（一）地方政府的治安管理行为偏差
1.重经济、轻治安的惯性偏好
政府具有发展经济的职能。改革开放后，地方各级政府把经济建设放在首位，政府职能重心长期置于经济领域，地方政府投入大量的资源发展地区经济，财政支出偏重营利性的经济类项目，而对社会公共安全、教育、环保等社会类公共产品的投入严重不足。
近几年来，潮南区委、区政府狠抓招商引资，把它当作发展经济的重中之重，“以情招商，以诚招商，以商招商，利用一切机会招商”，同时还投资建设园区经济工程，如汕头潮南产业转移工业园工程等，并出台《关于进一步加强用地审批管理的通知》，给招商引资重点项目、园区建设等经济投资项目提供“政策”优惠。各镇根据实际，致力于扶持、引导民营企业的发展，在征地、资金、生产过程中为民营企业提供诸多方便，使上规模的企业逐步朝集团化企业发展，掀起增资扩产热潮。同时，财政拨专项设立区科技基金。2007年潮南区新增规模以上企业119家。
随着经济的快速发展，全社会公共需求也呈现全面快速增长的态势，公共需求范围迅速扩大到基本社会保障、义务教育、公共安全等领域，政府职能和公共支出结构调整都应当从原来的经济建设型转向公共服务型。目前地方基层政权组织还过于偏重经济职能，公共支出水平偏低，重经济收益的惯性偏好挥之不去。正如著名经济学家刘国光所言：“在我们的工作中，片面追求经济增长的习惯倾向依然存在。政府职能在经济建设上偏强，而在公共服务上偏弱。多数地方政府仍然把自己当作经济建设的主体，看轻自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色。不少地方政府直接筹划和投资大量的竞争性项目，特别热衷于大搞政绩工程，而用于公共服务的资金却长期捉襟见肘，越是基层，这种情况越突出。”
从调查来看，多数群众反映潮南区各级政府热衷于管治那些有直接经济收益的项目，而对社会治安消极被动敷衍，存在重经济、轻治安的惯性偏好。从公共财政支出来看，2004年全区人均公共支出仅有1.86万元，排名全市最末，而这部分支出用在治安管理上的就更微乎其微了。基层政权组织的治安经费捉襟见肘，缺失群防群治氛围，对治安问题表现出“听之任之”的态度，这些都是对治安管理不够重视的表现。不过有群众反映，当地警察抓赌倒是非常积极，一旦有群众举报赌博的，警察人员迅速赶到现场。但对打假缉私却不积极，有些村落常年都弥漫着浓浓的烟草味，当地村委、镇政府视而不见，不理不治。因为当地基层干部往往参与其中，或有“干股”，或直接出资，或与其相关人是同族，关系密切，一方面有直接经济利益关系，另一方面有直接或间接的权势关系。当地乡村属于典型的熟人社会，只有群众多次越级举报才会促使相关部门进行打击。
值得注意的是，潮南基层政府重经济、轻治安的偏好有其主观的隐情，也有其客观的因由。一方面，中央政府对公共安全的财政支出不足，公安机关的支出完全依赖于地方财政，地方政府必须想办法筹集维稳经费，直接招商引资、发展地方民营经济能获取更多财税收入，完成GDP目标，与之相比，治安管理则缺乏正面的激励性，从而使地方政府失去积极管理的驱动力。另一方面，社会治安管理工作需投入大量的资源和精力，从人员薪酬到设备费用，从清查出租屋、管理流动人口到管治枪支弹药的支出，往往投入大于产出，效果不明显，相关工作复杂繁多，不能获得直接的经济收益，有“吃力不讨好”之嫌，这些是由治安管理工作本身的特点所决定的。
政府强化社会管理和公共服务职能，必须拥有相对充足的资源，而政府财政资源的汲取量又受到社会经济发展的制约。如果社会经济发展出现滑坡，政府财政资源的汲取必然受到影响。这时，纵然有强化社会管理和公共服务职能的良好愿望，政府也会心有余而力不足。换句话说，政府社会管理和公共服务职能的有效履行以经济职能的有效履行为前提。
2.缺乏回应与滞后性
从社会秩序的管治角度来看，政府管治能力由预防机制、处理过程和问责制三方面组成，基层政府缺乏回应与管治滞后，是当前农村社会治安形势恶化的一个重要原因。
（1）潮南区治安管理回应机制很不完善，流于形式，群众安全权益表达效果甚微。治安的好坏，重在当地群众的认可度，大多数村民感觉到当地社会安定、秩序良好，治安才算好。近年来，潮南区社会治安混乱问题已不需冗举赘证，群众一再向当地政府和有关部门反映治安问题，但某些基层领导干部思想麻痹，对群众的安全诉求不予重视。区公安局某负责人在接受广东卫视的记者电话采访时竟说：“但是也不会像下面的群众讲的那样，我觉得还可以。”村民的权益诉求往往不了了之。
