（一）食品安全监管法律法规
2009年2月颁布的《食品安全法》为我国食品安全发展提供了依法监管的依据，与此同时，食品安全监管内一些法规和机构设计也需要作相应的改革。在此方面，欧盟的食品安全监管改革可以为我们提供一些借鉴和经验。《欧盟食品安全基本法》的出台是一个三部曲的递进过程，从绿皮书到白皮书再到基本法，从基本目标到具体的机构框架设计，一个不断完善的法律制定过程为欧盟食品安全的监管提供了坚实的法律基础。
在欧盟食品安全监管的历史上，1996年暴发的疯牛病不仅大大削弱了消费者对于欧盟食品安全监管能力的信心，也使得欧盟机构自身意识到了长期以来仅仅把食品安全监管作为内部市场建设的一个附带目标的政策存在着严重的不足。为此，欧盟于1997年出台了《欧盟食品安全绿皮书》，该书出版的目的有三个：了解立法在多大程度上可以满足消费者、生产商、制造商和贸易商的需求和期待；考虑采取何种措施可以强化官方控制和检查的独立性、客观性、均衡性和有效性，从而实现保障食品安全和卫生以及消费者利益的基本目标；开展公众对于食品立法的讨论，使欧委会在需要的时候对于发展有关欧共体的食品立法提出合理的措施建议。作为欧共体食品安全立法的一个起始点，绿皮书提出了该法需要实现的六个基本目标：确保较高的公众健康、安全和消费者保护水平；确保货物在内部市场的自由流通；确保立法建立在科学证据和风险评估的基础之上；确保欧洲产业的竞争力并提高该产业的出口前景；让企业、生产者和供应商通过实施危害分析和关键点控制体系（HACCP）承担食品安全的主要责任，并辅之以有效的官方控制和执行；确保立法的一致性、合理性、易于理解性。而要实现上述的目标，就必须确保食品安全的监管覆盖整个生产链，也就是所说的“从农田到餐桌”的监管原则。
根据《欧盟食品安全绿皮书》的内容，欧盟检查了原有的关于食品安全的一些立法，以期在此基础上简化和合理化欧共体的食品立法。然而20世纪90年代后期不断发生的食品安全事件，如1999年的二恶英事件，表明食品安全监管必须有基本的法律保障和独立的机构进行监管。原本从单一市场、共同农业政策中独立出来的有关食品安全的政策如今更是上升到了必须予以优先考虑的重要政策。为此，欧盟在《欧盟食品安全绿皮书》的基础上于2000年出台了《欧盟食品安全白皮书》，其目的就是要实现欧盟最高水平的食品安全标准。《欧盟食品安全白皮书》提出了一项根本性的改革计划，即通过立法改革来完善欧盟“从农田到餐桌”的一系列食品安全保证措施，同时建立新的欧盟食品管理机制。此外，《欧盟食品安全白皮书》中规定了84项内容的行动方案，每一项行动都有相应的时间安排，且必须在白皮书发表后的三年内完成。其中最重要的一项建议就是要在2002年底建立一个独立的欧盟食品管理局，从而保障食品法制定和实施的一致性、连贯性和时效性。
在《欧盟食品安全白皮书》的基础上，欧盟于2002年出台了《欧盟通用食品法》，并在2003年进行了修改。作为欧盟食品安全监管的基本法，其内容由五章构成，分别就该法的适用范围与定义、食品法总则、欧洲食品安全管理机构、快速警报系统和风险管理以及有关程序和其他条款作出了规定和描述。其中重点规定了作为独立机构的欧洲食品安全局的职责，从而保障食品安全监管建立在科学的基础上。
在这样层层递进的三部曲之上，欧盟的食品安全监管不仅有了最基本的法律保障，从而使得各有关机构的运行和控制工作可以依法进行，而且基本法的原则性规定也为其他各个具体法、特别法的建立提供了合法基础。可以说，欧盟有关食品安全监管的立法是一个典型的“伞状”结构，基本法的完善起到了坚实的支撑性作用，使得其他法律在此基础上以横向、纵向的方式不断完善食品安全的监管，以实现“从农田到餐桌”的全程式监管和从传统产品到新产品的全覆盖监管。具体而言，横向式的立法就是指覆盖所有食品或是一组食品的某一方面的立法，如标签、添加剂、包装、卫生等；而纵向式立法则是针对某项产品或是适用于某一食品的所有相关的具体标准。例如，对于新产品中的转基因产品就在欧盟层面进行了统一规范，而基于疯牛病的教训，对于牛肉采取的追溯立法以及要求牛肉从饲养到屠宰以及入市都要遵循一系列卫生、标签说明标准等。正是这样一种“伞状”的立法体系，为欧盟食品安全监管提供了法律基础和法律保障。
