了受众总体的注意力承载力，但这是基于每一个传播节点和注意力节点的个体化分散而实现的总体注意力上升。在社交媒体传播中，尽管总体注意力承载力上升，但仍无法解决个体注意力承载力的有限性问题。
对每一个具体个体来说，注意力承载力总是有限度的。微博等社交媒体的用户不受时间、地点、写作格式限制进行内容生产与自主传播，各类信息、观念得以更便捷地广泛流通，由此造成信息海量递增和信息轰炸，个体受众的注意力承载力面临严峻考验，进而影响到个体的信息驾驭能力、信息消化能力乃至理性判断能力。
而且，微博等社交媒体的信息和观点呈碎片化、私人化传播，更令处于信息超载中的受众迷失在信息观点的丛林中。“很多的微博用户都有同样的烦恼：关注某位微博主，从此就要看他不停地‘刷屏’：今天中午吃的肯德基晚上要去必胜客？ ？‘碎碎念’充斥屏幕后其他人的微博从此就被淹没，你还不能取消对他的关注，因为这个人时不时还会冒出一些有用的信息来。”①闲言碎语式的唠叨、琐碎的生活细节，“碎片化文本、个体化、私语化叙事特征”，“当微博客的碎片化文本以‘侵略’的姿态占据人们的生活时，大众会陷入到玩味无意义信息的语境中”。②“公共领域变成了发布私人生活故事的领域。”③“‘公共关注’被贬低为对公众人物私生活的好奇心”，而“日益缺乏的恰是公共问题”。④ 私人信息对公众注意力的蚕食，使个体的注意力承载力问题进一步激化。人们陷入信息的甄别与选择、事实的判断与选择、价值的判断与选择等困惑中，进一步耗费了个体有限的注意力资源。
同时，由于对个体注意力的深度植入，社交媒体需要用户更多更持续的注意力投入。于是，极具黏附性的虚拟社交吸走了越来越多用户对公共问题的注意力。人们卷入虚拟的媒介镜像世界中，造成成瘾性注意，成为媒介注意力经济的消费品，进而降低了现实生活中的注意力质量和行为能力。实证研究表明，新兴媒介手段在人际交流中的使用并不能有效提高现实生活决策的水平和效率。①Twitter每5秒钟就通过手机短信发送消息80条。饭否网每秒信息更新量达5～10条。惊人的速度和信息流量，带来的是悖论：微博究竟促进线上虚拟公共空间的实现，还是同时侵蚀了线下现实公共空间，导致线上线下的公共空间都进一步私人化？“手机尤其私有化了公共空间？ ？当人们用手机通话，其心理上是在自己的私人空间的，这样会降低个人对一定社交和互动参与的可能性。”②现实的社会参与与虚拟的社交参与相互冲突，挤占有限的个体注意力资源。“资讯及渠道愈多，个人因应自己的兴趣和需要而作选择，在虚拟的网络世界大家的联系只限于一些特殊的兴趣和事件，社会渐渐失去共同的话题和关心的对象，认同归属感的失落，反过来削弱了民主社会要求共同参与和沟通的基础。”③
概言之，由于信息超载、虚拟社交，及碎片化、私人化传播，微博等社交媒体过度挤占个体注意力，造成注意力承载力超限，不仅影响到个体在公共议题中的理性判断能力，而且还造成公共空间的进一步私人化。
三、结 语
在当下转型期的中国，微博等社交媒体作为建构公共空间的一种工具，具有不可忽视的重要意义。如何未雨绸缪，正视其在建构公共空间中存在的不足，对促进这一舆论平台的健康发展，是十分必要的。一方面，当前，社交媒体已成为各方争夺话语主导权的新战场，各方力量在此展开更为激烈的、远非势均力敌的较量，尤其是商业力量粉墨登场，竭力借助这一极具舆论动员潜力的媒体“推销”自己，以实现自身的利益诉求。在商业组织、政治组织和精英群体的“狂轰滥炸”下，既是传播者又是受众的草根们，由于资源有限，无力与强势群体展开平等对话和竞争，极易出现群体的迷失甚至沦落为被操控的舆论客体。另一方面，每一棵草根的注意力资源又被深度挖掘，以至超出其注意力承载力极限，令基于人际互动的社会传播生态系统岌岌可危。笔者提出三点困扰，旨在揭示微博等社交媒体建构公共空间的优势与局限并存，学界不能过于乐观。也正因此，微博时代的公共空间建构———与之相伴的是公众舆论引导及社会价值观整合———等问题将更为棘手。而这将是人人拥有麦克风的“微生活评时代”必须迎接的挑战。
（本文曾在当代浙学论坛2010年学术月暨浙江大学传播研究所“走向未来：网络时代的新闻传播前沿问题研究”博士论坛上进行宣读研讨，作者在吸收会内外学者专家的意见基础上进行了适当修改，特此致谢。）