（2）预防机制建设滞后。近几年来，潮南区各镇、相关职能部门开始加强当地社会治安监管的预防工作，存在应付任务式的管理，预防效果不大。从调研情况看，潮南区的治安人防、技防机制目前并没达到预期的效果，很多群众反映，政府的人防、技防措施只是形式而已，“全市规模最大的路面视频监控系统”形同虚设，对劫匪的威慑力不强，风头过后，劫匪依旧频频作案。
（3）潮南区基层机关处理治安案件的滞后问题。与劫匪的“快、准、狠”相比，目前潮南区基层机关在处理当地治安案件上，存在“慢、差、弱”的表现。案件发生后不及时行动、不作为。尤其是对涉枪案件，被抢者报警后，公安机关人员的答复往往令报警者非常不满，像“有没有枪啊？留下电话号码，回去等我们消息”“丢车不能报警，要找附近的派出所”“好了，我们了解清楚了，你回去等我们的消息吧”“你说查，你告诉我怎么查”“你们被抢的财物也不是很贵重，立案的话，也没什么价值，就当作是教训，不要做笔录了”……公安机关人员并没有第一时间赶赴现场，追捕劫匪。多数被抢者反映，警察往往过了大半个小时才到达现场，草率了事。破案率低。潮南区2004年共立刑事案件1249宗，侦破576宗，破案率为46.1%；2007年共立刑事案件1167宗，侦破432宗，破案率为37.0%。从这组数据可以看到，潮南区大部分刑事案件得不到及时侦破，刑事案件处理能力较差。事态扩大后，“压力型”处理。在治安、刑事案件被曝光后，问题才变得重大起来，此时自上而下的压力机制则发挥作用，基层政府为了应付上级指示和完成上级下达的任务，往往在上级的领导部署下，才采取应对行动，平息事态。
（4）基层维稳问责制不健全。在社会治安监管方面，目前国内有较为严厉的问责制，但这种问责主要是政治性的，“一票否决”实际上就是一种政治追究，还规定了“责任倒查”制度。问题是，各级政府与官员是一种非常稳固的政绩共同体，这就决定了许多问题最终都是大事化小、小事化了，相关基层领导在维稳方面几乎没有受到问责处理。
3.偏爱运动式治理
运动式治理作为资源缺乏条件下纠正市场和社会秩序失效的一种权宜之计，常是政府治理的工具。如今，在应对和解决社会公共问题上，中国的公共管理对政策工具的选择与使用依然表现出了偏爱“运动式治理”的特点。20世纪80年代以来，我国分别于1983年、1996年、2001年展开3次大规模的“严打”斗争，同时各地火热掀起“严打”之风。
从调查情况看，潮南区基层政府在应对当地治安问题时所采取的一个重要行动也是运动式的“严打”专项斗争。2003—2009年，从扫黄到抓赌，从打假到治抢，潮南区大约开展了30次“严打”行动。不过，其中针对涉枪的“严打”行动仅有10次。可见，潮南区常常“严打”，但对于涉枪案件的严查力度尚显不够。
从本质上讲，“严打”作为一种政府管理手段，只是一时的治标之策，不是长远治本之计，虽在短期内能取得较好效果，但风头过后治安问题故态重萌，长此以往导致基层政府的威慑力不断弱化。
政府的运动式管理偏好滋生于特定的组织环境。在相当程度上，政府采取运动式的管理模式，是回应环境变化的无奈之举。在社会转型中，政府需要解决的问题越来越多且越来越复杂，但是政府的资源是有限的。因此，并非所有的问题都能进入政府的议程，对于需要用运动式管理方式进行解决的问题，可能以往政府主观上不予重视，在特定的决策时间内排不上政府的议程，当这些问题日益严重、产生了影响重大的事件、政府面临的公众压力越来越大时，这些问题才被提上政府的议程，按约翰·金登的说法，就是解决问题的“政策之窗”打开了。
不可否认，政府在解决公共问题上带有行为偏好。时宽时严的打击行动反映了基层相关职能部门尚未建立起正常的监管模式，而常常陷入一个无法跳出的行动“轮回”：震惊社会的重大恶性事件发生→领导作出重要指示，政府有关部门召开紧急会议→出台打击违法行为的专项整治文件，部署专项整治行动→执法部门掀起声势浩大的检查、处罚行动→总结表彰，宣布专项整治取得丰硕成果。最终，这种运动式治理还是难以达到完满解决问题的效果。
（二）地方政府治安管理的困境分析
1.地方政府的组织目标冲突：维稳与发展
发展是目的，稳定是前提。政府作为一种组织，其本身具有明确的目标，从理论上讲，从上到下各级政府都必须为其共同的目标履行自身职责。改革开放后，社会管理与经济发展成为政府的两大重要职能，同时非常强调经济的基础作用，通过以GDP为主导的政绩考核体系对各级政府加以激励。长期以来，经济发展是地方各级政府目标任务的重中之重，潮南区地方政府亦不例外。
