（一）镇街信访机构的自身因素
1.镇街信访机构责大权小
权责一致是实现高效政府的重要保证。2005年的新《信访条例》第六条规定：县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利于工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作。县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：受理、交办、转送信访人提出的信访事项；承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；协调处理重要信访事项；督促检查信访事项的处理；研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。该条例重点对县级以上信访机构的职责作了规定，其中也涉及乡镇一级信访机构的职责，即设定“信访机构或者人员，具体负责信访工作”。也就是说，按照县级以上信访机构职责的第一条，乡镇一级信访机构是信访纠纷解决的主要部门，是政府处理群众纠纷的前沿阵地，是矛盾发源地，按照属地负责的原则，“受理”是其主要的责任。另外，也可以发现信访部门最根本的职责是受理、交办、转办信访事项，虽然新《信访条例》赋予各级信访部门督办权，但实际上信访机构依然只是信访案件的“中转站”，没有处理的实权。信访机构的真正职能是整理与协调信访信息，为群众与政府沟通提供渠道。
信访作为一种重要的政治沟通方式，信访机构权力与责任是否匹配直接关系到信访问题处理的效果。权责不对等是导致当前信访形势日趋严峻的一个重要原因。镇街信访机构处于信访工作的最前沿，加之信访工作原则的要求，使得其在实际工作中面临严重的责重权轻的权责不相称问题。一方面，要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议等；另一方面还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告，可谓集民主监督与权利救济责任于一身。但是，信访机构实际上并未拥有解决实际问题的诸多权力。在这种责重权轻的状态下，表面看上去似乎所有的问题都在信访部门被承接下来，但最后在处理案件纠纷的过程中，信访部门的职能却主要是分流，即把受理的案件按类型分给相应的职能部门，由其负责解决。从“发现问题—分析问题—解决问题”的分析思路来看，信访部门实际上处于“发现问题”的职能位置上，并没有调动各部门的权力和力量，也就很难直接解决问题。如果有这样的权力，也是基于一定的政府权威，这种权威在某种程度上赋予了信访部门一定的监督权，但却缺乏督促职能部门办理案件的权力，于是就出现了公众所说的“信访部门没实权、踢皮球”的问题。
2.镇街信访工作经费无保障
镇街信访工作必须有一定的物质保障才能顺利开展。我们在调研过程中发现，当前“中心”本身是没有编制的，人员从各常设机构抽调。在最初的建设过程中得到了镇财政的支持，其建成后日常办公经费并没有列入预算，与综治办（每年几万元的经费）等办事机构形成反差。以汕头市X镇为例，司法所的同志反映，由于每年都要开展各项工作，如召开各类会议、培训调解人员、跟踪劳教人员等，“中心”成立后本应开展的综治、信访、维稳、反邪教和普法宣传等工作没有落实，也没有制订中心工作的宣传方案，更没有向电视、报纸、网络等媒体提供宣传资料。问及原因，所长坦言由于经费不足，很多工作的开展都力不从心。
3.镇街信访工作人员缺失
