随着经济的发展，科学技术的进步，人类开发、利用自然食品和人工合成食品的方式、方法和手段的科技含量越来越高，这使普通民众对食品的鉴别能力受到限制，一些利用科技成果和科技手段制成的食品对人类健康现实的和潜在的危害是一般社会成员难以把握的。为保障人民的生命健康，需要政府加快、加大规范食品领域的各个环节。政府有责任和义务制定法律标准，保证人民获取充足的安全健康的食品，保障人类社会的健康发展。
（一）食品不安全问题严重，亟待法律规范
1.食品安全的概念
什么是食品安全（Food Safety），怎样理解食品安全的含义，是食品安全法立法的前提，只有确立了这个前提，才能对症下药。食品安全应该从两方面来考虑：一是食品供给安全问题，就是说国家对社会民众必须有充足的粮食、副食、蔬菜的供给保障；二是食品性能与生态安全问题，就是说食品的“内在成分”能够确保使用者对食品质量、卫生、营养、人种延续性的要求，且不会对人的身心和基因稳定性造成伤害。后一个安全实际上包含了两层含义，即性能安全和生态安全。
根据1974年11月联合国粮农组织在罗马召开的世界粮食大会上的观点，“食物安全最终目标是确保所有的人在任何时候能买到又能买得起所需要的任何食品”。1996年11月在第二次世界粮食首脑会上对食物安全的表述是：“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。”
从这些表述可以看出，完整的食品安全应包含食品的核心层、有形层和延伸层三个层次的安全。从1974年联合国粮农组织提出食品安全问题，经过30年发展，大凡谈到食品安全，一般主要从三个方面表述：指食品供给数量的安全，即基本食品的供给，既要使人们买得到，又能使人们买得起。这并非是最低生理需求，而是以不影响社会、经济发展运行为底线，即有效供给保障，主要指粮食安全，同时肉食、蔬菜、水果等供应的数量安全也很重要。指食品性能的安全，涉及食品质量、卫生、营养、对人类生存和健康的有利性等问题，这是我们当前讨论的“食品安全”问题。从人类生态安全的角度，要求食品的使用不能影响人类基因的稳定性。主要担心转基因、辐射等新技术应用于食品生产以及对新食品资源的开发而对人类、动植物、生态环境所产生的长期的、不确定性的影响，即要求对人类、动植物和生态环境无害。
近年来，一些人简单地将食品安全理解为“食品卫生+食品质量”，这是不确切的。完整的食品安全除供给、性能、生态三方面内容外，还应该包括食品的销售方式不会危害购买者的身心健康，伴随食品销售的各种服务能确保智力正常的购买者不被误导，更不致上当受骗。从食品安全监管的角度来看，国家食品医药监管部门和《食品安全法》关注的食品安全主要是指性能安全和生态安全方面的含义。食品安全立法解决的食品安全本质上是指食品性能成分与生态安全问题，即食品生产的原料供给、加工、包装、贮存、运输、销售过程等，要能够保障食品成分的必要含量、质量、卫生及人种延续性的要求，能够保障不会对人的身心和基因稳定性造成伤害。
2.我国食品安全存在的主要问题
（1）“从农田到餐桌”的过程中，各环节出现的不安全问题。
在现实社会中，食品生产加工领域问题比较多，食品产销的各个环节及各环节之间，都有一些因素的可能导致食品的不安全，例如，种植和养殖过程中的源头污染；食品加工过程中产生的不安全因素；食品流通过程中，由于包装、储藏、运输等设施落后和管理不善，造成食品的二次污染；过量使用添加剂，生产程序不卫生；各种故意人为制造的假冒伪劣食品进入市场，等等。这些因素导致的问题食品屡见不鲜——有毒大米，农药残留超标的蔬菜，注水猪肉，掺进了有害物质的腐竹、粉丝等，桩桩件件，触目惊心。有关部门调查发现，一些大众化食品如酱菜、腌制菜等有一半以上不合格，苯甲酸等超标，严重危害人体健康；酱油、食醋也不是用先进工艺发酵而成，而是用化学合成物掺兑成的，不仅品质低劣，而且对人体危害严重。从目前统计的数字看，中国每年食物中毒报告案例约为2万～4万人，但这尚不到实际发生数的1/10.近几年来，一方面国内市场上毒米、毒面、毒油事件频发，另一方面，国际市场上针对我国食品安全的事件也没有中断，中国农产品、食品的出口因卫生问题接连被亮起红灯。
（2）食品产业发展不均衡，直接影响食品安全。
中国食品工业总体发展水平低，食用农产品加工率不高，产品结构不合理（工业食品仅占20%，而发达国家的这个比例约为80%），生产技术水平低。
