一、美国战后应对国际危机决策机制的由来
国际危机往往是国家间矛盾冲突发展到一定阶段的特殊现象，是冲突或不断升级或趋于化解的转折关头和敏感时期，对其应对和处置往往是国家对外决策的难点。众所周知，国际危机事件具有威胁到国家核心利益的严重性，具有可能导致军事冲突的危险性，具有必须在有限时间内形成对策的急迫性。因此，对危机的应对要求统一配置国家资源、集中整合信息情报并对局势作出及时反应，而这一切只有建立一套科学、高效的决策机制才能做到。
美国虽然从1787年建国起就逐步形成了一套应对国际危机的决策机制，但直到第二次世界大战前的近150年间，应对危机的决策和管理一直处于凌乱、无序的状态，没有形成一套完整的机制。此间，由于总统权力有限，加之建国后的一个半世纪里美国一直在对外政策上奉行孤立主义和“不结盟的外交政策”（即美国应避免持久不变的国家间联盟），很少参与国际事务，因此遇到的国际危机事件数量远不及之后，这必然使得应对危机决策机制的构建没有受到足够的重视，在相关人员和机构方面没有切实的保障。
国际危机状态下的决策属于外交决策的一部分，美国作为三权分立的资本主义国家，宪法对外交权作出了安排，其中的第一条和第二条中分别列举了对国会和总统的外交权配置。国会的外交权限包括：规定和征收税金、关税、输入税和货物税；提供合众国防务和公共福利；对外贸易权；对外宣战权；招募军队、维持军备的权力；制定为执行各种宪法授权所必需的和适当的法律的权力。总统的权限包括：总统为合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令；经参议院建议和同意，总统有缔结对外条约的权力；总统有权提出人选，经参议院建议和同意而任命大使、公使和领事，总统有权接见各国大使和公使等。从总体上看，总统所享有的外交权不但在权限范围上小于国会，而且诸多权力需要在参议院的建议和同意之下才能行使。可见，美国宪法在外交权的分配上大致体现了国会第一、总统居次的原则精神。所以在建国后一百年间，美国在经历两次对英战争、对墨西哥战争等危急状态的决策时，国会一直处于决策的主导地位。此外，整个19世纪的大多数总统在行政上依赖自己的私人秘书协助处理文案，有时甚至委派他们与各州的党派领袖和政治支持者保持联系，日常政务则由内阁成员处理，总统直辖的白宫管理人员一直维持在数量极少的水平，甚至直到1933年罗斯福出任总统之时，白宫拥有联邦政府编制、协助总统工作的非政府官员也仅有3人。James
W. Davis， The American Presidency， Praeger Press， 1995，
p.162.这样的白宫办事机构自然无法保证最高决策层能及时对国际危机进行真正意义上分析和决策，这时的相关决策有时由总统本人完成，有时由政府进行，更多的时候则是由国会负责。可见，以总统为中心的政府行政决策机制的缺失，也是使国际危机决策重心在建国后相当长的一段时期内留于国会的另一大重要原因。
但是，随着20世纪上半叶美国卷入两次世界大战，国会和总统在外交主导权上的关系出现了倒置。从20世纪30年代初开始，在资本主义世界经济危机以及德、意、日法西斯国家扩张引发的国际危机的驱动下，美国国内普遍要求加强政府的国际危机应对能力。在1937年，福兰克林·罗斯福总统颁布第8248号行政命令，设立了包括白宫办公厅、管理与预算局在内的总统办事机构，由总统的亲信、顾问、专家和相关行政人员组成，作为总统的助手和顾问班子，并负责对政府进行有效的控制和协调。1939年，罗斯福为白宫办公厅设计了一种更加个人化的助理制度，设置了六名行政助理直接为总统服务，其中专门有一名国家安全事务助理协助总统处理国际危机，美国应对国际危机的决策活动由此汇总到白宫办公厅，相应的决策机制初现雏形。但此时的危机决策机制远未成熟，决策机构还未正规化，更为重要的是政府内部的决策权归属没有法律依据。参见王昶：《美国外交的危机管理决策机制——兼论其对中国的参鉴意义》，\[曲星教授指导\]外交学院2000年硕士论文，第17—19页。尽管在第二次世界大战中由于应付战争的需要，危机决策权进一步向白宫集中，不过上述缺陷依然存在。但不管怎样，由于20世纪是一个“危机成为惯例而不是例外”的时代，频繁爆发的各种军事经济危机使总统“通过对危机的反应以及对事务轻重缓急的安排，强化了总统在决策中的核心地位和权力”。\[美\]詹姆斯·M.