调研过程中发现，无论是乡镇还是街道信访工作部门，都面临人员不足、流动性差、选任缺乏独立性的问题。这个问题首先表现为在办事过程中人手不足，例如，X镇司法所要求编制3人，实际上目前只有所长和另外1个在编人员在工作，缺编1人，人手不足，工作受到了很大影响；其次表现为工作人员素质差，工作效率低；再次表现为人员的上下流动性差，基本是“动不起来”，上面的不愿流动，下面的想要流动，但司法局压着档案，不愿放人，镇街工作人员更无从保障。最后，一些农村地区的信访工作人员往往身兼数职，不仅要负责调解信访纠纷，还要负责治安、维稳、民兵等工作，工作量大，工作时间长，压力大。在人员选拔上，以村（居）一级为例，信访调解员大多由村（居）干部兼任，无独立性。自实行村民自治以来，村（居）干部由村民直接选举产生。与其他村政工作相比，处理纠纷被普遍认为是最容易“得罪人”的事务。在调解过程中，一方当事人往往认为调解员在偏袒另一方当事人，容易对调解员产生不满情绪，从而影响调解员在群众中的威信。因此，很多干部不愿担任此职，导致该职位人员空缺。
（二）镇街信访者的信访误区
1.信访者的畸形信访心理
信访者进行信访活动都抱着一定的期望，这种期望由不同情绪心理牵动，但根本的目的是希望问题得到解决，自身利益得到有效保护。不同的是，一部分信访者的信访心理在信访过程中可能发生转变，产生不符合常理的心理，进而导致诸如群体访、越级访、进京访、缠访等非正常上访的发生。其信访心理可以概括为以下三种：
（1）弱势本位心理。总的来看，信访者在上访过程中为了引起政府、媒体乃至大众的关注和情感上的同情，往往以弱势群体自居，期待社会出于关怀和帮助弱势群体的正义感对其施以援助。其实，在中国传统社会里，上书告状本来就遵从着一种诉苦情节。告状者通常表现得无辜可怜，而被告则被形容成肆无忌惮、横行霸道的不法之徒。强不执弱、众不劫寡、富不辱贫、贵不傲贱，是中国传统道德的重要主张，也是现代人文关怀的一个基点。这种传统的道德关怀理念给了以弱势群体自居的信访者一种道德上的支撑，同时也使他们在上访过程中具有一种心理优势。当信访者的切身利益被事实上相对剥夺或者把自己的不如意处境归结为被获益群体剥夺时，就可能对剥夺者产生仇视心理，这种仇视的指向也可能进一步扩散。这种事实和精神上的弱势就会引发他们的宣泄情绪，此时，哪怕是一点点的刺激都可能促使他们采取上访等方式来宣泄。
（2）偏执依赖心理。在实际信访过程中，有一类信访者具有多疑、敏感、心胸狭隘、自尊心强、爱面子等特点。他们看问题往往只从个人的角度出发，想法偏执，既成的想法很难改变，认为只有自己是对的，不愿听取别人的意见，这是一些上访专业户的典型心理特点。他们往往只相信自己，而不相信别人，只相信领导，而不相信一般干部，只相信上级政府，而不相信本级政府，等等，这也是引发越级上访的心理因素之一。同时，受几千年“人治”思想和“青天情结”的影响，这类信访者对领导干部，特别是高层的领导干部，有一种与生俱来的信赖，往往对他们寄予厚望。此时，领导在他们心中的地位和作用是高于法律的。现实经验告诉他们，如果问题能得到这些高层领导的亲自批示，问题将很容易得到解决。他们心里也清楚，这样的结果并不容易达到，但又不是没有希望。所以，他们会有一种期望借助外力达到目的的心理。抱有这种心理的信访者往往心里清楚自己的问题通过上访途径是很难解决的，但是他们还是要找一些理由上访，把成功的希望寄托在这些不确定的“偶然”或者“运气”上。通过上访来获得高于国家法律所认同的价值和法院判决所确认的利益，成了信访者一种心照不宣的“潜规则”。
