上文我们已经描述了社会政策分析的三大领域，在种种分析方法里，无论是主流的还是批判性的都提到了。“主流”这一概念用在这里主要是指那些在西方学院派的社会学、政治学和经济学当中占据支配地位的自由主义和社会民主主义研究者的成果。“批判性”一词在这里是用来描述马克思主义、女性主义和反种族主义，就像威廉姆斯（１９８９）在其著作中详细讨论过的那样，我们必须始终意识到这三种思潮在看待社会政策的视角上存在很大的差异。在主流学派看来，马克思主义者意义上的种族、性别和阶级问题充其量是一些外围性问题。毫无疑问，主流学派之间以及主流学派和马克思主义学派之间的争论构成了社会政策分析文献的主体。一开始，女性主义和反种族主义的研究某种程度上是以主流学派中的细分形式出现的，到后来他们就逐渐脱离了主流社会政策分析范式。我们在上文提到的有关社会政策起源与内容的分析性讨论本质上都起源于主流学派和马克思之间的争论，并且我们难以搞清楚的是他们如何被充分运用到女性主义和反种族主义政策分析中的。但明确的是，我们把马克思主义放入既定框架当中也是欠妥当的。
上文所讨论的关于政策分析在理想主义、社会学和经济学模式之间的区分并不能传达这样一种信号，即他们之间也是竞争的相互排斥的研究方法。本书吸收上文提到的政策分析模式的核心观点。无须赘言的是，理想化的福利共识或福利思想是形成社会团结或社会再生产的基本要素，当然这里的福利共识或福利思想也包含一些有关经济政策和理念的看法。从理想层面上说，福利国家的政治经济必须能够控制以上三种分析模式。然而，政策分析在实践当中无论是否明确说明，都必须在政策起源与内容上作出假定，因此，本章开始讨论的有关政策起源与内容的分析被人为地并且错误地割裂开来。
行动与结构
有关政策起源讨论的焦点在“行动”上，具体的机构和人为推动形成了社会政策。这意味着政策的内容来自于行动者之间权力冲突的解决方案。不管重点是否在政党、压力集团、阶级斗争、种族社会运动或者其他行动者，这种解决方案都反映不同行动者力量的利益以及力量的平衡。直接从政治选择的过程或者通过社会民主主义政治进行的劳工阶级动员来看待政策的实际目标与实施，经济发展或者意识形态深层结构的潜在破坏性影响就被忽视了。
有关政策内容的讨论，毫无疑问地，焦点关注于功能意义上的结构，也就是说社会政策对于政治共识的维持、社会团结以及经济平衡与增长起到不可替代的作用。因此社会政策之所以产生的必要性就在于满足了人们基本的社会和经济需求，而这些需要越来越不能通过无目的的私人和志愿途径来满足。在批判性分析看来，福利国家的作用在于对资本和资本主义社会关系、男权制的经济和社会关系以及种族化的经济与社会分化的再生产。功能主义也容易遭到去历史主义、决定主义以及改良主义的批评。
在理论层面上，许多马克思主义者以及吉登斯这样的社会理论家通过以下方式来解决行动—结构难题，即主张结构与行动概念假定在起源上不一样，两者之间存有辩证依存关系。（Ｇｉｄｄｅｎｓ，１９７９：５３）然而，在具体政策分析当中，行动与结构的方法论问题为批评方法提出了关键性问题。一方面，政策的起源与福利改革必须放在劳工运动、妇女运动和反种族主义运动的大背景下来审视。另一方面，我们很难认为结构性嵌入在西方福利国家中的男权主义、资本主义和种族主义因素，在没有发生剧烈变革的情况下能够转变成与以往很不一样的政治经济模式。因此，批判性分析容易被指责为“要蛋糕，然后吃掉蛋糕”，也就是支持社会政策改革并且将福利国家当做“底层”施加压力的结果来捍卫，同时另一种观点又认为福利国家的功能从根本上来说是不可接受的。