近年来，在各种因素的影响下，汕头地区的经济发展滞后，由经济特区降为欠发达地区，经济发展任重而道远。虽然近几年潮南区民营企业兴起，区域经济总量持续增长，是汕头市的重要工业基地与财政收入较多的几个区之一，但相比珠三角城市，其经济总量还是比较低的。潮南区设区不久，小型私营企业多，但大、中型企业少，经济基础薄弱，区内各级政府组织背负着沉重的经济目标责任，在城镇化发展的驱动下必须大力发展地区经济。尤其是1999—2002年间经历了六合彩的疯狂扫荡，当地经济跌入低谷，GDP出现严重的负增长，经济迫切需要得到好转。市连年下达经济责任指标，市领导多次向潮南区各级政府指令：“要千方百计拉动潮南经济增长。”
然而，潮南区社会治安较差，社会不稳定因素多，当地政府既要发展经济，也要担负起维稳等社会管理的重任，维护一方安定。这样，潮南区地方政府面临着维护社会稳定与追求经济发展的目标冲突。社会管理需要投入较多资源，而且效果不明显，在多种因素的制约下，当地政府重经济发展、轻社会治安的行为是出于“理性经济人”的选择。
2.地方政府的内部压力
（1）户外警力不足。
潮南区基层维稳体系的一个显著弱点就是户外警力严重不足，面对当地复杂严峻的治安情形显得软弱无力。目前潮南区每个镇设1个派出所、1个刑警中队。2004年区公安机关仅有500多名警力。2007年，鉴于当地治安形势的进一步恶化，一些镇（街道）开始增加治安警力。例如，峡山街道在原21名治安联防队员的基础上，面向社会招收80多名大、中专警校专业毕业生和年轻退伍军人，组成一支100多人的治安联防队；陈店镇则从汕头市保安公司招聘50名保安人员组成治安联防队；两英镇从潮南区保安公司聘用64名专业保安员组成联防队；司马浦镇组建一支53人的治安联防队。但相对区内总人口来说，区内户外警力还是相当不足，仅占全区人口的5.4‰，占全市警力的1/10，管理着占全市1/4的人口。2009年8月井都镇才成立一支16人的镇级治安联防队。近两年，鉴于治安形势的极度严峻和民众的强烈呼吁，各个镇、村（居）开始增加一些治安巡警。据统计，2008年全区有治保人员1800名，2009年有镇级联防队5支（298人），村治保组织232个（1886人），各类保安组织227个（2589人）。而胪岗镇某村两万多人口只配备16名治安人员，其中包括4名治保主任，每天三班轮值，即每班次户外治安巡逻员只有5名，路面见警率相当低。潮南区农村基层维稳机构普遍存在警力不足的问题。
（2）维稳财政紧张。
潮南区成立后，区内各级政府和部门都面临着巨大的资金压力，财力基数很低。2004年全区预算支出3.7亿元，但支配财力仅有2.5亿元，缺口达1/3.2006年之后全区财政总收入有了大幅度的增长，2007年财政总收入增幅达到38.14%。
然而，近几年潮南区地方政府的财力还是极其薄弱，没有足够的资金投入到社会治安监管中去，公安部门治安经费严重短缺，客观上制约了基层治安整治与防控工作的有效开展。2009年区人大代表吴辉强的议案指出：虽然从2007年起潮南区实现了财政收支平衡，但这种平衡主要依赖于省、市的大力支持，而且是在从严从紧、千方百计压缩某些支出的情况下达到的“平衡”。经费预算一律实行定额包干、超支不补、结余留用的管理方式，虽然各部门、各单位对项目资金安排的需求强烈，但需要考虑执行上级政策规定，同时还要结合财政的实际承受能力，对上级财政部门明确规定、涉及全区稳定大局的政策性经费以及区党政作出决策并有规范决策依据的“刚性”需求必须作出预算安排，其余非“刚性”项目一律不作安排，目前尚未实现真正意义上的财力与支出责任的基本对等，基层政府整体财政非常紧张。财政缺口。从新区设立到2006年，保工资、保基层政权组织基本运转、保社会稳定的最基本支出造成的财政缺口高达2亿元，有些财政缺口遗留至今仍没有得到解决。镇政府人员超编。有少部分超编是国家政策性安排，如军人退伍转业和大、中专学生毕业分配等，而大部分超编人员是通过各种非正式关系安排进去的，有从上级政府撤退下来的，也有上级要求关照安排的，还有镇政府本身因工作需要临时聘用而后转编的。到2007年还有原镇级遗留超编人员763人的问题尚未解决。人员供养问题。2007年全区直属行政事业单位58个，财政供养人数达2102人，2009年全区财政供养人数约21500人，基本属于“吃饭财政”。社会事务管理开支问题。实际上潮南区目前很多社会公共事务迫切需要管理，但经费严重短缺，例如，社会治安经费的安排不够，捉襟见肘；联防队人员还没有被纳入政府的管理及业务培训体系，人防、技防设施缺乏经费，主要靠村民集资和乡村精英捐资，很多公共需求因缺乏资金而无法满足，财政总收入增长的绝对额仍然远不能满足最基本的公共需求，收支矛盾突出。