（3）过激异常心理。依法信访是公民的不争权利，也是党和政府了解民情的重要途径。然而，在如今的一些群体上访中，有一些异常的信访心理常常引发过激行为，严重干扰正常的信访秩序。抱有这种心理的信访者，往往认为人越多越容易形成压力，言辞越激烈越能引起重视，所访官员越大越能解决问题，闹得越大越容易达到目的。在这种心理作用下，一些信访者会多方串联，想方设法聚集更多信访者，其中也不乏被迫、盲从的人员。为了引起信访机关重视，信访者往往会夸大其词，让问题听起来很严重。一些激进的信访者到达信访机关后直冲“一把手”办公室，不找到领导不罢休，有的信访者针对同一信访问题还会分别给各级政府主要领导同时写信反映。为了让案件能迅速引起重视，群体访的信访者们还会采取围堵机关大门、打砸办公设施、谩骂接访人员等过激行为，或者挑选重大节日或国家、地方召开重要会议时上访，目的就是“把动静闹大”，无理也要搅三分。这是实际信访工作中经常遇到的状况，有时一些本不复杂的问题经一些别有用心的人唆使和操纵，就演变成了激进的非正常上访，给社会稳定带来了消极影响。
2.信访者的异常信访逻辑
任何事物都有其产生发展的内在法则，信访制度也有其运行的内在逻辑。在中国，政府间等级森严，各级政府都是下管一级、对上负责。这种自下而上的责任机制要求每个下级政府服从上级政府，地方政府服从中央政府，中央政府是最高的，也是唯一的授权单位。在日常的行政实践过程中，各级政府都面临着如何约束下级政府的问题。这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访，但却不希望民众越过自己到自己的上级政府上访；同时下级政府也不希望信访者越过自己到自己的上级政府信访。针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力，所以上访有时候会对上级政府“赋权”——赋予它管理下级政府的权力；如果民众越级上访，那么就会使本级政府成为上级政府的约束对象——哪怕民众反映的是自己的下级政府，在上级政府看来，本级政府也该对此负责。这就形成了中国信访制度的一个特点：容许逐级上访，直至上访到中央政府，但反对越级上访。
信访者一旦明白了这个道理，就会不惜代价地进行越级上访。信访者会坚信他们所反映的政府与其上级之间必然存在某种包庇关系。如果他们所反映的事实确实存在，那么基于上述逻辑，信访是不会有什么结果的，只有越过他们到更上一级的政府去反映，才有可能脱离这种包庇关系网，至少程度上会小些。比如，如果信访者要反映乡镇政府的问题，那么在他们看来，县级政府是不可相信的，只有地市级及更高级别的政府，由于与乡镇政府之间不存在直接的管辖关系，才可能对其作出公正的处理。
但是，按照新《信访条例》规定的信访原则，上访案件，即使是越级上访，在层层批转之后，最终还是由县政府来处理乡镇政府。信访者也明白这一点，但他们认为，如果能取得高层领导的关注，有了他们的直接批示，县政府在处理问题时才会有所考虑，那么处理的结果也才会接近他们认为的公正。在信访者看来，最没有包庇嫌疑的便是中央政府，所以，为了给地方政府施压，信访者的最高希望就是进京。这也是国家信访局的上访率高于省级以下信访部门，并且逐年攀升的原因之一。
3.信访者对信访机构的行为博弈
信访过程也是信访者和信访机构之间行为选择的过程。沟通双方的心理和逻辑在其信访行为选择中起着非常大的作用，这种作用充分体现在信访过程中信访者与镇街信访机构及上级信访机关的博弈中，而博弈的规则就是现行的相关法规政策。为了更好地了解在镇街信访这种政治沟通过程中镇街信访者和信访机构的行为选择，这里借用博弈论的思维方式对双方的行为进行分析，以期找到双方面临的压力以及当前镇街信访工作机制的不足。在镇街初次上访中即得到解决的问题和案件，属于正常上访范围，不必分析。这里重点关注越级上访、暴力访、缠访等非正常上访行为。
（1）镇街信访者与镇街信访机构的博弈。
在实际调研过程中也遇到过这样的情况：信访者在上访过程中往往会向镇街信访机构提出一些条件，这可能是出于解决问题的考虑，也可能是为了威胁镇街信访机构，并以此作为不再上访的条件，这就关系到调解协议能否最终达成。该过程可以简单表示：