在食品市场中，至少因为三个问题可能使市场机制失灵，从而导致仅靠市场力量很难解决食品安全问题，这三个问题分别是食品安全的外部性问题、食品市场中的信息不对称问题和食品安全信息的公共物品性质。面对这些问题，政府依法介入，通过行政手段调控、规制是非常必要的。
总之，影响食品安全的一般因素主要有环境因素、人为因素、技术因素、管理因素、经济因素、人类的知识欠缺和食品产销方式变革引发的新问题等。
（二）社会呼吁强烈，民意不可忽视
食品安全问题已经引起社会各界的普遍关注，粮食供给是否充足安全，关系到国家和社会的稳定；食品性能是否有利于人类身心健康和人类种族优良延续，关系到人类个体和整体的生存发展。食品安全问题已经不是简单的解决温饱问题了，而是涉及政治、经济和精神健康发展的问题。SARS和禽流感等使人们对食品安全问题产生了恐慌心理，吃出来的毛病会越来越成为一个严重的公共安全问题。2007年“两会”期间，许多代表都对食品安全问题给予了密切的关注。在一些地方的“两会”期间，广大市民和代表对食品安全问题的讨论成为一个热门话题。社会各界都在呼吁加强食品安全的监管，加强食品安全的法制建设和制度保障。食品安全问题成为政府在今后相当一段时期内需要迫切解决的社会性问题。目前，政府对来自媒体和各界的呼吁已经给予了高度重视。
（三）食品安全监管法律体系亟须完善
1.食品安全法律体系不健全
当前，我国食品安全保障工作已不是改革开放初期无法可依的情形。改革开放后我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律法规以及各类规范性文件共计832件（包括已失效的40余件在内），但我国还是没有形成系统的、完备的食品安全法律保障体系。虽然有很多法律法规涉及食品安全问题，但都是在食品安全事故的层次上来定性和处理的，还没有上升到公共安全的高度，法律地位较低。涉及食品安全的法律法规条款相对分散，调整范围较窄，有交叉，也有盲点，留下了执法的隐患。有的法律条文规定得比较原则和宽泛，但可操作性差，给执法带来困难。法律规定的执法主体不同，适用法律不同，对违法行为的定性不同，从而同一违法行为出现不同处理结果。由于法律制度不健全，政府在食品安全的监管上处于被动的事后纠正状态，许多食品安全问题，多是危害后果发生后，政府通过行政命令的方式来进行的，而不是在法律层面上进行操作，因而政府行为的合法性受到了质疑，社会效益降低。
我国食品安全法制建设的主要问题是法律体系不健全，目前虽已颁布《食品安全法》，但那些零散在各有关法律法规中的食品安全的监管规范尚未加以清理修正，法出多门，社会威信度较低，执法标准不一致，各执法单位互不沟通，执法依据不同的规范导致食品安全监管有法不依、执法不严的问题，严重弱化了依法规范食品安全的法律监管力度。例如，曾广泛受到社会各界关注的“巨能钙”事件，就是因为审批、市场监管部门之间协调沟通不到位带来的保健食品存在的潜在危害问题。
2003年国家成立食品药品监督管理局，保健食品的审批权于同年9月由卫生部转移到国家食品药品监督管理局，但保健品市场的监管权却依然由卫生部保留。这种监管体制构架显然不利于对保健食品的全流程监管，容易出现监管脱节现象，给不法商人以可乘之机，也增加了监管行动的时间成本和协调成本，导致我国的食品安全审批和监管体制没能形成统一的强势权威。在法律体系方面，目前我国的食品安全法制尚未涵盖“从农田到餐桌”的全过程，法律规定的监管部门职能有交叉，没有形成统一的、完善的食品安全法律体系。此外，监管者的责任规定不到位，有关法律规定不尽一致等问题依然存在。
2.食品安全技术标准落后
在判定食品安全技术标准方面，法律的规定没有跟上时代发展的步伐，现有的技术标准已经滞后。我国现行食品技术标准始建于20世纪60年代，由于当时没有食品安全的概念，未能制定一套恰当反映食品安全基本含义的技术标准，这使得不少现有标准失去了实际价值，难以引导厂商生产安全的食品。在判定食品安全技术标准方面存在六方面的问题：制标部门多，存在卫生和质量两个标准，缺乏统一标准；一些标准与有关法律法规的规定不一致；企业自己制定的标准与上一级标准相矛盾；一些食品大量产销却仍无卫生标准；不同标准对同一产品的界限值规定不一致；不少食品标准落后。
（四）《食品卫生法》《产品质量法》等的不足
1.体系不完整
