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2004年第1期全文转载。
国有控股上市公司“出资人缺位” 问题的思考与对策
常红军一、研究背景与问题的提出
（一） 研究背景
改革国有资产管理体制，是探索国有制有效实现形式的重要方面，是深化国有企业改革，从总体上增强国有经济的活力、控制力和竞争力迫切需要解决的重大课题，是今后深化经济体制改革的重大任务。党的“十六大” 报告中，提出了要依法改革国有资产管理体制的新的思路和举措，一是中央政府和地方政府分别代表国家作为出资人履行义务和享有权利；二是管资产和管人、管事相结合；三是划清中央与地方两级政府管理国有资产的权限，必将有力地推动我国国有资产管理体制改革取得突破性进展。今年国务院国有资产监督管理委员会的成立，标志着我国开始建立新的国有资产监督管理体制。
在我国国有资产监督管理体系中，有一个特殊、且又非常重要的一个群体，那就是我国的国有控股上市公司。我国自1990年建立证券市场以来，一部分资产优良的国有大中型企业通过股份制改造，公开募集股份，成为国有控股上市公司。截至目前，在我国的512户重点企业中，已有509户改制上市。在2002年11月底结束的由原国家经贸委和中国证监会联合进行的对上市公司建立现代企业制度情况的检查工作中，检查对象既包括境内所有上市公司及其控股股东，也包括同时在境内、境外发行上市的公司及其控股股东，在1051家控股股东中，国有性质的股东813家，非公有性质的股东共183家，集体性质的控股股东55家，分别占全部控股股东的77%、18%和5%。单一国有股东持股比例在50%以上的公司有390家，占全部上市公司的36．8%；持股比例在20%～50%的公司有387家，占全部上市公司的36．5%。2001年底，全部上市公司中，剔除个别不可比因素，国有股占上市公司全部股份的比重为47．7%。由此可以看出，我国上市公司中，国有控股的占大多数，且持股比例相对较高，同时，国有股在全部上市公司中所占股份的比重也较高。
（二） 问题的提出
我国的国有控股上市公司，一方面通过发行股票筹集资本解决公司发展的资金问题，实现社会化筹资和社会化大生产，进行资源的有效配置；更重要的是建立符合市场经济要求的现代企业制度，使得在计划经济体制下长期生存和发展的国有企业能够适应市场经济环境，避免国有资产的损失，保证国有资产保值增值。“现代企业制度就是把传统的国有企业改造为股份有限公司和有限责任公司，建立完善、科学的法人治理结构（吴敬琏语）。” 而现代企业制度运行机制的实质是委托代理制。现行体制下国有控股上市公司中国有资产的委托代理制表现为多层的委托代理关系。作为终极委托人的全体国民将国有资产委托给政府代理；政府作为国有资产的所有者代表，通过一定的途径和形式，以委托人身份把国有资产委托给公司代理经营，实现国有资产保值增值的目的；公司内部按照现代企业制度，形成国有资产的又一层委托代理关系。
在国有控股上市公司中由于谁代表国家行使出资人职责的界定不明确，国有资产出资人缺位的现象比较突出，这不仅对国有股份保值增值不利，也成为中国证券市场发展的严重桎梏。出现了一些国有控股上市公司上市后一年业绩优，二年业绩平，三年出现亏损，接着公司进行大规模的资产重组的奇特现象。2003年中国证监会采取七大措施，继续推动中国上市公司治理改革，其中第一条措施就是配合国有资产管理体制的改革，解决国有控股上市公司中“出资人缺位” 的问题。
解决国有控股上市公司中“出资人缺位” 的问题，归根到底就是国有控股上市公司中政府作为国有资产的所有者代表，通过何种有效途径和形式，以委托人身份把国有资产委托给公司代理经营，以实现国有资产的保值增值。
（三） 解决国有控股上市公司中“所有者缺位” 问题的意义
对于加强国有控股上市公司中国有资产监督管理、建立有效的公司治理，增强公司活力，实现国有资产的保值增值具有十分重要的意义。
本文中国有资产监督管理机构指中央国有资产监督管理委员会和地方国有资产监督管理委员会，代理人是指在国有控股上市公司中具体担任出资人代表的产权代表。
二、国有控股上市公司“出资人缺位” 问题的主要表现
（一） 国有控股上市公司中国有资产出资人责任、权利和义务的不统一导致“出资人缺位”
截止2003年国有资产监督管理委员会成立以前，对于国有控股上市公司国有资产的管理，仍是由原计委管立项，原经贸委管日常运营，劳动与社会保障部门管劳动与工资，财政部管资产登记和处置，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免，形成了“五龙治水” 的局面，对国有控股上市公司中的国有资产缺乏一个明确的出资责任人，对国有资产统一、有效地行使出资人职责，实全面负责。代表政府出面“管公司” 的各职能部门的领导人，与企业利益缺乏相关性，他们谁都有权管企业，谁又都可以不对后果负责，没有真正能维护出资人权益。