伯恩斯著，陆震纶等译：《民治政府》，中国社会科学出版社1996年版，第606页。对国会来说，在战争和危机关头，也往往愿意把绝大部分应急处置权授予总统，从而增强了总统的权力。由此，总统在20世纪上半叶通过对各种危机的处理夺取、巩固并发展了自己在决策上的主导权威。
随着二战的结束，制订美国对外政策的“游戏规则”发生了一些革命性变化，如总统在外交、军事方面的责任和权限的扩大以及国家安全机构的建立等。因此，美国应对国际危机的决策机制进行了相应的改革，危机决策结构并没有回到19世纪国会处于核心地位的时代，相反却进入了以总统为核心的国际危机决策机制发展的黄金时期。上述状况的出现，与美国在战后初期面临着国际新环境以及自身对外战略的调整密切相关。首先，由于美国是两次世界大战的交战国中唯一没有直接遭到战火破坏的大国，更因为在二战期间供应苏联、英国等国的军需物资使其成为了所谓的民主国家的“兵工厂”，美国的实力在战后初期得到空前加强，成为世界上最大的资本输出国和债权国，军事力量的触角也伸到世界上的其他50
多个国家，并成为当时世界上唯一拥有核武器的国家。因此，美国的国家安全目标和利益涉及面也与实力同步增长，用战后首任总统杜鲁门的话说，“美国要承担领导世界的角色”。北京太平洋国际战略研究所：《应对危机：美国国家安全决策机制》，时事出版社2001年版，第20页。这就使得此时的美国要承担比历史上任何时期都多的国际“责任”，并可能因此与他国发生更为频繁的危机冲突。其次，受到二战的影响，社会主义越过苏联一国的范畴，形成了以苏联为中心的多国阵营，并具备了与以美国为首的资本主义阵营抗衡的军事力量。因此，对华盛顿而言，战争胜利的喜悦迅速被新的恐惧和敌人所取代，这就是苏联及其秉持的共产主义意识形态。美国由此不得不自建国以来首次在和平时期重新布置和加强了海外军事基地，以遏制和阻挡被认为是来自外部的、日益增长的共产主义威胁。在国家利益和意识形态双重刺激下，战后初期的国际危机现象并没有因为战争的停止而消失，反而随着大国战时合作的解体、东西方冷战的爆发而急剧增加。因此，之前所沿用的和平时期的国际危机应对机制，已无法满足当时国际形势和美国国家安全保障的需要，必须在原有资源的基础上加以整合和改革。对此，国会从维护资产阶级的长远利益出发，对总统采取的外交手段和军事行动予以默认或支持。这一被设想的国家紧急状态时期，导致国家安全机构的再次扩大，总统在对外决策中的权力进一步增强。\[美\]杰里尔·A.
罗赛蒂著，周启朋等译：《美国对外政策的政治学》，世界知识出版社1997年版，第273页。
此外，战后初期美国改革国际危机应对机制的另一原因，是由于富兰克林·罗斯福总统在战时“个人外交独角戏式”的管理风格。习惯于非正式管理风格和临时性的管理方式，依赖处于整个官僚体系不同级别的个人来提供信息和建议的做法，尽管为罗斯福本人管理国家和美国对外事务带来了极大的便利，但其代价却是正式官僚机构管理的地位和作用被严重忽视和削弱，导致官僚机构及其代理人的积极性严重受挫，许多政府高级官员对这种管理方式和风格产生强烈不满并一度引起了国会的担忧。为此，在继任总统杜鲁门的提议下，1947年美国国会通过了《国家安全法》，决定在总统办事机构中设立国家安全委员会，依法配置委员会成员并专门负责国际危机的处理，使总统遵守更为正式的决策程序。但《国家安全法》同时也给予了总统一定的法律灵活性，比如在委员会成员的构成上，总统可以根据自己的需要和决策的问题有选择地邀请政府行政官员参加。北京太平洋国际战略研究所：《应对危机：美国国家安全决策机制》，第34—35页。可以说，国家安全委员会的创设也是对二战期间国家安全政策制定程序混乱的一种反应。至此，美国应对国际危机的决策机制在拥有相关法律条例保障的基础上实现了正规化和制度化。