（3）基层行为失范。
政府行为失范是指因政府体制的弊端和政府官员行为失误、违法乱纪造成的不良行为的总和，主要有失误性决策行为、腐败行为、短期行为、片面化行为、地方保护主义行为、有法不依或执法不严与不公行为六个方面。从管理角度看，政府作为公共事务管理者，其行为失范可分为决策行为失范、执行行为失范与监管行为失范。导致政府行为失范的主要因素是：政府体制和运行机制的不合理、政府官员素质较低、执政理念的偏差、自身利益膨胀等。
潮南区基层政府在治安管理上的行为失范，主要也表现在决策、监管和执行三方面。在2002年群体性事件发生前，当地基层政府存在“搭车乱收费”的决策和执行失误；在事件发生期间，决策不及时导致处理延误，造成事态步步扩大甚至最后失控。据调查，在涉假案件中，当地某些基层干部存在包庇、参与行为。在调研过程中，当地群众曾多次反映存在这些情况。从统计数据看，认为当地干部包庇、参与制假贩假活动情况“较严重”的占了22.8%，“较严重”和“很严重”两项占了41.8%。在“两抢”案件中，基层公安机关、派出所人员往往行动不及时、监管不力，很多群众反映报警没用。统计数据显示，认为“很少报警”和“几乎不报警”的占了69.0%，更有82.1%的受访者认为警察赶到现场的速度“较慢”和“很慢”。从实际案件中看，部分被抢者反映报警后公安人员根本没有到达现场。可以说，长期以来，在当地群众心目中，政府的公共服务与社会管理能力较差，失范与自利行为已司空见惯。
（4）基层权威弱化。
从历史上看，我国传统主流的社会管理体制是高度一元化的体制，具有党政不分、政企不分、国家与社会不分、政治生活与经济生活不分等特征。改革开放之后，随着社会主义市场经济的建立和完善，一元化的社会体制开始发生根本性的变化，原有的社会结构平衡逐渐被打破了，国家正式权力从农村减缩，县级政府维护乡村社会治安的职能相对削弱，正式组织对农村社会的控制力减弱，部分农村的基层党支部、村委会和治保会名存实亡、形同虚设，不能充分担负起维护农村稳定的职责，同时，农村中非正式组织和宗族组织在这一缝隙中滋生蔓延，家族势力、混混等社会次级群体向农村基层组织渗透，甚至某些农村干部由乡村政治精英向黑恶势力蜕变，成为乡村地区新的不稳定元素。
转型期间滞后的社会控制机制难以适应动态的社会管理。在执法上，存在有法不依、执法不严的现象，还有某些基层干部滥用职权、违法执法、徇私枉法，类似这样的基层政府行为失范问题，造成农村权威结构失衡，导致基层政府权威的弱化，法律控制和组织控制等硬控制层面在基层农村逐渐失去了根基，在一定程度上诱使投机倒把者、机会主义者潜入农村地区，对基层治安管理造成一定的威胁。如2001年仙城群体性事件、2002年潮阳群体性事件，严重弱化了整个潮南区、潮阳区的基层政府的权威，“搭车乱收费”的失范行为、应对群体性事件的失控行为、惯有的“共谋”行为，几乎摧毁了基层政府的公信力和权威。因为在类似群体性事件中，上级工作组的出现本身已经意味着村民上访的初步胜利，意味着上级对基层干部开始失去了基本的信任。软弱无能、不作为、乱作为成了基层治理行为的代名词。在守法上存在非理性的现象，尤其是近年来群体性事件的频发，村民通过非正式诉求途径寻求解决，采用堵路、集体上访、越级上访等方式向政府施压，在“问题化”过程中把事态扩大，制造社会不稳定的状态。另外，农村地区传统的以户籍制度为核心的社会控制机制日益失去了对农村人口的统控能力，市场化、信息化将来自社会各阶层、各行业、各地区的人们编织成复杂的社会关系网络。在这种人口流动日益频繁、人际互动日益复杂的大群体中，呈现着多元化的生活方式和价值取向，而在新旧交替与转换的过程中往往会成为社会控制链条中最为薄弱的环节，甚至会出现社会控制的“真空状态”，表现为社会控制能力的弱化和社会控制整合功能的下降，难以对社会成员的越轨行为实施有效的控制。