对于与社会政策密切相关的社会主义者来说，这种困境首次出现在１９世纪８０年代，当时俾斯麦一方面颁布了针对产业工人的社会保险计划，同时又宣布工人政治组织为非法。各项措施的目标在于通过承认专制的资本主义国家也能够推行支持工人阶级的社会改革，来阻止马克思主义在工人运动中日益增长的影响。俾斯麦利用了社会主义者当中否定任何进步改革可能的原教旨主义者和逐步推动国家进步改革的实用主义者之间的分化。实用主义者通过俾斯麦改革力量明显得到了增强，因为他们在保险计划管理中得到了重要的行政权力，虽然事实上仅仅是工人阶级中的一小部分精英从中获益。从那时起福利改革就经常给社会主义者带来两难困境。
西方福利国家的女性主义者也因为最近几十年间的性别歧视和公平措施而面临同样的两难困境。同时，人们发现除了对于一些中产阶级女性来说，男权并没有被明显削弱。强调权力平等的女性主义，特别是在美国，远没有从根本上挑战在劳动力市场、家庭以及福利国家中的制度化性别歧视。另外，人们争论的问题在于，妇女运动在这些政策背后产生了集聚性力量，这些集聚性力量开启了摧毁男权制的可能。在美国以及西欧国家，自２０世纪６０年代兴起的民权运动以及“种族关系”改革运动也陷入了类似的两难困境。一方面，这些措施没有能够明显地改变公共与私人领域中的种族不平等和种族主义制度化现象，而只是使得一些少数族裔精英分子从中受益。另一方面，由于进一步改革以及现有政策得以更加有利地执行，这些措施又在打破种族不平等以及种族化进程方面取得了决定性的变化。这里，我们将简要回顾一些批判性政策分析者试图用来解决行动—结构问题的例子。
在社会政策分析的阶级分析法看来，解决行动—结构问题的努力被看做“调和”（Ｊｏｎｅｓ，１９８５：４７）或“妥协”（Ｌｅｅ ａｎｄ Ｒａｂａｎ，１９８８：１３３）的马克思主义观点，该观点致力于调和阶级斗争与资本逻辑之间显而易见的矛盾。因此，高夫（１９７９：６５）认为福利改革的进程可以通过资方所主张的福利功能与工人阶级对福利国家所施加的政治压力之间的利益一致性得到解释，但是福利改革进程各阶段的重要性随着不同的政策议题而变动。正如高夫指出的那样，因为不同福利国家各自不同的政策内容和历史时期，政策问题必须分别得到解决。皮文与克洛（１９７１）的研究是调和研究的典范，他们将马克思功能主义运用到美国福利制度中男权主义与种族主义式管理的研究当中。他们的研究向人们展示了福利制度在美国南部诸州是如何将穷人，特别是黑人妇女推向低收入工作岗位的。他们还记录了该制度是如何被２０世纪６０年代的民权与福利权利运动所颠覆的。随着这些斗争的继续，福利制度变得越来越自由化，但是在性别与种族主义结构化的劳动力市场中的低收入工作的强制性仍然根植于美国福利制度的功能当中。
女性主义社会政策分析者也试图调和行动与结构。比如，Ｌ。戈登（１９８８：６２８－６２９）指出，“提高家庭收入制度能够更好地解释福利国家的社会控制功能，但总体上说福利国家增强了女性的力量”。戈登强调面对劳动力市场以及女性反抗的现实，福利国家不可能成功实现传统的男权功能。在帕斯卡（１９８６）对英国社会政策的分析中，她特别强调福利国家导致了女性依附地位以及对女性生活社会控制的再生产。然而，她也注意到“这些争论的困难在于将女性描述成资本主义或是男权制等外在结构受害者的危险性”（Ｐａｓｃａｌｌ，１９８６：２３８）。因此，女性反抗运动的首要意义已经超过了社会政策议题。诸如爱马仕（１９８７）和伯乔斯特、斯埃姆（１９８７）等西欧女性主义者通过主张近几十年来的妇女运动已经在一定程度上成功地将性别关系转变成男权制的新形式，来调和行动与结构。如同沙宣（１９８７：１８０）所说：