不过，《国家安全法》的出台和国家安全委员会的设立，只是为美国应对国际危机的决策提供了制度上的保障。由于国家安全委员会在创始阶段人数有限、各项功能还很不发达，加之杜鲁门对该组织重视程度的缺失以及对该机构作为“提供意见和建议的机器”的职能定位，北京太平洋国际战略研究所：《应对危机：美国国家安全决策机制》，第39页。使得官僚机构也就是联邦政府的行政机构，或者说是总统领导下的除总统办事机构以外的阁部和独立机构，依然能够各自独立发挥重要作用。在这些部门中负责美国外交事务的首推成立于1789年的国务院，从二战结束到20世纪60年代，该机构承担了大部分国际危机事件的处理。尽管自从1947年通过《国家安全法》及据此成立了由总统任主席的国家安全委员会以来，国务院的职能特别是它的主要职能——“总统在外交方面的主要顾问”和“对制订和贯彻美国外交政策负有主要责任”逐步缩小，复旦大学资本主义国家经济研究所：《美国政府机构》，上海人民出版社1973年版，第24页。但至少在杜鲁门时期，国务卿依然是总统在外交工作中获取情报和建议的最重要来源，也是总统制订对外政策的首席顾问和外交政策发言人。北京太平洋国际战略研究所：《应对危机：美国国家安全决策机制》，第37页。此外，二战后美国在世界上的许多地区建立了军事基地，1947年成立的国防部也在处理国际危机时成为主要的决策参与者。韩召颖：《美国政治与对外政策》，天津人民出版社2007年版，第142—143页。虽然国防部的成立是为了有效整合军事力量并将其纳入国家安全决策程序，但由于该机构自身还包括参谋长联席会议、陆军部、空军部、海军部在内的多个附属机构，因而也形成了一套相对完整的内部危机决策磋商机制。具体到美国对德事务的处理，驻德国美占区军政府也是一个参与决策的重要机构。作为该机构的总负责人，卢修斯·克莱拥有双重身份，即驻欧美军指挥官和美国驻德军政官。对前一个职务而言，克莱必须通过美国陆军参谋长向参谋长联席会议负责；对于后一个职务来说，在处理对德占领事务的同时，他则需要听命于华盛顿陆军部。Avi
Shlaim， The United States and the Berlin Blockade 1948-1949，
p.97.此外作为军政府的政治顾问，罗伯特·墨菲的职责隶属于国务院。军政府尽管无法决定美国的最终对德政策，但它提供的建议或情报对政府的决策而言是不可或缺的，甚至是极为重要的。因此，战后初期美国政府的官僚机构内部在处理对德问题上基本形成了国务院、国防部、美国驻德军政府三方联动的决策模式。
二、美国驻德军政府的反应
在苏联宣布对西柏林对外水陆交通进行全面封锁后，美英也对苏占区采取了相应的反封锁措施，英国于6月24日中断了运往苏占区的煤炭和钢铁等物资W. Phillips
Davison， The Berlin Blockade，
p.100.；25日，双占区经济委员会决定进一步限制同苏占区的贸易，并对取道柏林美占区来往于东柏林与波茨坦之间的苏联人故意刁难以示报复。本书编委会：《战后世界历史长编》（1948年），第332页。又见W.
Phillips Davison， The Berlin Blockade，
p.100.与此同时，美国军政官克莱于24日早晨和远在西占区威斯巴登美国驻欧洲空军总部的柯蒂斯·李梅将军通电话，要求后者集中包括整个C—47运输机编队在内的、所有可以使用的运输机，大规模地向柏林运输煤炭、食品等生活必需品。Richard
Collier， Bridge Across the Sky，
p.54.在此需要特别提出的是，有学者认为，用空运方式为西柏林居民而不仅仅是为当地西方驻军提供物资供给的想法，最初是来源于一位名叫韦特英国皇家空军军官，正是他首先倡议以及肯定此举切实可行，并在成功地说服了英国军政官罗伯逊后，两人一同向克莱提出这一要求，才使大规模空运行动得以成行。Interview
with General Robertson. 转引自Alan Bullock， Ernest Bevin：Foreign Secretary
1945-1951， p.576.不过，这种观点仅仅是事后出自罗伯逊本人的口述，并没有其他更加确实的证据加以佐证。
几乎与启动空运的工作同步，美国驻德军政府一边向华盛顿报告柏林危机事态，一边召开内部紧急会议商讨如何应对危机。在24日晚的讨论中出现了两种截然相反的意见：一部分官员认为，苏联人是在吓唬西方三国，他们会在武力面前退却的；而另一部分人则表示，唯一明智的做法是立即制订从柏林撤退的计划。参加会议的军政府政治顾问墨菲所持的是前一种立场，他甚至在会议上激动地表示：“美国不能屈服！”Richard
Collier， Bridge Across the Sky，