社会控制机制主要体现为总体性组织的组织控制。市场经济体制改变了国家与组织之间“组织同构”的局面，国家对资源的控制领域逐步压缩，只对关乎国计民生的社会资源加以控制，组织对国家的依附性减弱，组织利益独立化、组织责任具体化和内向化，使组织和成员逐渐形成了对外相互独立、内部相互依存的利益共同体。中央对地方、上级对下级的放权让利，使人们的组织观念从国家整体利益和宏观效益至上向组织的集团利益和微观效益至上意识转变。同时，国家的各种行政资源又通过条块分割被分配到不同级别、不同单位，政府部门及各行业组织内部利益化和利益分化，使它们成了各自独立的经济与社会利益主体。承担单一功能的新型组织不断涌现，行政级别不再是组织的必然属性，党群组织也在一些组织系统中出现“真空状态”，组织系统不再呈现为单一的总体性特征，而是多样化地存在着。单一的组织控制失去了现实基础，组织控制由过去的纵向控制变成了纵向和横向交织的网络控制状态。另外，组织控制不仅仅是对社会进行控制，而且也要代表和维护组织成员的利益。因此，组织控制的功效逐渐减弱，作用领域不断缩小，不能再有效地担当起社会控制机制的主导地位。
（5）基层自利潜存。
农村治安监管是基层政权组织的重要职能之一，随着公共管理理论在国内兴起，政府成为“公共管理主体，为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理”。因为管理社会公共事务、提供公共产品是政府的基本职能之一，体现了政府的公利性的本质属性，按照萨缪尔森的经典定义，“公共产品是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”。而社会秩序的特征和功能决定了它属于公共产品的范畴，所以社会治安监管也成为公共产品进入政府的公共服务范围。
但是，政府具有复杂的双重属性，公共性是政府的根本属性，自利性是政府的重要属性，即政权组织本身也是一个利益团体，也会追求单位、部门和个人自身利益的最大化。具体而言，政府官员和公务员会为自身的权力、声誉、荣辱、福利等去办事，含有自利的动机，这就是政府的自利性所带来的影响与结果。美国经济学家詹姆斯·布坎南把“经济人”的概念引入了政治领域，形成了公共选择理论，并因此获得诺贝尔经济学奖。他认为，每一个政治家都是“经济人”，都受到追求个人利益最大化原则的左右，“政治过程与市场过程是类似的。在每一个过程中，个人投身于社会，与社会中的人相互作用，以图推进他们自己的目标（不管目标是什么）”，“政治是复杂的交换过程，完全类似市场”，公务员“是以他们自己的权力最大限度地追逐纯财富的人”。缪勒也认为“公共选择的显著特征是假设政治舞台上的个人像市场上的个人一样，理性地按照他们自己的自利方式行动”。甚至有学者认为，在行政机构中，人们最有可能恣意追求个人利益最大化，而不管这些个人利益是否符合公共利益。在现实中，政府的自利性行为层出不穷，如假公济私、共谋私利、歪曲执行。至今，政府的自利性行为不断出现已经成为不争的事实，周志忍教授把政权组织这种由公利性滑向自利性的现象称为“公共悖论”。
改革开放后，我国地方政府的自利性行为相当突出，“上有政策，下有对策”和“阳奉阴违”现象屡禁不止。从为农民减负到煤矿监管，从计划生育到交通车辆管理，从维稳综治到土地管理，一次次演绎着中央和地方基层的利益博弈。潮南区多个镇曾因在学校收学费期间“搭车乱收费”而引发群体性事件，某些基层干部采取少批多放、未批先放和急收钱而慢放地等非法手段批地，司马浦镇华里西村村委书记欧某6年内非法大肆侵占土地，吞占大量土地款。2003—2007年全区共查出34宗62人村（居）干部的涉土案件，还有部分基层干部非法挪用征地款。有些村、镇、区干部在打假缉私中以权谋私、掩人耳目、入伙共谋，打击路面“两抢”案件在执行时竟演变成重点查扣无牌无证车辆，干部们借此索取车主赎车财款。在基层政府，治安不作为现象突出，透过2005年6月峡山华南宾馆发生的重大火灾事故，我们发现当地公安、工商、教育等行政执法部门及其相关干部存在严重的失职、渎职、不作为、乱作为的行为。2009年媒体曝光的毁林造坟事件也查出了一批玩忽职守和不作为的基层干部。上述事件说明潮南区基层政府的自利性行为从来都没消失过。在全区各级基层政权组织面临紧张的财政压力的情势下，常常遇到为公还是为私的矛盾，但最终受损的往往是公共利益，因为基层政府也是“经济人”，也会为了自身利益而作出趋利避害的抉择。霍布斯认为，政权组织的人员“在政治身份方面虽然留意谋求公共福利，但他会同样谋求他自己以及他的家属和亲友的私人利益。在大多数情况下，当公私利益冲突的时候，他就会先顾个人的利益，因为人们感情的力量一般来说比理智更为强大”。