具有相对自由性并且具有女性从属性质的转变以及日益增长的新矛盾都被功能主义观点忽视了，不管是否具有马克思主义的标签，这些功能主义观点根据国家政策是如何维持原子化家庭或者如何使得女性呆在家中来定义女性与国家的关系。女性在给予自由的同时又陷入了新的依赖网当中。
在新男权制中，大部分女性要承担有薪工作和无薪家务的双重负担，虽然在经济上更少依赖于男性，但更多依赖于国家服务。
在美国和英国，有关社会政策的反种族主义分析很少涉及行动与结构的理论问题。在美国，关注的焦点在于２０世纪６０年代的第二次变革运动中有关改革的实际作用的争论。甚至绝大多数批判分析家都承认非洲裔美国人在２０世纪６０年代的民权运动中迈出了关键性的步伐（Ｐｉｎｋｎｅｙ，１９８４：１７７），并且认为与废除奴隶制后的第一次变革运动不同的是，第二次变革运动决不是失败的（Ｍａｒａｂｌｅ，１９８４ ｂ：２０８）。平科尼和马罗波尔这样的激进研究者在揭露持续而显著的黑人经济和福利发展的自由神话时，都运用了结构和功能视角。因此，
在一个把经济建立于制度化的种族主义以及以黑人和劳工为代价的资本积累之上的国家，种族平等的要求从一开始就不可避免地带有先天不足。种族主义与资本主义扩张是美国制度逻辑一致性的副产品。（马罗波尔，１９８４ ｂ：２１１）
马罗波尔（１９８３）和平科尼（１９８４）描述了２０世纪６０年代的改革是如何形成一个特权黑人精英集团，如何给大多数黑人劳工阶级带来十分有限的益处，以及如何使城市底层进一步扩大并对其进行有效控制。马罗波尔的分析被看做是“结构主义”（Ｈｏｃｈｓｃｈｉｌｄ，１９８８：１７２），同时他将重点放在非洲裔美国人在形成第二次变革以及发展可能产生的第三次变革中的活动与反抗。在英国，反种族主义政策分析主要关注于阐明和挑战在一些移民、住房等特殊政策领域中的种族化过程。毫无疑问，来自于黑人团体和反种族主义运动的反抗和压力对福利国家起到了积极影响。然而，种族主义继续结构性地嵌入到劳动力市场、民族文化以及福利国家当中。如威廉姆斯（１９８９）所示，在英国社会科学领域出现了好几种反种族主义的思想流派，他们都试图通过比较的方法来调和行动—结构问题。如果种族主义本质上是结构功能主义的，那么种族主义者的行为就必须放在最广泛的文化和宏观经济层面上来思考和应对（Ｇｉｌｒｏｙ，１９８７；Ｍｉｌｅｓ，１９８９）。如果种族主义本质上根植于制度过程和个人与团体的行为当中，那么它就必须根据地方政治和团体反抗情况来分析和应对（Ｂｅｎ-Ｔｏｖｉｍ ｅｔ ａｌ 。，１９８６；Ｂａｌｌ＆Ｓｏｌｏｍｏｓ，１９９０）。涉及行动与结构时，很清楚的是它们强调的重点各不相同，它们之间也不可能是相互排斥的。
这里提到的批判性政策分析试图调和部分由于行动—结构难题导致的方法与政治上的两难困境。在分析政策起源时强调行动与分析政策实施和影响时强调结构功能，这两者之间并没有逻辑上的不一致。男权和种族主义结构化的资本主义背景下的福利国家显然有能力针对工人、女性以及种族化的少数民族，特别是他们当中组织化和特权化程度最高的那部分群体进行重大改革。然而，这些改革只是这些团体持续的社会和政治压力的结果。诸如我们上面提到的改革在相当长的时间里正向重构与改变了阶级、种族和性别关系，但是这些改变并不是不可逆转的，或者说他们并不是必然开启了一条通向资本主义、男权制和种族主义的终结之路。相反，很清晰的是，这些进步性的福利改革都可能会被颠覆，特别是当遇到资本主义经济危机的时候，并且福利国家可能会强化阶级、种族和性别之间的分化。