当镇街信访机构想要切实解决实际问题时，无论自身在该问题上是否存在过失，都会答应信访者提出的条件，此时，信访者有一定的收益m。但信访者可能不满足于此，为了追求更大的利益，信访者就可能继续上访，这是不符合理性的，但由于其中存在着实现自身利益的可能性，似乎也值得一试。信访者如果采取了这样的策略，就会在实现自身部分利益的同时付出一定的上访成本n。由于上访成本的不确定性（实际上访成本会随着上访时间、次数和上访地点等的变化而不断增大），使得信访者的实际收益m可能会小于其为此支付的成本n，甚至出现负值，即m-n＜0.这种情形与信访者上访进而追求自身利益最大化的初衷是相违背的，因而不是信访者理性、最佳的选择。但信访者又企图“赌一把”，即通过继续上访获取最大利益进而抵消上访成本，于是，越级上访、长年上访、缠访等问题也就随之产生了，但其中的利益得失不言而喻。所以理论上说，不上访是信访者的最优选择。
当镇街政府基于自身公权力的权威性，无论自身有无过失都选择拒绝信访者提出的条件时，信访者无论是出于解决问题的初衷还是对镇街信访机构的怨愤，都会选择继续上访。但此时对信访者来说，收益相比前一种情况进一步下降，变为（-m-n），不仅无法解决问题，反而要支付继续上访的成本n，而n是不确定的，可以肯定的是，只要问题不解决，只要上访还在继续，成本n就会进一步增加。如果选择不上访，则由于政府不答应其条件，其收益变为无获得、无支出状态，即0，而0＞-m。相比之下，在此情况下信访者的最优策略应为不上访。
如果信访者选择了继续上访，镇街信访机构若答应信访者的条件，其付出的代价除了因未平息纠纷而失去的收益a外，还要支付在平息过程中所支出的人力和物力成本b。此时镇街信访机构的总收益为（-a-b）。但由于矛盾并没有解决，用于解决矛盾的成本b还会继续增加，而且在当前镇街信访机构的工作实践中，这部分成本可能会是一个比较惊人的数字。而当镇街信访机构拒绝信访者的条件时，其支付的成本就不包括b，但在这种情况下，纠纷依然没有得到解决，镇街信访机构的收益为-a。由此可见，同样在未能解决矛盾的情况下，对镇街信访机构来说，拒绝信访者的条件就成为其最优策略选择。
当信访者把不继续上访作为自己的行为选择时，镇街信访机构同样有两种选择，或者答应或者拒绝信访者的条件。当答应信访者的条件时，基于前述同样的理由，政府需要为此支付条件所要求的成本b，自身收益为（a-b），而且这种损失同样可能因为各种因素的影响而发展成为一个很大的数值。但由于信访者选择的是不继续上访，镇街信访机构还是实现了一定的收益a。当镇街信访机构拒绝了信访者的条件，其成本b就可以避免，此时的收益为a。所以，从利益博弈的角度看，镇街信访机构会以拒绝信访者的条件作为其上策。
通过以上分析，在信访者与镇街信访机构能否达成调解协议的这场博弈中，基于信访者自身条件的最优选择为：镇街信访机构答应信访者条件—信访者不续上访；而基于镇街信访机构自身考量而形成的最优选择为：拒绝信访者条件—信访者不继续上访。不难发现，这是一对非常紧张的选择形势，对于镇街信访者而言，不继续上访是其最优选择，但在这种状况下，镇街信访机构却有两种选择，即答应或者拒绝信访者的条件，这本身是矛盾的。而根据之前的分析，在信访者采取不继续上访策略时，镇街信访机构的最优选择是“拒绝条件”，所以，最终的均衡格局是这样的：镇街信访机构拒绝信访者条件—信访者继续上访。但现实工作经验告诉我们，这只是一种单纯的理论选择，其中也包含着一些无奈。因为现实中许多信访问题的解决不仅要依赖镇街信访机构的选择，同时也受信访者本身素质的影响。许多信访者在政府答应其条件时，还会进一步提出超乎合理范围的更高要求。在信访者眼里，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”是既成的定理，并且由于在实际运用中屡试不爽而备受青睐。信访机构这种无可言状的苦衷又一次得到证实。