（二）食品安全监管组织机构
1.委员会管理模式
疯牛病暴发前，欧盟食品安全监管的机构主要是以委员会的形式组成的。在这个领域主要有三个功能性的委员会，即由成员国代表组成的食品常任委员会、由科学专家组成的食品科学委员会和由各利益相关者组成的咨询委员会。可以说除了咨询委员会被束之高阁，并没有起到实质性的咨询作用外，食品常任委员会和食品科学委员会的作用还是得到欧盟和成员国的认可的。当时对于食品安全监管采取的只是头痛医头、脚痛医脚的临时性措施。在疯牛病及其他一些食品安全恐慌的冲击下，充分暴露出这样的机构组织和方式的不足。因此，在疯牛病危机后，欧盟委员会于1997年成立了科学指导筹划委员会以及由它负责管理的8个专业委员会，即食物科学委员会、动物营养科学委员会、动物健康及动物福利科学委员会、与公共健康有关的禽畜措施科学委员会、植物科学委员会、化妆品与非食物产品科学委员会、医疗产品与医疗器材科学委员会，以及毒害、生物毒害与环境科学委员会。此外，为了确保针对疯牛病进行的风险评估的科学可靠性，特别成立了TSE/BSE（可传播海绵状脑病和疯牛病）特别工作组，从而便于科学筹划指导委员会和这个领域的顶尖科学家直接交流。根据《欧盟食品安全白皮书》的建议，需要在食品安全监管方面成立一个独立的机构，负责有关食品安全监管的科学工作。为此，在2002年欧盟食品安全局成立后，原有的与食品相关的委员会都合并到了该局的管辖下，设立了科学委员会（相当于原来的科学指导筹划委员会）和科学专家组（相当于原有的分管委员会）。
2.欧盟职能机构
欧盟的职能机构称为总司，而涉及食品安全监管方面的总司主要有四个：负责内部市场和服务的第三总司、负责就业和社会事务的第五总司、负责农业的第六总司、负责消费者政策和消费者保护的第二十四总司。其中前三个总司就食品安全监管的职责分别负责食品流通、食源性疾病、兽医和植物卫生问题的内容，而消费者政策和消费者保护总司则是食品安全监管方面最为重要的总司。然而，在疯牛病危机前该总司在食品安全领域内的作用并不明显，在疯牛病危机的教训后，欧盟委员会于1997年对该机构进行了改革。经过改革，所有与食品相关的委员会都置于该总司的管理之下。这样一方面有效防止了将来可能出现的农业、工业中的经济利益与健康保护目标之间的冲突，另一方面也保障了在欧盟方面有更多的资源可以用于食品安全的监管，进而切实保障消费者在食品安全领域内的利益。此外，1997年同时进行改革的还有隶属于该机构，负责监督保障各项有关食品卫生、兽医和植物卫生法规在欧盟各成员国得到执行的食品和兽医办公室（FVO）。该下属机构设有三个专业部门：哺乳动物性食品部、鸟类动物性食品和植物卫生部以及鱼和非动物性食品部。根据《欧盟食品安全白皮书》，食品和兽医办公室的报告是欧盟委员会作出关于欧盟国家从第三国进口是否采取保护措施决策的主要依据。
除了上述的改革，根据《欧盟通用食品法》的规定，在健康和消费者保护总理事下，还需要把原有的兽医常务委员会、食品常务委员会、动物营养常务委员会和植物健康常务委员会进行重组，建立一个新的食物链与动物健康常务委员会，从而更好地作出有关食品安全问题的决策。新的常委会主要协助欧盟委员会发展食品安全措施，任务涵盖整个食品供应链——从农场的动物健康问题到消费者餐桌上的食品，从而提高了该机构管理食品中随时可能出现的有害健康风险的能力。食物链及动物健康常设委员会下设八个部门委员会，处理特定的食品安全与动物健康问题，其涉及的课题分别是食品基本法、食物链的安全性生物学、食物链的安全性毒理学、控制和进口条件、动物营养、转基因食品和环境风险、动物健康和福利、植物西药。该常委会主要由各成员国代表组成，委员会的主席是欧盟委员会代表，主席没有投票权。