3.地方政府的外部挑战
（1）经济基础薄弱。
当前潮南区仍是一个农业人口多、区域经济发展不均衡的农村地区，有很多村（居）目前还处于落后状态。从具体的人口数据看，2008年潮南区人口为124.6万人，其中农业人口达115.8万人，约占全区总人口的92.94%。从村（居）地域差异看，潮南区涵盖了汕头市大部分的老、边、穷地区，革命老区有村（居）177个，占全市57.2%。从村（居）经济差异来看，老、边山村的经济总量少，人均收入低，不仅拉低了潮南区的经济总量，还形成区内经济发展的不均衡格局。据报道，2003年峡山、陈店等4个经济发达的镇与雷岭等4个山区镇的经济总量之比竟达10：1.据潮南区政协委员、城建和环资委副主任、建设局副局长连家勤介绍，当前峡山、陈店、两英、司马浦4个镇的GDP占了全区总量的70%，其他地区还不到1/3，地区发展不平衡，差距很大。从城镇化水平看，现在潮南区的城镇化水平仍然远远低于全市、全省的平均水平，与城镇化的要求依然相去甚远。
整体上，潮南区的人均GDP水平还很低，目前仍处于初步上升阶段。从2008年广东省统计局公布的数据来看，2008年全区人均GDP为11252元，全市人均GDP为19535元（按2007年末常住人口数500.13万人计），大约为潮南区的1.74倍，全省人均GDP为5369美元，大约是潮南区的1.92倍（按当时市场平均汇率折算潮南区为2791美元）。虽然2008年潮南区人均GDP比2002年的6000元增长了近1倍，但从横向比较来看，潮南区的经济基础还相当薄弱，经济总量较低，2007年GDP为119亿元，仅占全市的14.0%。
经济的软肋在一定程度上难免牵制潮南区各方面的基础建设，从城乡规划到文化教育，从组织建设到医疗卫生等方面，脏、乱、差的现象随处可见，社会管理工作松散、软弱，存在很多薄弱环节。
（2）人口基数庞大。
潮南区人口基数庞大、超生现象严重已是不争的事实。从人口总量来看，近年来全区人口总额与全市人口总额之比接近1：4.据官方公布数据，2003年全区人口为118万人，2008年达到124.6万人。不过这里需要说明的是，实际上潮南区还有很多“黑户”，许多家庭的小孩没入户口，直到孩子上学或者到了办身份证的年龄才入户。在调研过程中，很多受访者也指出，“本地人的超生问题非常严重，家里有三个孩子算是比较少的，有四五个的就相当普遍，有六七个的也不少，甚至还有十个孩子的”。所以，保守一点估算，按照平均每户6口人算，2008年全区220429户，总人口应接近132.2574万人。从人口密度来看，2005年潮南区人口密度约为2000人/平方千米，近两年达到2700人/平方千米，是全国的20倍，是全球的56倍。从人口自然增长率来看，2005年潮南区人口自然增长率为18.26‰，远远超出全市10.45‰的水平，排全市第一，是全省7.02‰的2.6倍。
（3）文化教育落后。
由于人口基数大、增速快，控制人口增长成为潮南区地方政府的巨大压力，但随之而来的一个更重要的问题是教育问题。政界和学界的共识是：农村犯罪问题增多的一个重要原因是农民素质不高、法制观念淡薄，间接造成农村犯罪率的上升。邓小平同志曾说：“法制观念与人们的文化素质有关。现在这么多年轻人犯罪，无法无天，没有顾忌，一个原因是文化素质太低，所以，加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。”
家庭教育的缺乏在潮南区是普遍现象。正如潮南区政协常委、区民盟支部委员、六都中学校长助理胡老师所说，潮南区的很多家庭只顾片面追求经济收入，忽视子女的家庭教育。过多的子女加大了家庭的经济负担，家长必然需要投入更多的时间到赚钱养家上，同时也占用了部分本该用来教儿育女的时间，往往采取粗暴、落后的方式来教育孩子。这样，无论教育实质还是教育方式都比较粗糙落后，长此以往造成子女缺失良好的家庭教育。