2003年四月，国有资产监督管理委员会正式挂牌成立，我国开始建立新的国有资产管理体制。目前，我国的国有资产管理正处于一个特殊的过渡时期，地方的国资管理机构至今还没有全部设立，新的国资管理体系还没有完全建立。对于国有控股上市公司的国有资产的管理还延续着过去的形式，在这种情况下，国有控股上市公司“出资人缺位” 问题并没有从管理体制和制度上予以解决。
（二） 国有控股上市公司中代理人与经营者角色重叠导致“出资人缺位”
我国的国有控股上市公司基本是由传统的国有企业改制设立的，企业的原领导绝大部分仍然在改制后的上市公司中充当国有资产的代理人，而他们原有的企业经营者角色并没有发生变化，他们就在国有控股上市公司中同时担当着两种角色。在这种角色重叠的情况下，由于信息不对称的实际存在，更容易产生“内部人控制” 现象。如果他们“经济人”属性的目标与出资人的目标不一致时，较之完全符合自由市场经济要求的公司，更容易使公司行为偏离国有资产出资人的目标轨迹，损害出资人利益。
（三） 激励、监督和约束机制不健全、不完善
国有控股上市公司的突出问题是激励的弱化、监督机制的虚设与约束机制的失败。代理人的责任、权力和利益的不统一，很容易使代理人为了谋求自身利益，去寻找满足个人利益的捷径，刺激了代理人采取不当的行为去实现自身利益的最大化。具体表现在：
1． 由于出资人的不明确，在管理上造成代理人的管理者“缺位”，从而容易形成“内部人控制”，不利于代理人正常行使出资人代表的权力。
2． 国有控股上市公司经营的不好，甚至亏损严重直至退市，代理人基本上也不会负多大责任，其责任和国有资产经营损益不是正相关的，导致了一部分代理人对国有资产的不负责任。
3． 代理人作为“经济人”，也有利益方面的要求。事实上，在我国的国有控股上市公司中，一方面代理人的薪酬只是经营者的报酬，并没有体现作为代理人的收益；另一方面目前我国的国有控股上市公司经营者的薪酬标准是相对较低和结构不合理、长期激励弱化。在以国有股权在中国上市公司中所占比例作为分类标准，随机选取20家位于两个极的上市公司（即资产庞大、国家占控股地位的企业与直接上市的民营企业），对它们2001年度财务报告中披露的高管激励状况作一个简单的对比，虽然国有控股的这20家上市公司高管实际管理、支配的资产规模庞大（平均而言是民营公司的5倍），就货币性收入而言，两类公司前三名董事与高管平均仅为43.2万、4l万与57.3万、58万，基本相当，但就股权持有而言，国有上市公司的数量明显低于民营企业，董事长与总经理持股的平均水平为19921股、14028股与1528524股、1360640股。
国有控股上市公司虽然按照《公司法》 的要求要设立监事会等，但代理人作为控股股东———国有资产的代表，是公司的实际控制人，某种程度上可以按照自己的意愿来影响监事的选派，监事会这一很重要的监督机构就难以发挥作用，对代理人及其行为无法有效实施监督和制约。
4．《国有资产法》 不能及时出台，严重影响了国有控股上市公司“出资人缺位” 问题的解决针对庞大的国有资产，众多的国有企业和国有控股企业和参股企业，我国在国有资产管理的立法方面做了大量的工作，制订了包括 《国有资产评估管理办法》、新近出台的《企业国有资产管理暂行条例》 等一系列法律法规，依法管理国有资产。《企业国有资产监督管理暂行条例》 只是为除金融机构之外的企业国有资产监督管理提供了一个初步框架，适用于部分国有资产监督管理，《条例》 规定的企业国有资产监督管理措施具有一定的原则性和起步性，内容也比较原则化，需要在实施过程中逐渐修改和完善，是阶段性的、具有暂行性质法规。真正成熟和相对完善的国有资产监督管理制度还需要依靠未来的《国有资产法》 及其配套法规来确立。
截至目前，我国的《国有资产法》 还没有出台，对解决国有控股上市公司“出资人缺位” 问题有很大的影响。
三、解决国有控股上市公司“出资人缺位” 问题的对策
正确、有效地解决国有控股上市公司的“出资人缺位” 问题，实质上就是要明晰国有控股上市公司中国有资产的产权，完善和健全国有资产出资人与国有控股上市公司之间的委托代理关系，明确具体的行使国有资产出资人权力的机构、代理人以及他们的权利、责任和利益，建立起有效的激励机制、约束机制和监督机制。
（一） 明确国有控股上市公司中国有资产具体的出资人