与这种改革相似，原有的各咨询委员会也合并成立了新的食物链和动物健康咨询小组，以此作为利益相关者和公众参与有关食品安全风险管理决策过程的平台。通过这样的平台，一方面欧盟委员委会可以咨询更多的利益当事人，如消费者、企业主、农业组织；另一方面各利益相关者也可以有固定的途径表达自己有关食品安全利益的诉求，参与决策。根据小组最初成立时的决定，食物链和动物健康咨询委员会由来自欧盟方面的利益代表组织组成，最大成员数45人。选择代表的一般准则是要求这些代表组织的首要任务就是保护食品安全问题中涉及的利益，并最大可能地代表各成员国，且代表在欧盟方面必须是长期性的。只有符合上述要求的组织才会被选为食物链和动物健康咨询小组的成员。现在欧盟委员会已经录选了36个欧盟方面的组织，如欧盟消费者组织、欧洲饲料加工商联盟、农业联盟等。其中消费者组织有三个席位，作为一个对策平衡工商业者和农民之间的利益代表。
3.欧盟食品安全局
欧盟食品安全局是根据《欧盟通用食品法》成立的负责食品安全监管中的风险评估、提供科学证据和科学建议的独立机构，其组织结构主要有管理委员会、执行主任和工作人员、科学委员会和科学专家组、咨询论坛。其中管理委员会成员代表的是公众利益，其成员组成不按国别进行挑选，从而保障了该机构的独立性和其工作的科学性，可以说是从源头上保障了食品安全监管的科学性。前文提到，为了保障科学家的先进性和各项工作的独立性和透明性，有关的科学委员会和科学专家组成员都需要通过公开的方式予以选拔录用。咨询论坛的组建为欧盟食品安全局和各成员国相关机构之间的交流提供了平台，从而保障了风险评估工作在欧盟方面的统一性。当然这其中也不可避免地会因为专家研究背景、采用分析方法的差异而出现分歧，如对于转基因食品的风险鉴定，对此，《欧盟通用食品法》对于有分歧的科学建议的规定是要求异议双方通过合作寻求一致性或通过联合文件将这些有分歧的意见公之于众。
欧盟食品安全局的具体工作主要是对食品供应链中涉及的风险进行评估，并就评估的结果与其他相关成员进行交流。由于欧盟食品安全局的评估建议是风险管理中制定政策和决策的基础，因此欧盟食品安全局大部分的工作都主要是基于一些具体要求提出科学建议。而这些要求主要来自于欧盟委员会、欧洲议会和欧盟成员国。此外，欧盟食品安全局自己也会主动地进行一些科学工作，其所提出的科学建议往往都有助于风险管理和政策制定工作。这包括制定或修改保证食品和饲料安全的法律，或制定新的监管框架和政策，如有关营养的政策。虽然欧盟食品安全局并没有参与这些工作，但是独立的科学建议保证了这些工作的科学性。通过欧盟食品安全局对于风险的交流工作，可以提高大家对于科学工作的关注，并且可以借此让大众知道科学工作的重要性。成立食品安全管理局的目的就是当发生食品安全问题时，最大可能地向利益相关者和公众传达适当、精确、持续和及时的信息，这些信息都以风险分析和专家建议为前提。对于欧盟食品安全局的工作，欧盟和各个成员国都有相应的机构予以科学研究和技术上的支持。这个方面主要有欧盟委员会的总司联合研究中心、欧盟和各个成员国的基准实验室形成的实验室网络以及SCOOP体系。所谓SCOOP体系是指1993年在成员国之间有关食品问题的科学合作体系。可以说，欧盟食品安全监管的一个特点就是重视科学工作在食品安全监管中的基础性作用，而这也反过来促进和提高了欧盟食品安全的监管水平。
（三）食品安全监管原则和措施
欧盟在食品安全监管中采取的相关原则和措施，不仅需要考虑到食品安全监管随着时代发展而层出不穷的新问题，也需要兼顾欧盟所有成员国之间的差异和各自的利益诉求，从而保证欧盟食品安全监管的协调统一、与时俱进，尤其是符合科学和技术发展的食品安全监管体系。其中对于中国食品安全监管有重要借鉴意义的主要有以下四个方面：
1.“从农田到餐桌”的全程式监管原则