在现实工作中不少信访机构面对信访群众的合理诉求时，存在推诿扯皮的现象，但相对于信访机构的这种工作现象，很多信访者自身存在的问题也使信访机构尤其是镇街信访机构很难办，有时候不得不采取一些消极措施。这实际上是镇街信访机构治理中的恶性循环，它使得群众对基层政府越发不理解、不信任，从而选择继续上访，向上一级信访机构反映同一问题，这也是镇街信访工作的症结所在。
（2）镇街信访者与上级信访机构的博弈。
当信访者已经将问题反映给上级机构时，上级机构有两种选择：立案处理和不予立案；信访者也有两种选择：继续上访和终止上访。下面对这个过程进行分析，大体博弈过程。
当上级机关选择立案处理时，如果信访者选择继续上访，在实现了立案收益m的同时，还要支付一定的上访成本n，在这种情况下信访者的综合收益就应该等于立案收益减去上访成本（m-n）。需要指出的是，所谓的立案收益m仅仅是信访者精神上的一种期待，其衡量标准是其利益是否被保护或实现；同样地，上访成本n也是不确定的，可能是物质的，也可能是精神、荣誉等方面的，这种成本在实际生活中甚至比物质损失更为严重，也有可能成为信访者选择继续上访和反复上访等行为的重要原因。因此，相对而言，选择终止上访对信访者来说，将只产生立案收益m而不产生信访成本，此时，终止信访是其较优选择。
当上级机关选择不予立案时，信访者如果选择继续上访，不仅不能获得立案带来的收益m，反而还要支付继续上访中不断增加的成本n，综合收益为（-m-n），完全变为负值，所以，此时继续上访对信访者来说就是较差的一种选择。如果信访者选择不再上访，就不必承担继续上访的成本n，此时的收益为-m，虽然也是负值，但是损失毕竟要小于前一种选择。因此，在个体理性尤其是经济理性支配下，终止上访是其较优选择。
当信访者选择继续上访时，上级机关如果对其进行立案处理，就要承担为其立案的成本以及向下级转交时的成本费用b，此时上级信访机关的收益为（-a-b）；如果上级机关选择不予立案，那么就不必承担以上成本b，此时的收益为-a。但是，由于上级机关的博弈目标是平息纠纷，所以在信访者一味地向上级信访以期解决问题时，是否立案已经没有太大意义了。在实际调研中，甚至发现此时的信访者的目的已经不单是解决问题，更多地是为了向各级政府尤其是其上访过的政府部门施压，以实现其提出的过度要求。
当信访者选择终止上访时，上级机关若选择立案处理，就可以实现平息事端的目的，收益为（a-b），当然对某一级上级机关来说，这种平息只是意味着信访者不再到本级机关上访，但是此时上级机关却要为此承担一定立案处理的成本。若不予立案，则不必承担此成本，此时收益为a。因此，对上级机关而言，选择不予立案应是其较优选择。
综上所述，在这场博弈中，对信访者的最优形势为：上级机关立案处理—信访者终止上访；对上级机关的最优形势为：上级机关不予立案—上访者终止上访。但是，在这两种情况下，上级机关的选择同样出现了冲突。此时的均衡格局应为：上级机关不立案处理—信访者继续上访，但这对双方都不是最优选择。巨额的上访成本对大多数信访者来说都不是小数目，有的甚至为此倾家荡产，而对于那些进京上访的人来说更是如此，其所支付的成本远大于只到镇街信访机构的上一级政府上访的成本，而且精神支出也是不可估量的。既然成本如此巨大，为何还要知难而上？这是需要我们反思的。
（3）博弈过程小结。