学校教育也存在较多问题。具体表现为以下四方面：第一，高中教育的普及率低下。仅从高中阶段的毛入学率来看，2003年潮南区高中阶段毛入学率为23.8%，落后于全市37.51%的平均水平（含中专、技校），大约是全省47.86%的一半。至2008年毛入学率提高到24.25%，但仍然排全市最后一位，远远落后于全市54.9%的平均水平，甚至低于粤北山区（韶关市80%，河源市62.4%，梅州市65%，清远市63.9%），与全省平均水平64.5%差距越来越大。潮南区教育局教研室郭业铵介绍，潮南区占了汕头人口总量的1/4，在校高中生仅占汕头高中学生数的1/10.第二，义务教育阶段学生辍学率居高不下，2003年潮南区小学阶段在校学生共有182960人，但初中阶段在校学生缩减为42045人，大约只剩下23%，除了存在因某些家庭迁移而学生转校的因素外，大部分是由于学生辍学，中、小学生尤其是初中生的辍学率有上升的趋势。大部分出于家庭经济压力，很多中、小学生尤其是女生早早就放弃入学的权利而进入工厂打工，虽然月工资不高，但是很多家长对这种做法表示赞同，也有很多同龄人表示羡慕，是一种典型的急功近利思想，与本地某些“投资少，回报快”的民营企业观念、制假售假灰色经济行为背后的思想如出一辙。第三，教师队伍素质差强人意。据潮南区政协委员、政协提案委副主任、教育局副局长陈东喜介绍，潮南区教师量不足、质不高，教师学历达标率偏低，目前全区公办教师学历达标率情况为小学教师95.5%，初中教师90.5%，高中教师66.9%，师资队伍的数量、素质和结构与当下教育发展的要求还有很多不相适应的地方，与其他先进地区的师资力量相比仍存在较大差异。政府文件佐证：潮南区教师数量不足，代课教师人数多，教师学历层次与全省相比较仍偏低，教师队伍学段性、区域性、学科性存在一定的结构失衡问题。潮南区被列入广东省10个欠发达地区代课教师数量超过1500人的区（县）。到2007年底，全省四个欠发达市（茂名、汕头、揭阳、湛江）的代课教师数量占了全省代课教师数量近五成，而潮南区2007年底代课教师数量达3458人。另外，代课教师素质普遍较低，绝大多数只有高中、中专及以下文化水平，并且没有取得教师资格证，90%以上未取得教师资格证。第四，政府对教育投入不足，学校设施设备陈旧，教学手段落后，中、小学学校布局不合理，教师待遇低，全区120多万人只有1所省级高中。
潮南区是以农村和山区为主体的新设区，拥有约九成农业人口，文明环境弱，目前在学校教育上还存在财政投入不足、教师队伍素质低下、教学方式落后等问题，这造成教育基础薄弱，民众受教育程度、整体文化素质偏低，每万人中高中生不到百人。如今汕头市已经沦落成全省基础教育最落后的地区，而潮南区则远远低于全市的平均水平，70万农村劳动力中55%仅有初中以下文化程度，严重制约着民众的文化素质和道德修养。
由于历史和现实诸多原因，潮南地区民众素有重商轻文的观念和行为倾向，在带动民营经济发展的同时也隐埋了一股急功近利、唯利是图、浮躁冒进的思想，农村基层存在与正义、文明格格不入甚至背道而驰的现象，如制假、私彩、枪抢、村霸、权钱交易、权势共谋、地方庇护、排斥外来文化等，沉渣泛起，风气败坏。
（4）权财勾结庇护。
潮南区基层政权组织中存在着地方庇护主义，如某些领导和部门对治安违法行为姑息将就，查处不严，政权组织职员滥用职权、玩忽职守、疏于管理，某些领导干部在治安专项整治行动中消极应对、敷衍塞责，甚至为某些违法行为包庇隐瞒。
庇护关系体现了一种特定的社会交换的逻辑，是一种非对称的、互利、公开的交换方式，自古就存在于人们的社会交往中，是人类社会中的一种初级关系。传统农业社会中庇护者与被庇护者属于一种特殊的等级关系，表现为庇护者向被庇护者提供基本的生产资料，而被庇护者以租金、劳务及忠诚等回报庇护者。后来，随着政治社会的兴起和社会边界的扩张，庇护关系延伸到更为广阔的社会和组织领域，存在于政权组织内外的非正式的互动关系中，发展成一种复杂的社会、组织制度安排和重要的秩序模式，构造了资源流动、权力关系、交换关系以及它们在社会中的合法化。