可以说“从农田到餐桌”的食品安全监管原则是这个领域内最为基本的一个原则，而这也是中国食品安全监管要实现的目标。对此，欧盟一方面通过有效的追溯制度保障了从源头对各种原材料的追溯，如企业一旦发现食品存在问题就要迅速从市场上召回；另一方面也要求企业通过危害分析、关键控制点体系实现自我监管，并且按照要求标注标签内容，以保障消费者的知情权，从而承担保障食品卫生和安全的第一责任。此外，最值得肯定和可供中国借鉴的一点是欧盟对于饲料的监管。经过疯牛病、二恶英事件，饲料对于食品安全的重要性已经得到了欧盟的高度重视，可以说对于动物源性的食物，饲料才是真正的源头；与此同时，欧盟对于动物福利的重视也是其重视饲料安全的一个原因所在。而这两点在我们的食品安全监管中尚未得到重视。
2.风险评估和风险管理分离的原则
疯牛病危机中暴露出来的科学专家的非独立性使得欧盟委员会把风险评估分析和风险管理相分离作为一个改革的重要原则。风险分析和风险管理加上风险交流是风险分析系统化程序。其中风险评估是指对危害进行科学评价，从而得出在特定环境下危害会出现的可能性。评估是提出科学建议的前提，而科学建议被认为是欧盟委员会就健康和安全问题作出决议和采取措施的可靠基础。风险管理是指对所有可以达到有效保护水平的措施进行评估，这其中包括在对科学评估结论和所预期要达到的保护水平之间进行权衡后得出的多种政策选择的评估。风险交流是指和所有当事人之间进行的信息交流，欧盟委员会认为这个过程越透明越好。为了实现这个原则，欧盟委员会把有关科学的工作都交由专家负责，成立了独立负责该项工作的欧盟食品安全局。然而，虽然欧盟将风险评估和风险管理分离，但在实际的操作中，分离并没有像预期的那样严格区分，因为在两者之间有着一定的“灰色地带”，这使得两者的工作相互交织，比如当风险的评估者预料到风险管理的选择后会不自觉地考虑提供一些会被管理者采纳的建议。另外，科学建议向一些非科学人士转达后如何被采纳，这其中也要考虑其他的一些非科学问题，毕竟风险管理不仅仅是把科学问题变成政策。对于欧盟食品安全局的官员而言，他们的工作就是在科学事实的基础上提出科学建议，但是对于科学家而言，他们未必会考虑到这些科学建议在实践中是否可行。而且，在科学评估的过程中，由于科学家本身研究领域的差异，很难保证科学建议在形成过程中没有偏见。
而为了保证其自身的一致性，食品安全管理局往往只向风险管理者提供一项建议。他们认为这依旧给风险管理者们留有了一定的自由裁量的余地。例如，当食品安全管理局建议采取监控措施时，欧盟委员会的一些官员依旧可以决定通过什么样的手段进行监控或是如何组织具体的监控过程。而事实上，科学建议的提供已经干涉了风险管理的领域，因为即便食品安全局的官员用诸如“必须这么做”之类的术语，科学家提供的一项建议还是会被管理人员采纳。因此，在实际的操作过程中风险分析和风险管理之间还是有一定的模糊地带的。对此，在实践中食品安全局和欧盟委员会之间已经采取了一些交流和合作。为了实现这一目的，欧盟委员会的官员会出席食品安全局科学小组的会议，并要求会议记录要把官员的出席情况记录在案。在会议期间，对于食品安全管理局的战略性和政治性观点，欧盟委员会官员可以给予一定的警示。虽然一直强调在这些会议中欧盟委员会的角色只是一个观察员，不该发表任何意见，但是他们的出席却得到了欧盟食品安全局的肯定，因为他们的出席可以更好地明确相关的授权范围，从而使得欧盟食品安全局在保证建议正确性对其所辖的范围作必要的修改。而且由于这种交流形式的非结构化，给双方都留下了更多交流的余地和机会。同时，欧盟委员会官员对于科学建议形成阶段的参与也可以为后继的管理提前做好准备，这也使得这些官员们明白为什么在食品安全局提交的最后报告中一些因素有被提及而另一些则没有。此外，在参与期间，欧盟委员会官员可以确保科学小组的工作没有涉及管理工作，如果出现过于指定性的建议，就可以作出示意，使得最后的工作报告更为开放，而没有太多指定性的要求。如果在评估阶段需要更多数据支持，欧盟食品安全局就可以通过欧盟委员会要求各成员国提供。对于中国的食品安全监管而言，虽然我们已经意识到了风险评估的重要性，并且此次起草的《食品安全法》中第二章的内容就是关于风险检测和评估的，然而在我们的实际操作中还是不可避免地会遇到欧盟曾经经历并且正在经历的问题：如何保障风险评估中科学家的独立性？如何在风险评估和风险管理分离的基础上根据实际需要开展评估人员和管理人员的交流？对此，欧盟对科学专家和科学工作提出的三个原则（先进性、独立性和透明性）已经通过合作、沟通进行各阶段的交流。这是我们在吸取教训的同时可以借鉴的经验。