通过这两个博弈过程，可以看出，作为公民权利表达方式的信访，在实际运行过程中，其方式发生了异化。信访是公民的权利，原本是一种正常的权利诉求手段，按常理来说，如果公民严格按照信访法律法规寻求权利救济，其收益肯定要大于以不正常方式行使权利的收益。但现实的情况却是，很多信访者选择了越级访、进京访等极端方式寻求权利救济。这个事实至少说明了一点：当前镇街信访工作机构本身、信访者的信访行为等方面还存在一些问题，使得矛盾纠纷等没能在源头上得到解决。要达到维护镇街社会和谐稳定的目的，完善镇街信访工作机制是不可或缺的环节。
（三）镇街信访的外部挑战
1.信访案件存量大、增量多，变量难控制
当前镇街信访还有大量尚未处理的积案，存量很大。这些案件涉及的问题很多，有的是由政策实施问题引起的，有的是利益分配问题引起的，有的是历史遗留问题，时间跨度长、解决难度大，稍有不慎，就会引发群体上访、暴力上访等恶性上访事件，给镇街社会稳定带来不利影响。同时，随着经济和社会的不断发展，社会矛盾呈现出很多新的特点，许多新型的信访案件不断涌现，种类更加复杂，内容更加多样，在处理这些信访案件时，一些旧的机制和方法已经不能应对这些问题，从而给信访工作提出了严峻挑战。以汕头市L镇为例，农村地区面临几类普遍存在的问题，解决难度大，主要有：外嫁女的分田及权利保障问题；农村宅基地流转问题；宅基地建设引发的邻里排水、排污、道路通行纠纷；违章搭建引发的违约纠纷、侵权纠纷；环境污染纠纷。这些问题看似平常，但处理过程往往会出现民间约定俗成与现行法律法规相冲突的情况，这时候，孰是孰非就给信访工作带来很大困难。
2.信访主体复杂，事件发散快，处理难度大
当前镇街社会矛盾主体的复杂结构决定了信访主体的复杂多样。信访案件纠纷有的涉及部门、集体、个人等多元主体；有的却是“无直接利益冲突”的主体，如近年来出现的“讨薪专业队”、“维权人士”等就属于这一类；有的是群体性事件，这些群体性事件往往由群众自发组织，并存在一些挑头人物，如果最初的矛盾没有得到有效解决，这些群体性事件就可能引发越级访、重复访以及缠访、闹访等非正常上访。在实际信访过程中，甚至有个别别有用心的人千方百计地利用信访人急于解决问题的迫切心理，企图把一般的社会问题、经济问题炒作成政治问题，把非对抗性矛盾炒作成对抗性矛盾，使社会矛盾更趋复杂。此外，一些信访纠纷借助互联网等现代传媒工具，可以快速、大面积地向社会传播扩散。少部分人还会利用互联网和手机短信，散布不实言论，或对矛盾添油加醋，煽风点火，造谣惑众，致使事件发展为社会普遍性矛盾；一些不明真相的人也会出于种种目的推波助澜，妄图挑起事端，为矛盾的解决制造障碍。
3.信访问题涉及面广，关联性大，对抗性强
首先，从镇街信访部门平时接待咨询来访、受理纠纷情况来看，现在纠纷主要集中在农村土地承包流转、企业拖欠职工工资、债权债务、养老金医疗费发放、征地拆迁安置、村（居）委换届选举、集资收费、环境污染等方面，大都涉及群众的切身经济利益，关系到民生问题，直触老百姓生活最敏感的方面。另外，由于当前社会转型首先表现为政府政策的一系列调整，由此引发的社会矛盾牵涉的往往不是单个的个体，而更多地是社会中的某一群体或行业，“涉众”特征非常突出。
其次，由于一些群体性事件的示范效应以及人们维权意识的增强，一旦发生群体性事件，极易聚合诉求相同和对某些方面不满的不同群体相互之间产生情绪感染，引发连锁反应，关联性增强。
再次，在矛盾激发直至演变为公开的群体性事件过程中，矛盾主体由自发松散型向组织团结型发展，行为方式在很大程度上受挑头者和骨干分子控制。一些参与人数多、持续时间长、行动规模大的群体性事件往往事先经过周密策划，目的明确，行动统一，甚至出现了跨地区、跨行业的串联活动。还有一些社会矛盾主体怀着“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的心态，由开始的聚众上访逐步演变为堵塞交通、冲击要害部门甚至打、砸、抢、烧等对抗行为，以期制造负面影响，向党委、政府和有关部门施压。