《食品卫生法》规范的是食品的生产（不包括种植业和养殖业）、采集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供应和销售等活动。《产品质量法》规范的是食品（经过加工制作用于销售）的生产、销售活动。从总体上看，目前我国的食品安全法制尚未涵盖“从农田到餐桌”的全过程。种植、养殖等环节的食品安全问题尚无专门的法律予以规范。
由于目前法律体系对食品源头监管的缺位，食品在种植和养殖生产过程中的不规范，生产者缺乏相应标准，以及食品安全知识和意识差造成的现实的、潜在的危害是明显的。从食品的种植和养殖到最终消费者食用，食品产销要经过众多环节，在各个环节，都有一些因素可能导致食品的不安全。从食品的种植和养殖过程中的源头污染看，主要表现在以下三个方面：
（1）种植和养殖生产过程不规范，大量使用农药、化肥、动植物激素等，导致了蔬菜水果和牲畜产品中化学品残留物过多。同时，小农生产的经营方式，进一步加剧了种植和养殖生产的不规范，如缺乏良好通风条件的养鸡舍造成的病死鸡及禽流感。
（2）生产过程受到来自大气、土壤、水污染而导致的间接污染。近年来，我国的环境状况日益恶化，大气污染、水质污染、土壤污染等直接导致了农产品和渔牧产品的污染。工业废气、汽车尾气的超标排放，使大气中的酸性物质增加，形成了大量的酸雨区，直接污染了农作物和渔牧产品赖以生存的土壤和水源。同时，工业废水的随意排放、工业垃圾及生活垃圾的乱堆放，造成水源和土壤中的重金属等有毒物质超标。有关单位对我国长江流域某地区的蔬菜基地环境质量状况的检测结果表明，菜地灌溉用水污染严重，土壤中汞的含量临界上限，铅含量更是严重超标，超过了规定限量的十几倍。云南省昆明市东川区板河口一带原是老工业区，几家污染严重的工厂所产生的有毒有害物质对周围上万农民的粮食、蔬菜和水果生产造成严重污染。有关单位的检测结果显示，农民送检的35种粮食、蔬菜、水果样品中所含氟、砷绝大部分超标，其中有的氟超标达23倍，砷超标近60倍。不难想象，人体一旦长期接触高砷环境，摄入过量的砷化合物，就可能导致砷中毒，诱发肺癌等疾病，同时会对膀胱、肝、肾等脏器造成损害。此外，还可致人体皮肤损害，如色素沉着、色素脱失、皮肤角质化，严重者可致皮肤癌，还可能与周围神经损伤、心血管疾病等相关。氟尽管也是人体生长所必需的微量元素，但摄入过量将会导致氟斑牙、骨头硬化等疾病，还可导致驼背。
（3）化学肥料、大棚蔬菜、无土栽培、转基因、人工饲料等新技术的应用，虽提高了产品产量，但降低了产品品质。一些农民为了争抢销售期，大量施用化肥、激素、农药，导致产品超常生长，农药残留超标，产品受到不同程度的污染。同时，由于农民缺少科技知识，滥用和过分依赖化肥，造成土壤中化肥残留量超标，最终导致硝酸盐和亚硝酸盐等致癌物质通过食物链进入人体，危害人体健康。据了解，我国每年使用化肥4200万吨，平均每公顷土地施用量超过400千克，大大超过美国和欧洲国家每公顷225千克的标准。我国每年有20多万吨、1000多种农药施用于农作物，有些甚至是剧毒药物。而一些农药中的化学污染物，一旦进入食物链，产生的后果将不堪设想。例如，铅污染会造成儿童发育障碍，鱼被有机汞污染会造成人体肝、肾损伤和胎儿畸形等。若使用不合格的农药、有害饲料添加剂或是操作上的不规范（如农药施用时间不合理），还会导致附加的不安全因素。
农产品在种植和养殖过程中，不同程度地受到农药、化肥、工业“三废”的污染，这无疑会给人体健康带来严重隐患。在种植和养殖过程中，可能出现的各种不安全因素在食品的源头对食品可产生直接危害和间接危害。
在法律体系上，从源头监控食品安全，是保证食品安全的第一步，否则，随后的监管无论如何科学到位，都不能从根本上解决食品安全问题。《食品卫生法》《产品质量法》在这方面还没有相关规定。
2.内容不全面
近年来为国际社会广泛采用的一些重要的制度，如食品安全风险评估制度、食品安全预警制度、食品安全危机处理制度、食品安全信用制度、不安全食品召回制度等尚未纳入法律范围，食品安全保障制度还存在一些空白。
3.基本要素有重复
《食品卫生法》和《产品质量法》对食品卫生和食品质量均没有具体明确的定义，但两部法律所规定的内容均是食品安全的最低保障法，均强调了结果安全。《食品卫生法》规定食品安全的最低标准为无毒无害，符合应当有的营养要求等，而《产品质量法》规定的最低标准为不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，具备产品应当具备的使用性能等。从两者的具体标准（均包括产品标准、方法标准或过程标准、管理标准等）来看，许多内容是重复的。有专家指出，在生产加工领域，就核心内容来看，卫生监管与质量监管基本上属于重复管理。