3.善治原则
欧盟在2001年的《欧盟治理白皮书》中提出了若干善治原则，包括先进性、独立性、透明性、参与性和责任说明性等。从食品安全监管到食品安全善治的转变就需要遵循这些原则。前文我们提到对于科学专家欧盟提出的三个原则是先进性、独立性和透明性。其中对于先进性决议规定，委员会所有的成员都必须是优秀的科学家，而风险评估就由这些专家进行；独立性则指科学家们可以不受利益冲突的影响；透明性则指委员会的活动信息和科学家的建议可以很容易地被外界获取，当然在这个过程中要注意保守商业秘密。活动性与参与性又是密切相关的，欧盟为各成员国和利益相关者的参与提供了各种咨询的平台，包括前面提到的咨询论坛及食物链和动物健康咨询小组，此外，还有各种会议、网络渠道。责任说明性之所以重要，是因为在疯牛病事件中欧盟委员会管理失灵的一个主要原因就是责任的模糊性。为此，一方面要强调监管中各角色的责任，如监管和控制责任；另一方面也要把一些责任区分开来，以此明确各自的职责范围，如立法职责和科学建议职责相分离、立法职责和监管职责相分离等。
4.食品和饲料的快速预警系统
1971年，欧盟对于禽肉在屠宰、储存和运输方面制定了统一的卫生要求，同时对牛、猪和鲜肉的进口也作了相应的健康要求，并且规定对肉类要强制性地进行旋毛线虫的检验。作为有效解决各种问题的一个支持性措施，欧盟于1979年建立了食品和饲料的快速预警系统。这个措施旨在通过食品和饲料危机中有效的信息交流，在成员国中建立责任型的主管部门，同时这也使得各主管部门可以相互交流在本国行之有效的食品安全保障措施。
欧盟于2002年对原有的预警系统作了大幅调整，实施了欧盟食品和饲料快速预警系统。它是一个连接欧盟委员会、欧洲食品安全局以及各成员国食品与饲料安全主管机构的网络。系统明确要求各成员国相关机构必须将本国有关食品或饲料对人类健康所造成的直接或间接风险以及为限制某种产品出售所采取措施的任何信息，都通报给欧盟快速报警体系。系统将收到的有关信息整理后，按照相应程序上报欧盟委员会，转发欧盟有关部门，通知预警体系内的其他成员。一旦发现来自成员国或者第三方国家的食品与饲料可能会对人体健康产生危害，而该国又没有能力完全控制风险，欧盟委员会将启动紧急控制系统。该系统运转后，发出了大量信息通报，内容不断深化，数量逐年增加，2005年达到了近7000条信息，较有效地实现了对食品和饲料安全的监测预警。
与此同时，欧盟积极加强与消费者的沟通，建立了及时、快捷的信息发布制度。信息经过认真审核和合理评估，以诚实负责的态度向消费者说明情况，并告之欧盟所采取的与风险规模相适应的措施，提醒消费者注意加强自我保护。信息交流方面积极欢迎非政府组织和普通公众的参与和互动。
在这里，欧盟的食品和饲料预警系统的优越性不仅体现在其覆盖了饲料信息的收集和分析，也体现在该系统对于突发事件和危机采取及时、有效管理的信息支持，尤其是从常态管理进入到危机管理的衔接性。而正是这样一个遍及各成员国、时刻保持信息收集和分析，一旦发现异常就上报欧盟委员会和通报各成员国的信息收集、发布与沟通机制和及时预警、准备的机制，使得欧盟委员会和各成员国在进入突发事件或是危机管理的状态后，可以有足够的信息，从而及时有效地采取预防和控制措施，并且通过充分的信息共享保持消费者的信心，防止事态进一步扩大。此外，对于食品安全的监管，欧盟同时采用了预防性措施，即对于风险，尽管还没有充分的科学证据证明它一定会出现并导致一定程度的危害，管理机构还是有权采取一定的措施防止它的发生。随着食品生产链的日益复杂，从原材料到最终消费食品之间会经历更多的过程和更长的时间段，加之我国食品安全监管过程的不完善，尤其是因为职能交叉而存在的监管盲区，对此，实施有效的信息收集分析、预警系统是实现整个食物链追溯制度、召回制度以及在突发事件和危机发生时能够采取及时有效措施的保障。