基层干部对某些非法行为的庇护，形成中央和地方“零和博弈”的格局，基层的执行往往与上级的政策目标背道而驰。在潮南农村社会治安管治上，基层行政执法部门执法不严，形式化“走过场”，对群众强烈反映的治安隐患视而不见或敷衍了事，重经济利益而轻治安管理，对抢盗强夺、制假售假等行为，只要不出重大事件或造成严重影响，就默许、纵容、包庇，甚至官商共谋，行政不作为、乱作为，甚至妨碍执法。种种地方庇护主义的行径，造成的最严重后果是制假售假、偷税漏税的泛滥，几乎成了犯罪分子投机行为的“尚方宝剑”，在利益驱动下形成了“疏通关系—基层庇护”的逻辑和现实。从制假来看，最泛滥的时期是20世纪90年代中后期，峡山、胪岗、陇田、陈店等镇内几乎每个村落都隐藏着大大小小的造假窝点，形成“家家参与”的风气，基层干部睁一只眼闭一只眼，对造假采取默认、纵容、包庇的态度，甚至参与造假。市领导某同志曾说过：“要注意村干部、基层执法队伍直接或者间接参与犯罪活动的现象，与农村恶势力勾结在一起加大打击犯罪难度，阻碍打击活动……近期破获的一起大量制造假币的犯罪活动的领头人就是某村干部。”如果我们把潮南区视为一个场域的话，那么从该场域的外部看，偏袒当地企业和居民也成为潮南地区基层政权组织的地方庇护主义的表现。无论是国家机关和部门还是外地企业，只要牵涉到场域内基层组织的利益，尤其是经济利益，很多工作就难以展开，往往会遇到重重障碍，个中不乏当地人的经验主义和小农思想作祟。
（5）宗族、黑恶势力渗透。
原中央农村政策研究室研究员张木生认为，在农村治理中关键要看清三种势力：乡村政权势力、族群势力和黑恶势力。潮南区基层政府面临的是农村宗族势力和黑恶势力的挑战。从统计情况来看，认为当地近几年的恶霸势力“很多”和“较多”的受访者占总体45.6%。可见，当地的恶霸势力依然偏强。
潮南区的宗族现象同源于潮汕地区的宗族现象，由来已久。区内各个镇的自然村几乎都是以单种姓氏为主聚族而居的村庄，如胪岗镇的泗黄村、胪溪乡，陈店镇的沟湖村、溪口村，司马浦镇的溪美朱村等。只有极少数村（居）是多姓氏杂居的情况。在同属一个祖宗的大姓氏内部，根据差序格局分解成不同房系，并兴建了很多不同房系的祠堂，有显著的亲疏远近之分，正如费孝通先生所描述的：“乡土社会采取了差序格局，利用亲属的伦常去组合社群，经营各种事业。”而小姓氏宗族往往具有很强的凝聚力和团结性，慎防外族的排挤和欺压。这样，同宗族内部关系比较密切，凝聚力、认同感和归宿感比较强，而不同宗族之间的信任度比较弱，排挤心理比较强，渗透着“同宗相依，异族相斥”的交往规则，体现了强烈的宗族意识和家族观念，这也是潮汕人独特而浓重的观念。
浓重的宗族观念在“国家与社会”关系的架构下，形成了“强社会—弱政府”的格局。潮南地区这种以宗族为依附的“强社会”主要体现在行为中以家族、家庭的利益为转移，对公共意义上的社会公共事务则缺乏参与意识，公共意识淡薄。虽然有些宗族精英尤其是“经济能人”在农村治理中发挥了重要的作用，在宗族认同下为本族、本村的基础设施建设、经济发展、社会稳定等方面作出了极大贡献，一定程度上解决了基层政权组织资源不足、能力有限等困境。但不可否认的是，强烈的宗族认同感容易滋生狭隘、封闭的宗法文化心理，滑向家族、家庭本位主义，“复兴”宗族势力，甚至蜕变为地方保护主义。在潮南区，讲“后台”、讲“关系”等风气随处可见，“法理情”变成“情理法”。乡村选举出现了为家庭利益而贿选、控选等现象，某些宗族势力逐渐渗透到基层政权组织内部，对外族的党政干部和群众有着较强的排斥心理。个别地方的宗族组织直接介入地方行政管理事务，树立对立面，设障刁难，挑拨干群关系，将宗族利益凌驾于国家集体利益之上，对抗基层政权。这在计划生育工作、殡葬改革方面体现得相当突出。2009年4月中央电视台《焦点访谈》栏目曝光了仙城镇东浮山冯某毁林造坟和该村支部书记、村委会主任朱某毁林造坟的事件，引发社会热议，揭示了潮南区典型的农村宗族势力与基层政权“合谋”应对式管理和整治的现象。
潮南区宗族群体纠纷时有发生，起因多是建祠堂、争水土、修村路等问题，有单姓的超大乡之间，也有两姓不相伯仲的大乡内部出现纠纷。如2004年峡山西沟村和东沟村因修村道发生村民群体性纠纷，两英镇某居委下厝片区与上厝片区因建祠堂而发生群体性纠纷事件。
潮南区宗族观念浓重，有些农民利用宗族势力，转化或组织黑恶团伙。更有甚者，某些地方黑恶势力竟获得基层政权的庇护。陈店镇某村某煤气站倚仗黑恶势力，垄断村内市场，村民们敢怒而不敢言。陈店镇某村原党支书兼村委会主任和村治保会主任陈某滥用权力，大肆非法卖地，招募一些犯有前科的人员到该村治保会充当治保员或治安队员，组成黑恶势力，威霸一方，欺压百姓，横行乡里，影响农村稳定。潮南区的制假售假活动，黑恶势力往往也参与其中，商匪勾结，协助造假分子暴力抗法，时有围打检查、执法人员的事件发生。这些农村恶霸势力成为影响村民生活安宁和生产发展的不稳定因素。