4.职责不清晰
《食品卫生法》规定，国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。但从该法的具体内容来看，并没有规定国务院有关部门相应的职责和实施行政监管可以作为的空间，在立法上出现监管缺位。
5.法律责任承担不适应社会发展的需要
从打击目前猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求来看，《食品卫生法》《产品质量法》等对食品违法犯罪行为的处罚还缺乏应有的力度，没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力，法律的威慑力还没有充分发挥出来。犯罪分子的违法成本低，获取利益高，导致犯罪分子不断铤而走险，生产、制造、销售伪劣食品，危害人民群众的生命健康，危害社会公共利益。此外，现行法律对食品安全监管机关以及食品安全服务机构的法律责任没有明确规定，使政府和相关职能部门职责不清、责任不明，在履行职能时拖延、懈怠、推诿、消极不作为，导致对市场监管不力，客观上也为违法犯罪分子提供了犯罪的空间。
近年来发生的重大食品安全事故的原因是多方面的，但主要是食品生产经营企业有法不依、食品安全监管机关执法不严所造成的。法律法规中罚责较轻，对违法行为大多作出查封、捣毁窝点、停业整顿或罚款等处理，威慑力不够。目前在食品安全方面，违法犯罪实际发生的多，受到法律处罚的少；案件受到行政处罚的多，受到刑事处罚的少；一般违法犯罪分子受到处罚的多，主犯受到处罚的少；判处罚金没有执行的多，已执行的少。这“四多四少”表明，法治的权威与力量还远没有真正地发挥出来。要迅速扭转目前我国的食品安全状况，各食品生产经营企业和各食品安全监管部门必须做到有法必依、执法必严、违法必究。
6.没有与体制改革及时衔接
目前我国已经对食品安全监管体制进行了改革，形成了具有特色的综合监督与具体监管相结合的食品安全监管体制。而《食品卫生法》《产品质量法》都没有及时调整适用体制改革，表现出滞后性。国家保证食品安全，应当通过立法对综合监督部门和具体监管部门之间的关系进行规范，保障各部门权责明确，依法行政，提高监管效能。
（五）制定《食品安全法》符合国际立法发展趋势
进入20世纪80年代以来，部分发达国家开始重视食品安全法制建设。2000年以后，在国际食品法典委员会和欧盟的提醒下，在世界卫生组织的敦促下，一些国家正在思考并不断加强食品安全法的制定和完善工作，单独对食品安全进行立法的趋势已经非常明显，2006年日本、土耳其和其他一些国家都已经在做，而且这种趋势无论在大陆法系国家，还是英美法系国家都存在。在英美法系国家中，最早是英国开始对食品安全单独立法，英国一立法以后，很快影响到其他的英联邦国家。以德国、日本为代表的大陆法系国家也有这种立法的趋势。总的来说，单独立法符合国际立法趋势。
制定食品安全法和加快完善食品安全法体系，已经成为近年一些国家在食品安全法制建设方面的重要趋势。从长远看，将会有越来越多的国家根据有关国际组织的提醒，制定符合本国实际情况的食品安全法。
1990年英国颁布了《食品安全法》，该法共四部分：第一部分为序言，第二部分为主要规定（包括食品安全、消费者保护、条例、辩护等），第三部分为管理与执行（包括管理、样本与分析、进入权与妨碍、违法、上诉等），第四部分为其他与补充（包括部长权力、保护规定、财务规定、工具与文件等）。
2003年日本已制定了《食品卫生法》，同时，又制定了《食品安全基本法》，该法共三章：第一章为总则，第二章为制定实施政策的基本方针，第三章为食品安全委员会。
2003年土库曼斯坦制定了《土库曼斯坦食品质量和安全法》，该法共五章：第一章为总则，第二章为食品质量和安全领域的国家调节，第三章为对食品质量和安全的要求，第四章为劣质和有害生命与健康的食品、材料及制品的认定、有效利用或销毁，第五章为附则。
欧盟于2000年发表了《食品安全白皮书》，包括建立欧盟食品安全机构、完善欧盟食品安全法律、加强食品安全保障措施等内容。
此外，在部分英美法系国家中，有些联邦政府或者州政府也制定了食品法。因法律传统与立法背景的不同，不同国家的食品安全法的主要内容也有所不同。英国的食品安全法侧重于程序，包括执行程序、救济程序等，而日本的食品安全法侧重于实体，包括组织与职责。但两国的食品安全法基本定位于基本法与综合法。